全過(guò)程人民民主的法治保障研究

一、全過(guò)程人民民主的憲法保障

（一）全過(guò)程人民民主的憲法確認(rèn)

憲法是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本大法，確認(rèn)和體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的核心思想、主體內(nèi)容、基本要求，為發(fā)展全過(guò)程人民民主提供了根本法治保障。憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@一規(guī)定為全過(guò)程人民民主提供了憲法依據(jù)，是全過(guò)程人民民主法治保障得以實(shí)現(xiàn)的前提。

（二）全過(guò)程人民民主的憲法保護(hù)

憲法對(duì)于全過(guò)程人民民主的保障具體體現(xiàn)在：第一，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”昭示了人民的主體地位，是深入貫徹全過(guò)程人民民主的前提和基礎(chǔ)，為全過(guò)程人民民主提供了根本性的憲法保障。第二，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”這一規(guī)定闡釋了全過(guò)程人民民主的具體形式，即憲法明確人民要在管理國(guó)家與社會(huì)各種事務(wù)的過(guò)程中當(dāng)家做主，國(guó)家與社會(huì)各種事務(wù)的管理要體現(xiàn)人民的根本意志。第三，憲法的生命力和權(quán)威在于憲法的實(shí)施，全過(guò)程人民民主在宏觀方面體現(xiàn)為依憲治國(guó)，在微觀方面就是要依憲管理國(guó)家與社會(huì)的各種事務(wù)。在國(guó)家與社會(huì)的各種事務(wù)中嚴(yán)格和深入地實(shí)施憲法就是在貫徹全過(guò)程人民民主。第四，一切違背全過(guò)程人民民主的行為都是不符合憲法精神的，而與憲法相抵觸的行為也必然是違反法律規(guī)定的，因此違背全過(guò)程人民民主的行為會(huì)因?yàn)椴环蠎椃ň穸艿椒傻闹撇谩?/p>

二、憲法指引下的全過(guò)程人民民主法治保障

（一）全過(guò)程人民民主的立法保障

1.全過(guò)程人民民主的立法體現(xiàn)

要發(fā)展全過(guò)程人民民主，必須首先筑牢全過(guò)程人民民主的法制基礎(chǔ)，即在立法領(lǐng)域深入貫徹全過(guò)程人民民主。全過(guò)程人民民主的立法保障包括三方面的重要內(nèi)容：一是憲法和法律所規(guī)定的公民民主權(quán)利。二是全過(guò)程人民民主的運(yùn)行程序。三是全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)程度，即全體公民對(duì)公共事務(wù)的參與程度。因此，立法必須確認(rèn)公民的民主權(quán)利，明確規(guī)定公民民主權(quán)利的內(nèi)容和范圍，指明公民民主權(quán)利遭受不法侵害的救濟(jì)途徑。立法必須規(guī)范民主權(quán)利依法行使的方式，不能光有實(shí)體性的內(nèi)容和范圍，還必須有法定的、能夠嚴(yán)格遵循的程序。四是立法必須對(duì)全過(guò)程人民民主的有效運(yùn)行進(jìn)行保障。

2.全過(guò)程人民民主的立法保護(hù)

馬克思指出：“只有當(dāng)法律是人民意志的自覺(jué)表現(xiàn)，因而是同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立的時(shí)候，才會(huì)有確實(shí)的把握”。通過(guò)民主的程序保障民主立法，使立法體現(xiàn)人民的意志，是全過(guò)程人民民主的立法保障。正如《中華人民共和國(guó)立法法》第六條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！边@一規(guī)定指明了全過(guò)程人民民主立法保障的兩項(xiàng)舉措：第一，通過(guò)立法體現(xiàn)人民的意志，確認(rèn)和保障公民的民主權(quán)利，這是實(shí)體法的保障。第二，實(shí)體立法需要程序立法的保障，實(shí)體法與程序法缺一不可。因此，全過(guò)程人民民主的立法保障除了要確認(rèn)和保障公民的基本民主權(quán)利外，還必須用民主的程序在立法領(lǐng)域保障全過(guò)程人民民主，才能加強(qiáng)立法的頂層設(shè)計(jì)，健全貫徹和保障全過(guò)程人民民主的各項(xiàng)法律制度，構(gòu)建體現(xiàn)人民意志的、系統(tǒng)性的全過(guò)程人民民主立法體系。

