論村民小組土地權利法治保障體系的完善

一、當前村民小組土地權利法治保障體系存在的問題

所謂村民小組的土地權利體系，是指村民小組依照法律規定對國家所有、集體所有的土地所享有的一系列權利所構成的整體。從實體上講，包括村民小組對土地的占有、使用、收益和處分的權利，土地被征收征用的補償權以及土地權利受到侵害時的實體請求權和救濟權;從程序上講，包括村民小組在其土地權利受到侵害時的程序請求權和救濟權等。

當前對于村民小組的土地權利，我國并沒有完善的法治保障體系，還存在許多不足。

（一）對于村民小組的土地所有權主體身份的確立，我國有關法律的規定不一致

在我國土地法律中，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》），《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國村民自治法》等法律對于村民小組的土地所有權主體身份問題作出了不一致的規定。

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第二百六十二條規定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（1）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權;（2）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權;（3）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。據此規定，村民小組是作為村內農民集體所有者的代表，對于分別屬于村內兩個以上農民集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不動產行使集體所有權。但是，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十八條對村民小組的有關土地權利的主體地位作了規定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。”從中可以看出，該法條是把村民小組直接確認為村集體組織并且是土地、企業和其他財產的集體所有權主體（或者集體所有者），而非村集體組織的代表。

很顯然，以上兩部法律就村民小組對于土地等物（財產）的主體地位作出了不一致的規定。《民法典》生效之后，易產生如下問題：

（1）對于村集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等財產，村民小組到底是作為所有者直接可以行使所有權，還是作為村集體所有者的代表人代表村集體行使所有權。

（2）村民小組分別以如上兩種不同的身份行使所有權，所產生的法律效力是不同的，法律后果的承擔（歸屬）主體也是不一樣的。因而，對于相對人（甚至于義務人，下同）而言，所帶來的影響乃至于享有的權利與承擔的義務都有很大的不同。一旦發生糾紛，在糾紛解決過程中，村民小組的主體資格也是不同的。

（3）為了某種需要，村民小組完全可能利用上述法律的不同規定變更自己的身份。

（4）對于糾紛解決而言，一旦訴之于人民法院或者提交仲裁機構，也可能會作出不同的裁判結果。

（二）在村民小組集體組織土地發包權受到侵犯的情況下，村民小組的實體請求、保障權和程序救濟權難以得到保障

1.沒有救濟的權利不是權利。雖然《農村土地承包法》）第十三條對于土地發包權的主體作出了相應的規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。這里明確賦予了村民小組對已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土地的發包權。

2.由于多方面因素的影響，導致村民小組的土地發包權可能遭受侵害，并且得不到相應的公力救濟：

（1）可能是實務部門（比如土地承包經營權登記部門）和村民委員會對于村民小組的農村土地發包權（主體身份）地位重視不夠，只重視村民委員會的農村土地發包權。實務部門主觀上可能認為，村民小組的農村土地發包權應由村民委員會行使，把農村土地發包給承包人。只要承包人取得了土地承包經營權，也就沒有哪個主體會有異議、質疑甚至提起訴訟。

（2）許多村民小組的農村土地發包權的權利意識淡薄。現實中村民委員會獨自行使農村土地發包權，由不動產登記確認的農村土地承包經營權并由有關縣級人民政府在農村土地承包經營權證中登記，農村土地承包經營合同確認的發包方絕大多數是村民委員會，從而實際剝奪了村民小組對本該由其發包的土地的發包權。

（3）無論是在實體法上還是在程序法上，都沒有規定村民小組對自身的土地發包權受到侵害時，居于何種案由、以什么身份向人民法院提起民事訴訟。即便是能夠以此為由向人民法院提起民事訴訟，恐怕也是以不予受理或者駁回起訴而告終。

①就目前來看，《民法典》《農村土地承包法》《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定了侵權篇及其責任承擔方式，但并沒有關于侵犯發包權的法律規定。從程序法上來說，最高人民法院歷次頒行的《民事案件案由規定》也根本沒有關于侵害發包權的案由。因此，如果自身的土地發包權遭受侵害，村民小組向人民法院提起民事訴訟，那么，必然會引發一系列問題：以什么案由提起民事訴訟？即使已經提起了民事訴訟，人民法院以什么案由予以立案受理？是直接以無侵害發包權案由不予立案？還是立案之后，會以無此案由裁定不予受理或者駁回起訴？如果這些問題不予解決，毫無疑問，在司法領域就無法真正為村民小組的土地發包權提供堅實的司法保障。

