信用保障基金發展現狀及方向研究

摘要：國企債券信用事件受到債券市場投資者的關注。在防范化解系統性金融風險的工作基調下，各地組建信用保障基金，以緩解基本面長期向好的國有企業所面臨的短期流動性壓力，保護投資者權益，降低投資損失，增強市場信心，緩解國有企業信用事件的影響，促進區域信用市場穩定。建議信用保障基金在運營中摒棄兜底思維，提高信用保障基金運營的獨立性和規范化、市場化水平，建立并完善基金使用的獎懲機制，推動信用保障基金長效發展。

關鍵詞：信用保障基金 國有企業 信用風險

信用保障基金的基本概念

（一）信用保障基金的定義

信用保障基金是指由政府、實體企業或金融機構出資成立，以向企業提供信用擔保、短資金周轉等信用保障服務為目的的基金。各地設立的債券投資基金、債務風險化解基金、債務平滑基金乃至非基金運營模式的債務增信專項資金等，雖然名稱與信用保障基金有所差異，但設立運營目的和功能實質存在較大相似性，都屬于信用保障基金的范疇。

（二）信用保障基金的發展背景

在經濟增長承壓的環境中，加強金融風險防控成為各級財政金融工作的重中之重。隨著我國債券市場規模的不斷擴大，各類違約事件特別是國有企業信用債券違約事件時有發生。在此背景下，信用保障基金成為各地維護區域信用環境、守住不發生系統性金融風險底線的手段之一。

1.國有企業債券違約事件增多，但以短期流動性問題居多

我國債券市場已是全球第二大債券市場，信用債整體規模不斷擴大。本文使用萬得（Wind）數據，經統計，截至2021年末，全國信用債存量規模達42.66萬億元，較2016年末增長84%。與此同時，各類債券違約事件特別是國有企業債券違約事件的數量增多，違約國有企業所屬的管理級別也在上升，違約事件的影響有所擴大。國有企業債券違約對金融市場和投資者信心的沖擊明顯大于民營企業債券違約事件。然而，從永煤控股等事件來看，多數國有企業違約并非因為自身的經營情況出現惡化，而是忽視了短期償債和流動性壓力等問題，主要由自身債務結構不合理和流動性管理能力較差等因素導致。

2.防范化解系統性金融風險是當前財政金融的重點工作之一

近年來，中央經濟工作會議和中央財經委員會會議等重要會議多次明確要防范化解系統性金融風險。防控金融風險成為金融經濟穩定的重中之重。國有企業是國民經濟的壓艙石，國有企業金融活動的穩定性是金融市場的穩定器。若國有企業債券出現較多違約事件，其通過復雜緊密的股權關系和債券交叉違約等路徑，或將對金融市場形成較大沖擊。因此，各地等出臺實質性舉措，設立信用保障基金，保障國有企業債券的正常發行和兌付，維護國有企業債券市場平穩運行，致力于防范化解系統性金融風險。

信用保障基金的運作模式

（一）總體情況

目前，全國已設立央企、省屬國企和市屬國企等多個層級的信用保障基金（見表1）。由于各層級國有企業資產負債體量不同，不同層級的信用保障基金目標規模也有較大差異。2020年7月，中國國新聯合31家央企出資成立央企信用保障基金，其目標規模設定為1000億元，是目前層級最高、規模最大的信用保障基金。2020年9月和2021年4月，河北省和河南省先后設立了規模為300億元的信用保障基金，在省屬國企信用保障基金中屬于規模較大者。

從目前已成立的國有企業信用保障基金來看，基金一般是在地方政府授權下，由當地國資運營類公司或新設專業機構組建并運營。基金出資方主要有地方國有企業、財政部門以及相關金融機構等。地方國有企業參與基金設立具有互助互保性質。在運作方式上，基金主要通過短期貸款對地方國有企業給予流動性支持，部分貸款期限甚至不超過1年。在資金價格方面，主要采取半市場化定價方式，由地方政府規定或由地方政府與金融機構協商確定，部分貸款利率低于銀行貸款利率。由于信用保障基金使用頻次少、使用成本低，通常也可以進行一些投資活動，以提高資金運營效率、增強收益性。此外，部分國有企業信用保障基金也可以在當地國有企業債券發行時提供信用增進服務，協助當地國有企業債券成功發行，降低融資成本。

