引入社會資本實施雙塔水庫清淤項目建設問題探討

崔麗艷，王合創

(甘肅省疏勒河流域水資源利用中心，甘肅 酒泉 735211)

1 雙塔水庫概況

雙塔水庫始建于1958年，1960年3月建成蓄水，是一座以灌溉為主，兼有防洪調蓄、水產養殖等功能的大(2)型水庫。總庫容2.4億m3，主要承擔著下游雙塔灌區3.07萬hm2耕地的灌溉供水，常樂電廠、肅北馬鬃山地區和博倫礦業、柳溝物流園的工業供水，以及向下游敦煌西湖國家級自然保護區生態輸水等任務。

2 實施水庫清淤的必要性

雙塔水庫1960年建設之初，總庫容為2.4億m3，興利庫容1.73億m3，經過58a的運行，現淤積嚴重，水庫總庫容僅剩1.19億m3，約為原始庫容的一半；興利庫容剩余0.73億m3，約為最初興利庫容的40%，有效庫容淤損高達60%，調節能力嚴重萎縮，已無法滿足灌區社會日益增長的用水需求，亟需清淤。初步估算雙塔水庫清淤項目共需資金12.6億元。在國家投資尚難到位的情況下，引入社會資本實施水庫清淤，符合政策要求，十分必要。

2.1 實施水庫清淤是貫徹落實新時期十六字治水方針的重要體現

雙塔水庫是下游雙塔灌區46萬畝耕地的主要灌溉水源，多年運行中水庫興利庫容淤積量已達1.0億m3，水庫主汛期調蓄能力嚴重下降，庫區淤積灘面暴露，“庫底朝天”現象頻發，無法發揮“蓄豐補枯”作用，使灌區陷入“工程型”缺水的窘境。同時，水庫需每年向下游自然保護區下泄生態水7800萬m3以上。保護區距雙塔水庫近200km，區間河道沿程水量損失較大。為了有效保證保護區生態用水，只能采取大流量、低頻次的生態調度方式輸水。但由于水庫淤積調蓄能力不足，無法形成有效流量脈沖，生態輸水效率十分低下。因此，實施水庫清淤，恢復雙塔水庫興利調節庫容，十分必要而緊迫。

2.2 實施水庫清淤是保護和建設下游生態環境屏障的關鍵措施

位于雙塔水庫下游、疏勒河干流尾閭的敦煌西湖國家級自然保護區，緊鄰庫姆塔格沙漠，是阻止庫姆塔格沙漠東進侵入敦煌的最前沿和有效屏障。實施清淤，增加雙塔水庫防洪庫容和興利庫容，提高調節能力和區域水資源利用效率，可有效保證水庫下泄生態水量，與敦煌市形成“敦煌節水+疏勒河生態輸水”生態流量，保證西湖國家級自然保護區的生態輸水，有效調節區域地下水位，修復保護區綠洲生態環境，保護沿線生態安全。

2.3 實施水庫清淤是推動當地鄉村振興和區域經濟社會高質量發展的重要途徑

雙塔灌區現狀年總人口10.7萬人，地區年生產總值69.4億元。雙塔水庫是雙塔灌區工農業生產及下游河道生態用水的唯一供水來源。受泥沙淤積影響，雙塔水庫興利庫容持續下降，供水能力大大縮減，無法有效保障區域工農業生產生態用水需求。實施水庫清淤，能夠有效恢復水庫興利庫容，提升水庫調蓄能力，延長水庫使用壽命，為當地脫貧攻堅、鄉村振興和經濟社會高質量發展提供水資源保障。

2.4 實施水庫清淤是堅守耕地紅線實現區域糧食安全的重要保障

黨中央提出要加快實施鄉村振興戰略，實行最嚴格的水資源管理制度和最嚴格的耕地保護制度，保持糧食播種面積穩定，不斷增強農業基礎，增加糧食和重要農產品供給保障，實現經濟社會高質量發展。雙塔水庫的調蓄能力和供水能力是雙塔灌區正常生產的重要保障。但受庫區泥沙淤積和興利庫容逐年萎縮的影響，現狀水庫無法有效保障雙塔灌區的用水需求，嚴重影響負載地區的耕地面積和糧食安全。實施水庫清淤，將有效恢復雙塔水庫的供水能力，提高灌區供水保證率，保護雙塔灌區耕地紅線，為保證灌區農作物增產增收和區域糧食生產安全提供支撐與保障。

3 當前我國社會資本參與重大水利工程建設運營的政策出臺情況

國家發展和改革委員會、財政部、水利部出臺的鼓勵引導社會資本參與重大水利工程建設運營的相關政策文件，己經對社會資本投資參與水利項目建設的各方面提出了明確要求[1]。

3.1 社會資本投資參與水利工程建設運營的范圍

國家鼓勵引導社會資本投資參與重大水利工程建設運營的相關政策文件，明確法律、法規、規章規定的特殊情形以外的重大水利工程建設運營，一律允許社會資本投資參與建設，且優先考慮社會資本參與投資建設并運營。

3.2 社會資本參與水利工程建設運營的方式

國家下發的相關政策文件，明確要求要選擇一批重大水利工程建設項目，采取股權出讓、委托運營、整合改制等多種方式，讓社會資本參與到重大水利工程建設項目中來。經營性較低的水利工程項目，可以與經營性較強的項目通過組合開發的方式，讓社會資本積極投資參與建設運營。