②即便在自己的土地發包權受到村民委員會或者其他主體侵害的情況下，村民小組能否作為適格的原告向人民法院提起訴訟，這本身還是個大問題。因為，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）及其相關司法解釋對于村民小組的訴訟主體資格問題，經歷了一個從根本不予認可到有限制肯定的轉變。以往的《民事訴訟法》根本就沒有確立或者完全否定村民小組的訴訟主體資格，只是在后來的《民事訴訟法》（2012年）頒布之后，《最高人民法院關于適用lt;中華人民共和國民事訴訟法gt;的解釋》才對村民小組的訴訟主體資格作了有限制的認可。該解釋第六十八條規定：“村民委員會或者村民小組與他人發生民事糾紛時，村民委員會或者有獨立財產的村民小組為當事人”。對此規定，有如下問題值得研究：

a.此條規定的“村民小組與他人發生民事糾紛”中的“他人”是否包括村民委員會？

b.此條規定的“村民小組與他人發生民事糾紛”中的民事糾紛能否包括村民小組與隸屬于村民委員會之間的土地發包權糾紛？

c.此條規定的“有獨立財產的村民小組”中的獨立財產是指什么？是指村民小組依法所有或者有獨立處分權的一切財產？還是指除其依法所有的土地之外的、還必須依法所有的或者有獨立處分權的其他一切財產？如果是指前者，那么當村民小組具有依法獨立享有所有權的土地的情況下，只要村民小組與任何他人發生民事糾紛，都可以作為當事人參與民事訴訟。可是，如果真是這樣的話，該解釋強調“有獨立財產的村民小組為當事人”就沒有任何意義也無任何必要。

d.按照此規定的字面意思，似乎沒有“獨立財產”的村民小組，就不能作為當事人參與訴訟。如果這樣，即使村民小組以侵害土地發包權為由向人民法院提起訴訟，只要它沒有“獨立財產”，就很有可能被人民法院以“村民小組的訴訟主體不適格”為由，裁定不予受理或者駁回起訴。

e.如果嚴格對上述司法解釋的字面意義予以理解，將無“獨力財產”的村民小組排出當事人之外，顯然違反了“法律平等保護”的原則，有違司法公正。但是，如果按照“法無明確禁止則許可”的原則，該條規定并沒有反面的禁止性規定，即“沒有獨立財產的村民小組不得或者不能或者禁止作為訴訟當事人”，那么，村民小組在自己的土地發包權遭受村民委員會侵害的情況下，該村民小組據此向人民法院起訴，人民法院應當允許村民小組作為當事人起訴，不能以其無獨立財產為由裁定不予受理或者駁回起訴。

總而言之，基于如上司法解釋的規定，對于無獨立財產的村民小組，即便其土地發包權被村民委員會侵害，村民小組能否作為當事人向人民法院提起侵權之訴（抑或合同無效確認之訴）依然是個問題。

（4）根據《土地管理法》《農村土地承包法》以及其他有關法律法規、司法解釋的規定，如果是個人與個人、個人與單位、單位與單位之間就土地所有權和土地使用權等物權發生糾紛，可以依法向有關人民政府尋求行政救濟（包括行政確認、行政復議和行政訴訟）。但是，一旦發生村民委員會侵害村民小組的農村土地發包權的糾紛（實際已經存在，只是目前很少有村民小組向村民委員會積極主張），村民小組很難向有關人民政府尋求行政救濟（包括行政確認、行政復議和行政訴訟）。顯然，村民小組是無法通過行政救濟途徑保護（取回）自己的土地發包權的。

（5）即使村民委員會侵害了村民小組合法的土地發包權，法律也沒有規定村民委會對此應承擔什么民事責任，更不用說以什么方式承擔民事責任。

二、完善村民小組土地權利法治保障體系的建議

立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。古代思想家亞里士多德早已闡述，“法治應當包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”制定良法，必須“推進科學立法，關鍵是完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，抓住提高立法質量這個關鍵”，而“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律”。同時，堅持實事求是，一切從實際出發，根據社會經濟、政治、文化等發展變化對法治建設（包括立法）提出的新要求，適時對立法予以完善，以增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，提高法律法規的可執行性、可操作性。就土地法治而言，同樣需要建立和完善良好的土地法治保障體系。只有良好的土地法治保障體系，才能實現善治。為此，就必須根據現行土地法治建設和實踐中存在的問題，及時對現有的土地立法（含司法解釋）中不合時宜的規范予以完善。

