陜西省政策性農業保險效率研究

汪 湧，陳緒敖，王雨欣，楊玉淇

（安康學院陜南生態經濟研究中心，陜西 安康 725000）

中國農業綜合生產能力從改革開放以來不斷提高，中國糧食生產的規模也在不斷擴大，農民收入增長，但是農業生產方面的風險依舊很高。自然災難的頻發性、受災面積大、破壞嚴重，是中國農業生產和發展的最大阻礙。每年因災害造成數千億元的損失，農業的可持續發展受到了此類問題的嚴重阻擾。農業保險作為分散轉移農業風險，助力鄉村振興的有效金融手段，一直以來是世界各國研究的熱點話題［1］。為了讓農業保險在農業發展中發揮更好的作用，需要政府的參與并進行市場調節。實施政策性農業保險后，農民只需交納一小部分保險費就能享受到農業保險的風險保障，這會激發農民積極參與農業生產的意愿。災后農業恢復的主要資金來源于農業保險，2004年起中國開展農業保險試點工作，陜西省隨之積極響應，從2007年開始先后制定相關計劃，同時明確規定了陜西省政策性農業保險的發展原則、試點險種、擔保責任、補償標準和組織推廣。雖然陜西省農業保險覆蓋率逐步提升，但農業保險還存在許多內外制約因素，導致陜西省農業保險發展仍不成熟，保險支持體系并未完全建立。正如相關研究指出，盡管農業保險的實踐有了巨大的發展，但作為農業保險政府干預與財政補貼的基礎理論研究卻并不完善［2］。

目前，在農業保險效率研究方面，黃淵基等［3］采用DEA-Tobit面板模型分析了農業保險補貼扶貧效率影響因素；張祖榮［4］通過建立保費補貼資金轉化為農戶收入的效率指標，運用2007—2017年農業保險相關統計數據對中國保費補貼資金的利用效率進行了實證分析；王穎冰等［5］采用DEA模型對山東省17地市農業保險的穩產效率進行研究，表明該省13個地市全要素生產率仍未達到有效狀態，其中規模效率和技術進步是影響各地市全要素生產率的主要因素。相關研究表明，中國大部分地區的政策性農業保險模式主要為“保費低、保障低”，而且由于不同地區的支持體系建立不完善，因此政策性農業保險在對農民收入和社會效益的影響方面仍然受到限制。但是，農業保險的作用是減少農業風險帶來的損失，是農業生產過程中不可缺少的一部分，本研究也把農業保險的投入作為不可缺少的一項指標。產出指標為農業總產值，投入指標中包含農業保險投入（以政府對農業保險保費補貼來反映投入），并根據投入和產出評估農業保險的有效性提出建議，以促進農業經濟的發展。

1 陜西省政策性農業保險的基本現狀

1.1 經營主體

陜西省經營農業保險的公司從起初的中國人民保險集團股份有限公司陜西分公司發展至6家保險公司。陜西省農業保險有更多的經營主體加入，經營主體越多，經營保險范圍就越大，保險規模就越大，農業保險覆蓋率隨之上升。

1.2 財政補貼品種和規模

面對變幻無常的天氣情況，近年來中國農業保險補貼品種的數量在逐年增加，也從多層級積極鼓勵和引導農戶、農業生產經營組織投保農業保險，增強抗風險能力。

1）傳統品種。中央進行財政補貼的險種由2018年的10個增加 到2019年的11個，該 類險種包括種植業：小麥、馬鈴薯、油菜、制種（水稻、玉米、小麥）、玉米、水稻、棉花；養殖業：能繁母豬、奶牛、育肥豬；還有森林（公益林、商品林）等，這些品種的規模覆蓋率都在上升。陜西省財政補貼的險種則由2018年的9個增加到2019年的10個，其中種植業有蘋果、獼猴桃、大棗、花椒、核桃、設施蔬菜，養殖業有仔豬、種公豬、奶山羊，還有農房保險等，2019年的保險規模都在前一年的基礎上有所提升。

2）創新品種。陜西省政府為推出農業保險創新型險種，與保險公司、銀行、信托機構等展開合作，推出了農業大災保險、“銀保富”、價格指數保險、種養產業綜合保險、保險+期貨、農產品氣象指數等，這些新型保險試點的同時引入更多主體參與，使農業保險的發展更加多元化、多層次，以穩定農業經濟和農業生產發展。

