水利勘測設計事業單位改革過程中加強內部控制探究

王曉惠

(黑龍江省水利水電勘測設計研究院，哈爾濱 150080)

1 內控制度概述

內控制度的歷史發展：2001年以來隨著連續曝光的安然、世通、施樂公司因財務欺詐導致的破產案例出現，美國意識到公司內部治理和外部監督存在著重大漏洞。為了堵塞財務漏洞加強管理美國出臺了《薩班斯――奧克斯利法案》。而中國在2000年前后發生的一系列如銀廣夏、紅光實業、東方電子、中航油等財務舞弊案件，也同樣暴露出我國在內部控制方面也存在著諸多問題，進而引起了國內各部門對財務欺詐問題的重點關注。國內外頻繁發生的財務重大案件導致內部控制建立成為自21世紀以來全世界公司治理需要面對的最嚴峻課題。世界各國皆積極研究企業內部控制的建立，并形成其各自的體系。美國《薩班斯――奧克斯利法案》的頒布極大地影響和推進了中國內部控制規范化和法制化的進程，我國也開始在全國企業和行政事業單位范圍逐步推進內部控制體系的建立，以期達到規范市場經濟秩序、保證企業良性運營，提高經濟效益的目的。2012年11月財政部制定并印發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》。從2014年1月1日開始執行了適用于各級行政事業單位經濟活動的內部控制。2015年頒布了《關于全面推進進行行政事業單位內部控制建設的指導意見》。要求沒有建立內部控制制度或者內部控制制度不健全的單位均應于2016年底前完成內部控制的具體實施工作。雖然近幾年我國逐步建立起了自己的內部控制法規，但更多地是偏向于法律法規的強制要求，并不是企業基于其自身狀況的自發選擇，因此內部控制在實務操作上的有效性有待加強。在這個基礎上，國務院于2018年9月印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，力爭在3-5a內形成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。《十九大》報告指出要把黨的領導貫徹落實到依法治國的全過程和全方面，而內部控制正是依法治國在各級行政事業單位全面落實的有效途徑。

水利勘測設計單位執行內控制度的必要性：水利勘測設計單位屬于公益二類事業單位，即承擔公益服務，按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的服務，可部分由市場配置資源，收益的使用按國家有關規定執行。這使得水利勘測設計單位即有財政撥款，又有自主經營收入，而內部控制制度和內控能力在這種事業單位顯得尤為重要。特別是在黑龍江省事業單位改革的大背景下，提高水利勘測設計單位的內部控制效果也隨之成為一個緊要的任務[1]。

2 水利勘測設計單位內控制度實施過程中存在的問題

2.1 內部控制意識淡薄

由于內部控制在中國推行時間不長，事業單位的內控制度源于財政部門布置的財務工作，所以就事業單位本身而言，對內部控制管理仍缺乏系統全面的認識，內部控制制度的建立、與完善關注度不夠，致使內部控制體系較為薄弱。

2.2 內部控制制度建設生搬硬套，做不到“量體裁衣”

黑龍江省多數水利勘測設計單位執行政府會計制度，內部控制仍處于外部監督階段，內控制度存在著范本化問題，內控工作由財務部門牽頭，沒有引起單位相關部門的足夠重視，聽不到各個生產環節的需求聲音，內控需求不夠具體實際。內控制度建設側重于規避風險的結果，沒有從源頭建立一套切合本單位實際的內部控制制度。

2.3 內控機構設置不獨立，內控人員受單位牽制，亦不具備獨立性

沒有設置專門內控崗位，內控工作由財務人員負責牽頭，單位勘測設計專業人員僅負責做績效評價部分，沒對項目實施環節承擔內控角色，這使得內控工作對專項業務控制不力，僅限于財務工作中的內部控制，沒能實現全方位的風險預警和監督。

2.4 沒有開展內控評價，不能完成內部控制閉環

內控工作虎頭蛇尾，只有制度建設制定，沒有對當年內控制度實施效果進行分析總結回頭看，內控成果運用不到位。內控制度工作環節流于形式，僅限于完成內控任務。內控結果對勘測設計單位提高經濟效益影響不大，對勘測設計項目管理產生的內部控制作用不強[2]。

2.5 內控制度一體化實施不力。

單位內控制度規模并沒有發揮整體效應，財政部門內部控制僅立足于“財政治理”。財政部門與單位內控制度一體化實施不力，單位各部門之間也沒有建立起有效的內控銜接，業務流程得不到系統化的統籌風險預警和控制。

3 水利勘測設計單位加強內部控制

3.1 建議

1)增強內部控制意識。建議單位加強全員對內控制度的學習培訓，并通過“以案警示”，提高領導干部和各層機構對加強單位內控管理重要性的認識，促進形成內控制度有效執行的工作氛圍。