（二）案例分析

本文以河北省信用保障基金為例，分析信用保障基金的設立和運行情況。

2020年9月11日，河北省首期50億元規模的國有企業信用保障基金落地，為國內首只省級國有企業信用保障基金。同期成立的河北省國企信用保障有限責任公司為該基金的運作平臺，也是河北建投集團的全資子公司。該信用保障基金由河北建投集團、河鋼集團、冀財基金、財達證券等省內國有企業和金融機構共同出資發起設立，基金總規模為300億元。

該基金按照“有限救助、應急保障、風險可控、市場運作”的原則進行運作管理。具體而言，其一，與河北地區國有企業的債務總規模相比，該基金無法為所有國有企業債務提供信用保障，所以主要以互助形式為省屬國有企業提供信用保障。其二，債券市場違約事件的影響較大，涉及投資者數量較多，從增強投資者對區域信用環境信心、維護區域金融生態的角度出發，該基金主要為境內公開發行的債券提供保障，使得資金的使用更加高效。其三，該基金以市場化方式向省屬企業、金融機構等相關方募集資金，增加了相關資金的使用成本，減少了道德風險，可間接促進區域國有企業提高債務和流動性管理意識。2021年3月，冀中能源兌付債券出現技術性違約，但所涉債券的兌付資金由河北省政府幫助冀中能源集團從國企信用保障基金中提前調撥，體現了該基金“應急性”的使用原則。投資者并未遭受實際損失，冀中能源以及河北信用環境的負面影響被有效控制在一定范圍內。

發展信用保障基金的意義與作用

（一）主要意義

各地為緩解國有企業短期流動性問題對長期正常經營的影響，維護國有企業信用質量和區域金融穩定，向基本面良好但面臨短期困難的優質國有企業施以援手，幫其渡過難關，維護了國有企業整體形象。

從維護國有企業信用和保護投資者的微觀層面看，發展信用保障基金可以幫助優質國有企業克服短期流動性不足的困難，減少短期流動性問題引發債券違約的發生頻次，減少債券投資者的損失，保護投資者的合法權益。在行政與市場化手段的結合下，設立信用保障基金可推動區域國有企業加速優勝劣汰，支持區域國有資本整體實現更高質量發展。

從促進區域金融市場穩定的中觀層面看，發展信用保障基金可以降低個別國有企業的信用事件向整個區域蔓延的速度，及時消除潛在的連鎖反應，增強投資者對區域信用環境的信心，提升地方政府對國有企業信用事件以市場化、法治化方式妥善處置的能力，維護區域金融市場的穩定。

從防范化解系統性金融風險的宏觀層面看，發展信用保障基金是各地、各行業維護區域和行業金融生態的重要積極信號，可以有效增強投資者對相關企業信用的信心，使個別企業信用事件的影響最小化，最大限度減少金融風險在金融和實體經濟之間的傳導，提高防范化解系統性金融風險的能力。

（二）在實踐中的作用

2020年11月，在永煤控股違約事件發生后，處置措施未及時跟上，在一定程度上導致其最終由單一的信用事件轉為債券市場對區域信用環境的擔憂，并對當地的融資環境造成了影響。永煤事件發生當月，河南省信用債發行規模為118.79億元，同比下降40.52%。在隨后3個月中，當地信用債合計發行規模不足100億元，同比下降近80%。信用利差方面，在永煤事件發生后，當地城投信用利差整體攀升50BP，區域內發行主體融資成本上升。由此可見永煤事件給當地信用環境造成的影響。

為化解企業債務風險，提高投資者對區域信用環境的信心，2021年4月，河南省國企信用保障基金被核準設立。該基金與其他地區信用保障基金相比，涉及企業數量較多，基金規模較大。一是該基金由包括河南能化集團在內的24家省屬國有企業出資成立，參與的國有企業數量明顯多于其他地區的信用保障基金。二是該基金由河南省財政廳統籌，有助于財政資金的統籌使用。三是保障基金整體籌集規模為300億元，規模與其他省屬國有企業信用保障基金相比處于較高水平。