可以從以下幾個方面，對現有的有關村民小組的土地權益法治保障體系予以完善：

（一）嚴格按照《民法典》《土地管理法》規定，統一規范村民小組的土地所有權主體地位，從而消除這兩部法律與《中華人民共和國村民自治法》之間關于村民小組的土地所有權主體地位的不同或者沖突的規定。這是確立和保障村民小組對有關土地享有和行使所有權及其一切派生權利（包括但不限于發包權、程序救濟權等）的基本前提和根本保證。

（二）取消村民小組作為當事人的“有獨立財產”的限制條件，確立任何村民小組的訴訟當事人應有的地位。前述司法解釋作出規定，限定村民小組作為民事訴訟當事人的條件是必須“有獨立財產”的旨意，是擔心無獨立財產的村民小組與他人發生民事糾紛，引發民事訴訟，一旦判決村民小組承擔民事責任，無法或者不能用自己財產予以負擔。這種考慮或許有一定的道理，但是，僅僅以此為由，就把無獨立財產的村民小組排除在當事人之外，理由是不充分的，也是不能成立的。因為：

（1）它違背了法律平等保護和公平公正的原則。作為國家的公力救濟，應該對所有的民事主體予以平等的保護，努力在每一個司法案件中實現和體現公平正義。如果村民小組在自身的合法權利（包括土地發包權）遭受侵害的情況下，僅僅就因為沒有自己獨立的財產而導致被人民法院拒之于門外，不能提起（侵權）民事訴訟，無法通過司法途徑尋求法律救濟和保護，這無疑使其喪失了最后一道保護的途徑，也必然造成“有獨立財產”的村民小組和“無獨立財產的”村民小組在司法救濟方面的“天壤之別”，嚴重損害了法律平等保護和公平公正的原則。唯有取消村民小組作為民事訴訟人的限制條件即“有獨立財產”，才能使所有的村民小組具有同等身份和法律地位，按照同樣的條件，遵循同等的規則和法律，同樣獲得司法的救濟，真正實現公平正義，真正維護好、實現好和保障好村民小組的合法權益。

（2）一個民事主體，有沒有“獨立的財產”來對自己的民事法律行為承擔相應的財產性的民事法律責任，與該民事主體能不能作為民事訴訟當事人的主體提起民事訴訟，參與民事訴訟，是兩個顯然不同的法律問題。作為立法者和司法者，決不能將二者混為一談。無論是從法律意義上還是從實際情況上講，都存在大量的沒有自己獨立財產的民事主體。比如，限制民事行為能力人、無民事行為能力人、承擔無限責任的合伙人和已經完全破產的公司、企業等，實際上沒有自己的獨立財產，但這不構成把他們或者它們排除在民事訴訟當事人之外的理由和根據，也并不妨礙他們或者它們作為民事訴訟當事人，提起或者參與民事訴訟，尋求司法救濟，解決民事糾紛和爭議，從而維護、實現和保障自己的合法權益。同理可證，在自身的合法權益（包括發包權）遭受侵害的情況下，村民小組即使沒有自己“獨立的財產”，也可以作為民事訴訟當事人和訴訟主體提起或者參與民事訴訟，尋求司法救濟，解決民事糾紛和爭議，從而維護、實現和保障自己的合法權益。

（3）“有權利必有救濟”“沒有救濟的權利不是權利。”在法律已經確立了村民小組合法的土地發包權的情況下，現有的法律法規和司法解釋卻根本沒有賦予村民小組“以侵害發包權”為由，尋求國家行政機關解決此爭議糾紛、提起侵權訴訟的請求權，必然導致村民小組合法的土地發包權的國家公力救濟權的喪失和淪落。

同時，在村民委員會嚴重侵害村民小組的土地發包權的情況下，現有的法律法規和司法解釋也根本沒有規定村民委員會對此應當承擔什么法律責任，從而導致現實中發生村民委員會肆意侵害村民小組的合法土地發包權的現象，這一點完全可以從長期以來農村土地承包經營合同的當事人一方（發包方）絕大多數是村民委員會得到充分的證明。

因此，為了避免這種結局的出現，在立法或者司法解釋中，訴訟部分應當增設“發包權糾紛”（含侵害發包權）案由，在民事責任承擔方式中增設“返還發包權”方式，使村民小組在自身合法發包權遭受侵害的情況下，能夠以發包權糾紛的案由，尋求國家的公力救濟（行政確認、行政復議、訴訟等），進而使侵害發包權的村民委員會承擔返還村民小組的土地發包權。

（作者陳歡水系中共貴州省委黨校法學教研部副教授，法學碩士;朱小麗系貴州眾芳律師事務所律師）

責任編輯：陳文蘭