具體而言，要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的立法保護(hù)：第一，需要制定和完善有關(guān)全過(guò)程人民民主的法律制度性文件，尤其要加強(qiáng)符合全過(guò)程人民民主特點(diǎn)的全國(guó)和地方性立法，充分發(fā)揮人大在全過(guò)程人民民主中的重要作用，積極提升有關(guān)全過(guò)程人民民主的法律制度性文件在社會(huì)主義民主建設(shè)中的指導(dǎo)地位。第二，全國(guó)各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定和完善有關(guān)全過(guò)程人民民主的法律制度性文件時(shí)，必須確保立法的民主性與科學(xué)性。全過(guò)程人民民主意味著要把人民當(dāng)家作主貫穿于選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要法治的推動(dòng)和保障。因此，在立法的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決、決定過(guò)程中都要通過(guò)相應(yīng)的程序規(guī)則深入貫徹全過(guò)程人民民主，尤其要遵循法定程序積極廣泛地征求和聽(tīng)取本轄區(qū)人民的意見(jiàn)和建議。第三，全國(guó)各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)在《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的指引下履行對(duì)立法的監(jiān)督職能，增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律的過(guò)程中貫徹全過(guò)程人民民主的監(jiān)督意識(shí)，認(rèn)真行使監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的行使不能僅停留在督促性地提一些意見(jiàn)和建議上，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益，維護(hù)法律的權(quán)威。

（二）全過(guò)程人民民主的執(zhí)法保障

1.全過(guò)程人民民主的執(zhí)法體現(xiàn)

法律的權(quán)威在于實(shí)施，全過(guò)程人民民主不能僅僅貫徹于立法領(lǐng)域，還需要深入貫徹到執(zhí)法領(lǐng)域，因?yàn)樵俸玫姆扇绻貌坏絿?yán)格執(zhí)行也是擺設(shè)?？茖W(xué)立法對(duì)全過(guò)程人民民主的保障需要在現(xiàn)實(shí)中得到嚴(yán)格執(zhí)行，這就是嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)全過(guò)程人民民主的保障。因此，全過(guò)程人民民主的執(zhí)法體現(xiàn)主要包括以下內(nèi)容：一是通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行立法關(guān)于行政權(quán)力和公民權(quán)利界限的規(guī)定保障公民行使民主權(quán)利時(shí)不會(huì)遭遇到行政權(quán)力的不法侵害，同時(shí)又能依法得到行政權(quán)力的保護(hù)。二是行政機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法工作中認(rèn)真執(zhí)行憲法和法律關(guān)于全過(guò)程人民民主的規(guī)定。三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法工作中需要提升公民的參與程度，又嚴(yán)格保障公民對(duì)于行政執(zhí)法的民主監(jiān)督，使全過(guò)程人民民主貫穿于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的全過(guò)程?？偠灾?，全過(guò)程人民民主的執(zhí)法體現(xiàn)于行政執(zhí)法的全方位、各環(huán)節(jié)、全過(guò)程，確保行政法治工作在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的執(zhí)行都能實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主。

2.全過(guò)程人民民主的執(zhí)法保護(hù)

與立法保障一樣，全過(guò)程人民民主的執(zhí)法保障也分為實(shí)體法保障和程序法保障。從法理的角度來(lái)說(shuō)，全過(guò)程人民民主的法治保障不僅是憲法實(shí)施的必然，也是實(shí)體與程序法治化的辯證統(tǒng)一。其原因在于憲法所規(guī)定的人民民主本身不僅是法治要保障的價(jià)值觀，也代表著憲法所要構(gòu)建和保障的公民基本權(quán)利。對(duì)于執(zhí)法的實(shí)體法治化保障來(lái)說(shuō)，需要在立法執(zhí)行中使人民的基本民主權(quán)利能夠通過(guò)法定的要求、遵循法定的程序得以體現(xiàn)，民主的法治保障就是民主價(jià)值觀與民主權(quán)利的實(shí)體法治。同時(shí)，民主也要貫徹到公民參與民主決策的形式、方法、環(huán)節(jié)和步驟之中，表現(xiàn)為一種民主的程序。民主的法治程序保障就是一種程序法治化。推進(jìn)全過(guò)程人民民主的執(zhí)法保障就是要在行政執(zhí)法中嚴(yán)格保障人民行使當(dāng)家作主的實(shí)體性權(quán)利，并嚴(yán)格遵循這些權(quán)力運(yùn)行的法定程序。