河南省信用保障基金設立具有明顯的信號意義。2021年5月，河南省信用債發行規模同比增速雖然繼續下行，但環比降幅顯著收窄;河南省城投債信用利差出現了較為明顯的拐點，由上升趨勢轉為震蕩且小幅下行趨勢。至6月，信用債整體發行規模環比上漲154%，同比上漲69%，投資者的信心加速恢復。2022年上半年，河南省信用債總發行規模較2021年上半年上漲82%，較2020年上半年上漲22%，基本消化了前期的負面影響。由此可見，河南省信用保障基金的設立對恢復投資者對區域信用環境的信心、推動債券市場平穩發展具有明顯的促進作用。

對信用保障基金發展的建議

從各地設立的信用保障基金的運營模式和使用案例來看，信用保障基金體現出一定的積極作用。信用保障基金在國內是一個新鮮事物，未來應當鼓勵更多地區設立信用保障基金，堅持不盲目剛性兌付，通過專業機構的運營管理探索多樣的發展運營模式，推動信用保障基金長效機制的建立。

（一）鼓勵更多地區設立信用保障基金

前期，各地在不同程度上進行了信用擴張，在推進區域經濟加速發展的同時也產生了債務積累。各地的債務發行主體，特別是個別國有企業的債務水平明顯上升，信用風險增加。若個別信用違約事件發生后不能得到及時處置，將有可能擴散至其他領域，對區域整體信用環境造成較大影響。在永煤事件發生后，河南省區域信用風險整體經過約半年的時間才得以修復，信用保障基金在其中起到一定的加速作用。河北信用保障基金通過調撥資金，支持了冀中能源的債券兌付。既有案例表明，設立信用保障基金具有積極作用。建議有條件的地區從保障區域國有企業正常融資活動的開展、降低企業融資成本、維護區域信用生態、防范化解信用風險的角度出發，因地制宜建立信用保障基金。

（二）堅持不盲目剛性兌付

信用保障基金是對國有企業融資紓困的措施，但不應將信用保障基金視為連接地方政府信用和國有企業信用的紐帶。在防范化解地方政府隱性債務風險的基本前提下，信用保障基金不應該成為增加地方政府債務壓力的載體。各地信用保障基金在運營時，要摒棄兜底思維，減少潛在的道德風險。要加強對待救助對象的甄別，為面臨短期流動性困難、基本面沒有根本性問題的國有企業提供及時有效的支持;對基本面出現重大問題、實際上已資不抵債的“僵尸企業”要堅持市場化處理、有效出清，減少這類企業對信用保障基金資金的耗用，及時釋放其產生的信用風險，降低其對投資者的危害。

（三）設立并完善基金運營和使用機制

信用保障基金是一種臨時性、應急性措施，為防止其演變為常態化措施，應當在一定程度上確保基金運營的獨立性，在使用機制上更加規范化、市場化。

信用保障基金的設立和運營應當更多與證券公司、基金管理公司等金融機構合作，同時引入本地金融控股公司、信用增進公司和融資擔保公司等與地方債券市場關聯度較高的機構進行運營管理。充分借助專業金融機構的力量，一方面強化其獨立性，防止部分國有企業對信用保障基金的濫用;另一方面提升基金運營管理能力和專業水平，在保障核心職能正常運轉的前提下，提高資金運營效率，設置流動性管理指標，保持充裕的流動性以強化應急支持能力，進一步做大信用保障基金的規模、增強基金的實力，由此增強對區域信用環境的維護能力。

在使用機制上，應當設立并不斷完善基金的使用規范和獎懲機制。監管部門可加快制定信用保障基金設立和使用的指導意見，加強對基金使用的監督。國有企業在使用信用保障基金時需提供抵質押物，并且在費率上堅持市場化原則支付利息。若國有企業非首次使用信用保障基金，則需要提高使用門檻和使用成本，提高抵質押物的覆蓋比例和費率標準，促進國有企業進一步改進管理運營模式、優化債務結構，從根本上降低自身信用風險。在使用信用保障基金后需按期償還本息，償還進度應納入當期國有企業和相關責任人考核的重點工作中。若未按進度還本付息，則需要在考核上有所體現，以有效落實獎懲機制，形成制度約束。

參考文獻

[1] 劉學詩，呂柏樂，呂連浮，等. 創設央企信用保障基金，防范化解金融市場風險[J]. 國企管理，2019（11）.

作者單位：天府信用增進公司風險控制部

責任編輯：鹿寧寧 劉穎