2)健全完善內控管理制度。組織單位內業和外業部門建立綜合內控機構，結合單位實際，設立一套行之有效、科學規范的內控制度，更好地發揮內部控制在提升單位內部治理水平、規范內部權力運行等方面的作用。積極梳理制度“短板”，全面清理各項已有內控制度，根據勘測設計單位改革過程中出現的新要求新變化，開展內控制度的制定、修訂、廢止等工作，確保內控制度與時俱進，內控實施更加有效。

3)設置內控專門機構和崗位。加快人力資源建設，引進專業內控人員，提高內控人員專業水平，建立獨立內控工作崗位，通過各種形式激勵員工學習，培養組織員工的自學能力，并注重培養員工以主人翁身份參與執行單位內控管理。與此同時，在單位一體化系統中通過加大授權力度，鼓勵員工參與、投入管理決策，并通過相應考核監督激勵機制的設置，強化員工和各部門對內控制度的學習和應用。使得內控制度可以專業獨立高效地為勘測設計業務服務，真正起到防控風險有效監督的作用。

4.規定退押時間，界定退押困難。根據當前科技發展的程度，銀行轉賬可以做到實時到賬，押金秒退也不應有任何問題，但本著對新型經濟包容的態度，考慮到租賃用戶眾多，個別企業技術升級不夠，可適當放寬要求，但當天到賬絕對能做到的。因此建議監管當局可規定企業原則上秒退，最慢不得超過24小時，24小時押金不到賬，客戶可以投訴。有了對退押時間的規定，對退押困難的界定，客戶對風險就能做出清晰的判斷，監管也有了明確的依據。

4)設立專項內控小組。在事業單位轉企前期，成立改企專門內控小組。對歷史遺留的重大問題，組織單位重要部門聯合清查問題成因并預判損失，對可能在改企過程中造成重大影響的事件加快處理進度，在改企前甩清包袱，輕裝上陣。對于事業單位體制中涉獵不到的改企新問題，向同行業有經驗的單位咨詢，提前尋求相關問題的最佳解決方法，避免進入企業運行模式后因不熟悉業務造成潛在的經濟損失。

3.2 內控一體化

采用內控制度“一體化”模式推進水利勘測設計單位內部控制規范建設。

事業單位內部控制一體化是指將財政管理和事業單位的內部控制整合到一起，配合協作共同促進政府公共投資資金的有效利用，進而推動事業單位整體運營活動的正常有序運行，確保政府公共事務管理中公共財政作用的全面發揮，突出預算和財政資金流程控制的重要性。黨的十九屆中四中全會精神表明，要加強對行政事業單位的權利制衡與監督，完善預防和懲治腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，腐敗要標本兼治。想要從根源上遏制腐敗就需要依靠體制機制的創新，通過啟動內部控制一體化實施，使各級領導加強自律、遠離腐敗，在單位內部形成權利制衡機制和監督機制，遏制腐敗的萌發，從源頭上杜絕腐敗。內控制度的一體化的實施可以促進已經實施內部控制的單位對本單位內部控制制度的總結和提高。水利勘測事業單位也可以通過多個部門聯合政府促進等渠道實現綜合治理成為"一體化”的創新模式，以此作為規范內部控制的核心，同時起到防腐反腐的作用。

1)加強財政部門與水利勘測設計事業單位內控的緊密銜接，將財政部門內部控制指標與事業單位內部控制指標進行縱向整合，加強全面預算績效工作的嚴密性和時效性，使得財政內控制度能夠在單位各層級得以全面落實，做好單位內部控制與財政外部監督的雙保險，形成上下“一盤棋”。

2)加強企業ERP系統在內控一體化管理中的作用。哈佛教授 Robert N.Anthony 在《Management Control Systems》(1999)中重新定義了企業的管理控制系統，強調了管理控制過程中要重視新技術的使用，在介紹差異化戰略下的管理控制時指出管理控制必須是以信息技術在企業各個環節普遍應用為前提。 Bonnie K.Klamm(2012)在總結薩班斯法案時，研究總結了信息技術對內部控制的作用，認為 COSO 內部控制框架缺陷和企業出現的重大缺陷之間有密切關系，控制環境中的某些要素很可能是導致企業產生重大缺陷項目的原因，提出必須利用信息技術對控制環境進行監控來加以防范，通過對控制環境的改善能直接提升企業內控的效果，是內部控制制度構建和優化的重要環節。企業ERP(Enterprise Resource Planning)系統是一套信息系統，是一種管理軟件。可以做到全方位的企業資源規劃。能夠對企業資源進行有效共享與利用的系統，通過信息系統對信息進行充分整理、有效傳遞，使企業的資源在購、存、產、銷、人、財、物等各個方面能夠得到合理地配置與利用，從而幫助企業提升管理水平，實現企業經營效率的提高。現代信息技術在內控制度建設中的應用，可以將單位資金活動、預算管理、采購業務、工程項目、業務外包、財務報告、決算分析、資產管理、等內控環節作為不同模塊集中運行在企業ERP系統軟件中，加強各類活動的基礎數據收集，設置風險預警紅線。在單位重要部門中抽選有經驗人員成立內控制度執行情況監控小組，分析一體化軟件得出的數據結果，對沒有實際效果的內控環節及時修正。傳統的管理模式強調事前預計、事中控制、事后審核，業務的發生人為分為幾個環節，而企業ERP系統的思想則是實時的跟蹤，管理者可以跟蹤到業務的每一步操作，隨時發現存在的問題。通過數字賦能，趨近實現動態精確把控。