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，執(zhí)法也發(fā)生了新的變化，依照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》的要求，必須完善行政執(zhí)法程序。完善行政執(zhí)法程序建立在創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式就是要變剛性執(zhí)法為柔性執(zhí)法，更多地采取指導(dǎo)、協(xié)商等非強(qiáng)制性方式執(zhí)法，而非強(qiáng)制性方式執(zhí)法本身就是全過(guò)程人民民主在執(zhí)法領(lǐng)域的貫徹執(zhí)行。全過(guò)程人民民主的執(zhí)法保障就是需要通過(guò)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)保障全過(guò)程人民民主，依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)是“法”，這里的“法”指的是關(guān)于全過(guò)程人民民主的憲法和法律規(guī)定。地方立法尤其是行政機(jī)關(guān)立法，不得與上位的憲法和法律關(guān)于全過(guò)程人民民主的規(guī)定相抵觸，否則會(huì)導(dǎo)致憲法和法律關(guān)于全過(guò)程人民民主的規(guī)定在執(zhí)行上變成空文。建立在全過(guò)程人民民主基礎(chǔ)上的依法行政應(yīng)成為政府工作遵守的最高理念，政府的行政行為必須以是否深入貫徹全過(guò)程人民民主的要求為依據(jù)，在其允許和授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。政府部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)鍵是要嚴(yán)格貫徹全過(guò)程人民民主的要求履行執(zhí)法程序，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，需要實(shí)施貫徹全過(guò)程人民民主要求的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，著眼于完善民主化的行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建貫徹全過(guò)程人民民主要求的行政執(zhí)法實(shí)體與程序的系統(tǒng)性制度體系，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法行為的民主化，保障行政執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高，保障社會(huì)公平正義。

（三）全過(guò)程人民民主的司法保障

1.全過(guò)程人民民主與司法公正

司法公正是現(xiàn)代民主政治的重要標(biāo)志，其基本內(nèi)涵是人民法院的司法審判活動(dòng)必須體現(xiàn)公平正義的精神。司法公正的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是能夠?qū)崿F(xiàn)人民的正義，因此新時(shí)代司法最大的公平正義就是在司法工作中深入貫徹全過(guò)程人民民主。人民法院的司法審判活動(dòng)必須能夠體現(xiàn)和保障全過(guò)程人民民主，才可以稱之為公平正義的司法。科學(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法都離不開(kāi)公正司法，因?yàn)闊o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。要在立法與執(zhí)法領(lǐng)域深入貫徹全過(guò)程人民民主，通過(guò)立法和執(zhí)法保障全過(guò)程人民民主，必須把公正的司法作為全過(guò)程人民民主的最后一道保障，才能確保全過(guò)程人民民主的全過(guò)程法治保障，實(shí)現(xiàn)“人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。就法律實(shí)施而言，司法活動(dòng)也是保障立法全過(guò)程人民民主與執(zhí)法全過(guò)程人民民主最重要和最有效的手段。

2.全過(guò)程人民民主的司法保護(hù)

司法保障是法治為全過(guò)程人民民主所筑牢的最后一道防線，作為維護(hù)社會(huì)公平正義的司法機(jī)關(guān)，人民法院要深入貫徹全過(guò)程人民民主，堅(jiān)持司法為民、公正司法，充分發(fā)揮司法審判職能作用，依法妥善化解各類社會(huì)糾紛與矛盾，進(jìn)一步完善行政訴訟機(jī)制。第一，司法機(jī)關(guān)為解決公民之間基于行使民主權(quán)利所產(chǎn)生的糾紛提供了居中裁決的公正途徑。第二，司法機(jī)關(guān)可以有效糾正行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中對(duì)全過(guò)程人民民主不法侵犯所產(chǎn)生的錯(cuò)誤后果，對(duì)行政機(jī)關(guān)危害全過(guò)程人民民主的不法行為能夠進(jìn)行較好的威懾和遏制。第三，符合正當(dāng)程序的司法機(jī)關(guān)工作全過(guò)程，尤其是對(duì)司法判決的公開(kāi)與民主監(jiān)督，本身就是對(duì)全過(guò)程人民民主的有力保障。通過(guò)嚴(yán)格公正的司法，人民法院可以支持全社會(huì)各項(xiàng)工作緊密圍繞著貫徹全過(guò)程人民民主的要求展開(kāi)，不斷加大對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督力度，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，切實(shí)保護(hù)公民的基本民主權(quán)利，防范來(lái)自各方面對(duì)公民基本民主權(quán)利的不當(dāng)侵害，在憲法的指引下通過(guò)公正的司法切實(shí)地保障立法和執(zhí)法中的全過(guò)程人民民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

三、結(jié)語(yǔ)

民主無(wú)法獨(dú)立于法治之外單獨(dú)運(yùn)作，離開(kāi)法治，全過(guò)程人民民主就是虛幻的“空中樓閣”。我國(guó)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主需要社會(huì)主義法治的保駕護(hù)航，因此全面深入地推進(jìn)全過(guò)程人民民主，就必須全面深入地推進(jìn)依法治國(guó)尤其是依憲治國(guó)，切實(shí)保障人民有效地行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

基金項(xiàng)目：本文系2022年度連云港市社科基金項(xiàng)目“全過(guò)程人民民主的法治保障研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22LKT0082）最終成果。

責(zé)任編輯：陳文蘭 李 慧