3.3 社會資本參與水利工程建設運營的程序

國家下發的相關政策文件，明確要求按照國家基本建設程序，組織建設社會資本投資參與建設的重大水利工程項目。這類項目的實施，要由政府或者政府水行政主管部門向社會發布項目實施公告和信息，堅持公開、公平、公正原則，通過招投標擇優選擇確定投資方、投資經營主體，向有關部門編制報送項目實施前期工作文件，經有關部門審查審批后實施。

3.4 社會資本參與水利工程建設運營的監管

國家下發的相關政策文件，明確要求縣級以上人民政府或其授權的水行政主管部門，通過簽訂合同等形式，明確投資經營主體在工程建設運營中的相關內容。

4 我國社會資本參與水利工程建設運營的資產運營模式

在國家相關激勵政策的引導下，各地在社會資本參與大型水利工程項目建設投資運營方面進行了一些初步的探索，但這些探索大多都未進入或剛剛開始進行運營，對于資本如何運營的機制設計仍需要時間和經驗[2]。目前我國社會資本參與水利工程項目建設的運營方式不一而足，大致可以歸納為以下幾種情況。

4.1 社會資本參與準公益性大型水利工程建設運營的情形

對于社會資本投資參與的比例高且經營性又較強的大型水利工程項目，目前一般以社會資本方為主組建獨立的項目公司，全權負責投資建設，并在相互約定的一定時限內負責資產運營等事宜，資產運營的方式和范圍、收益分配、風險分擔，以及政府提供何種保障機制等問題，則可以通過雙方協商明確約定，以保證工程效益的良好發揮和社會資本的合理收益。

4.2 社會資本參與經營性較強而資本投資額又較低的大型水利工程的情形

一般情況下，由政府或者政府水行政主管部門與社會投資方雙方按照約定的內容，組建股份制項目公司共同負責運營。這種情況下，收益分配、風險分擔，以及政府提供的保障機制等，由參與雙方根據出資份額及占股比例的權重共同協商確定。各方合作到期后，合作投資建設的工程資產按約定交由政府或者政府水行政主管部門運營管理。

4.3 社會資本參與適宜由社會資本方長期擁有運營的大型水利工程的情形

對于這類項目工程，可由社會投資方與政府按照各方所投入資金的占比，協商成立雙方或多方控股的股份有限責任公司，各方共同擁有工程資產的產權，共同進行運營決策、協商分配收益，按股份占比分擔投資風險。政府或者政府水行政主管部門和社會投資方作為合作股東，按照投資份額占比承擔相應責任，以此來確保最大限度地發揮項目工程效益。

5 對引入社會資本實施雙塔水庫清淤項目建設運營的思考與建議

引入社會資本對雙塔水庫實施清淤，有利于促進政府與市場有機結合、兩手發力，支撐經濟社會可持續發展，符合國家相關政策，合作共贏。在具體實施過程中，應把握好以下3個方面。

5.1 多方論證，準確評估投資方參與雙塔水庫清淤項目的合作方式

雙塔水庫清淤項目屬公益性較強，沒有直接收益的重大水利工程建設項目，甘肅省疏勒河流域水資源局委托省水電設計院編制了《甘肅省疏勒河雙塔水庫清淤工程實施方案》，初步規劃清淤量3006萬m3，估算投資12.6億元，投資額較大。社會資本參與投資建設，投資方應按清淤投入，通過水權交易獲得相應水權，將無收益的水庫清淤和有收益的馬鬃山經濟開發區供水工程等項目進行捆綁，由其作為實施主體，對項目進行投資、建設、管理、運營，用工程建設收益補償水庫清淤的部分投資。這一合作方式符合通過投資節水工程措施，把節約的水量通過水權交易用于新增工業用水的相關政策，具可操作性。若按政府投資55%，社會資本45%，馬鬃山供水工程遠期年供水3000萬m3，交易水價2.0元/m3，不計資本金利息及合理收益初步估算，社會資本回收年限約為9.45a。

5.2 規范程序，招標確定社會資本參與實施清淤項目建設投資運營和監管

雙塔水庫清淤項目，屬于國家鼓勵引導社會資本參與投資建設運營的大型水利工程項目范籌，酒泉市政府以及瓜州縣政府應作好多方面的工作，創造良好的條件，待具備各方面條件后，委托具有資質的社會機構制定實施方案，編制招投標文件，通過政府公共媒介向社會公開發布公告信息，開展公開、公平、公正的招標競爭，選擇優秀投資方，明確經營主體，并按照相關程序報請有關部門審查審批后，嚴格按照國家基本建設程序組織建設。

5.3 簽訂合同，切實強化對社會資本參與清淤項目建設的協調指導和監管

雙塔水庫是省疏勒河水資源局管轄的一座準公益性大(2)型水庫，省疏勒河流域資源局是省水利廳屬水利事業單位。社會資本參與雙塔水庫清淤項目建設，投資額高，回報周期長，工程資產運營復雜，投資風險較大。因此，應由省水利廳做為省級政府水行政主管部門，與雙塔水庫清淤項目的社會投資方簽訂合同，或者委托省疏勒河流域水資源局與社會投資方簽訂合同，并由省水利廳實施工程資產運營協調指導和行業監管，以切實規避資產運營風險，保證項目建設順利實施。