3)建設針對水利勘測設計單位具體業務的內部控制環節，做好財務資金運營的核心內控管理。

3.3 核心內控管理

1)嚴格執行不相容崗位相互分離。在財務和勘測設計關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的不相容崗位分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。

2)內部授權審批控制。制定各處室辦理業務和事項的權限范圍、明確領導審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。各處室應當在授權范圍內行使職權、辦理業務，對于超權限的業務設置預警報告。

4)預算控制。建立完善的預算管理制度，推動內控制度對資金運行的有效監督。提高預算編制的精準性、按季度進行預算執行分析、深入分析預算超支原因、及時做預算調整、堅持實行預算公開。嚴格按照預算控制成本、根據預算執行和績效目標的完成情況不斷優化財務預算內控管理。使預算管理貫穿于單位勘測設計活動的全過程。

5)財產保護控制。對單位資產分類管理，對重要專項勘測設備建立使用審批制度，定期維護清查，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。

6)提高財務人員專業水平。建立健全本單位財會管理制度，提高會計人員財務業務和水利勘測業務的雙方面業務水平，使得財務人員能夠熟悉勘測業務范圍，做到準確列支項目，精準控制項目成本，根據項目進展合理掌控項目結余。

7)做好勘測設計成果檔案的保管，完善借閱審批控制，對涉密資料加強保管，要求相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管單據，防止國家重大水利項目內部資料外泄。

8)建立水利勘測設計單位內部控制評價行業指標體系。適時有計劃、有步驟地進行水利勘測設計單位的行業指標體系調查研究工作，結合ISO9000質量認證體系標準為水利勘測設計行業制定出具有實踐意義的內部控制評價指標，通過最終建立通用指標體系和行業指標體系相結合的水利勘測設計單位內部控制一體化評價指標體系，來完成內部控制制度在水利勘測設計單位的實施，從而最終達到提高水利勘測設計單位的綜合管理水平。

9)開展內控工作評價，做好內部控制閉環管理。將內控結果納入到單位各部門的年度考核和績效評級中。對單位各部門制度建設、組織框架、內控活動、風險防控等進行指標量化，依靠數據開展自評和橫向聯評，實行獎懲掛鉤，推動內控工作不斷改進提升。

4 水利勘測設計單位加強內控制度前景和預期目標

1)內部控制是現代企業的管理要素，建立符合黑龍江省文化背景和經濟環境的內部控制原則框架，能夠在我省水利勘測設計事業單位改企后，有效指導企業內部控制建設。針對目前企業內部控制制度較多但缺乏系統性及協調性的問題，我省應該構建的內部控制“一體化”制度管理體系。針對目前企業的信息化建設統籌規劃和共享協同不足等問題，內部控制“一體化”的信息化管理體系的形成，將能夠依靠現代化數據信息強大功能有效為企業增強核心競爭力提供保障。

2)水利勘測設計單位面臨事業單位改企，完善的內控制度將有利于改企之后穩步發展，進一步提升企業管理水平，增強我省企業發展動力，實現企業改革的最大紅利，這也是我省水利勘測設計單位改革之后亟需解決的問題。

3)通過加強內部控制一體化，實現水利勘測設計單位業財融合，提高我省水利專項資金的合理利用，提高財政資金和自有資金的高效運轉。

4)通過我省內部控制一體化建設，加快我省企業和行政事業單位的管控力度，為全面實施績效管理夯實基礎，促進我省經濟運行再上新臺階。

5)水利勘測設計單位的內部控制一體化管理將推動企業內部財務管理和風險管控手段更科學更嚴密，財務管理職能更突出。

6)通過企業和行政事業單位的內控一體化建設，從源頭上遏制腐敗，加強黨員領導干部廉潔自律，形成風清氣正的企業和行政事業單位運營環境。

5 結 語

隨著水利勘測設計事業單位改企進度加快，事業單位在迎來新的發展機遇的同時，也面臨更為嚴峻的發展挑戰，全新的企業運行模式將給企業帶來更多潛在的風險。為此，事業單位在改革之前要更加積極尋求有效的內部控制制度與可行的實施路徑，降低財務風險和經營風險。內部控制建設一方面是企業現代化治理的需要，也是企業加強廉政監督的重要抓手。企業內部控制一體化的實施將成為政府和企業之間、企業上下級之間、企業內部各部門之間、有效的聯動管理機制。內部控制一體化實施不是一蹴而就的，需要單位領導層、財務部門、單位員工緊密配合，堅持不懈地研究出科學有效的適合自身發展的內控制度，在執行中提高企業的管理水平。