1.3 保險費和保障金額

2019年陜西省政策性農業保險工作實施方案中明確指出，堅持傳統險種和創新險種統籌推進，圍繞“3+X”特色產業、區域扶貧產業，以及新型經營主體和農戶需求，創新補貼政策，優化補貼結構，注重績效考評，鼓勵支持保險機構開發創新保險品種，提升服務水平，增強農業保險內在吸引力，構建農業風險保障體系，實施方案中要求遵循成本最低、收益托底和統一費率的原則。將極度貧困縣的農業保險保費降低20%，具體內容如表1所示。

表1 2019年陜西省各保險品種保費保額

1.4 財政補貼比例

1）中央財政補貼比例。種植業補貼比例為40%；養殖業、公益林補貼比例為50%；商品林補貼比例為30%。

2）省級財政補貼比例。省級財政補貼比率調整為25%，去除了國有省屬單位的專項補貼；把存在風險的品種（包括創新品種）的省級財政補貼調整為

45%。

3）市縣財政補貼比例。中部省所有保險險種的市縣補貼率不低于15%，且市級補貼率至少10%；極度貧困縣縣級財政補貼的資金由省、市財政提供50%；省屬國有單位的市縣財政補貼部分由省林業局承擔。

2 陜西省政策性農業保險的制約因素

2.1 內部制約因素

1）關于農業保險的發展，必須首先解決預算不足的問題，增加補貼額度。例如，延安市的蘋果保險費由省級主管部門補貼每公頃35元，地方主管部門補貼每公頃5元，農民自繳40元。按照中國政策性農業保險的相關規定，農戶繳納的比例通常控制在20%以內，而根據陜西省的蘋果險實際農戶要自籌資金為50%。由于農業保險實際上是兜底保險，其主要目的是降低成本并補償受災害影響的農民，又因為近幾年物價上漲，導致生產成本高，所以農民希望可以增加補償額度。從農業保險推廣的實踐層面分析，政府、農戶、保險公司三方各自目標和期望不一致，是當前農業保險難以廣泛推廣的主要因素之一。

2）農業保險缺乏獨立的創新。以往農業保險中創新型保險的申報、批準和推廣過程比較漫長。農業管理部門不能及時地評估農業保險創新品種，也并未把這些品種產生的新風險列入預算，所以推廣起來不便利，現需要設立全省農業保險發展創新基金。

2.2 外部制約因素

1）市縣財政配套難。農業保險實施方面存在的問題是市縣財政配套難。當前農業保險補貼政策規定了必須對市、縣進行配套補貼，但是由于傳統的農業縣區都處于資金貧困狀態，如果擴大保險覆蓋面，這些地區就要承擔更大的資金負擔，這樣會導致市縣政府不愿意繼續開展農業保險。

2）宣傳工作不到位。現在農業保險政策的宣傳主要是通過電視、報紙等主流媒體進行的，這些媒體深入農村，很少向農民面對面宣傳，所以農民對農業保險不陌生，但缺乏全面深入了解。大部分農民是通過農村政府宣傳了解農業保險，部分通過保險公司的廣告以及親戚和朋友介紹來了解農業保險，很少有農民習慣通過電視和報紙了解相關信息。他們大多數只知道該保險不用支付昂貴保費，但是完全不知道政府還會給予補貼，也不清楚保費比例、賠償標準和索賠程序。這說明農業保險政策的宣傳沒有達到期望的效果，特別是理賠政策宣傳不廣泛，導致許多農民不清楚理賠的法律程序和補償標準，當理賠額和農民家庭的期望值相差過大時，就會影響農民再次加入的積極性，也誤導了其他農民參保的熱情，會對農業保險產生消極影響。

3）散戶參保積極性不高。農村龍頭企業和合作社對農業風險防范的意識較高，參加農業保險的熱情也很高，但大多數家庭經營的農戶參加保險的積極性較低。其原因是，首先，個人投資者的農業產值只占家庭收入的一小部分，他們在主觀上并不重視農業生產。其次，個人投資者有一個根深蒂固的想法，即“靠天吃飯”，粗獷的農業管理，不愿投入太多資金，而且缺乏風險補償意識，還有的人認為他們有豐富的耕作經驗，可以合理地安排生產來避免損失。

3 研究方法與數據來源

3.1 模型設定

數據包絡分析（Data envelopment analysis，DEA）方法是將具有可比性的多個指標進行一系列相關處理，并與生產前沿面進行比較，在處理多投入多產出的有效性評價方面較為突出。

現如今數據包絡分析法在效率研究方面得到了廣泛應用，數據包絡分析法最早使用的模型是CCR模型，該模型假定規模報酬不變，并在此條件下計算出DMU的總效率（技術效率）。之后又出現了BCC模型，BCC模型是用來測算規模效率可變的情況下DMU的效率，而該情況下的技術效率（TE）被分為規模效率（SE）和純技術效率（PTE）：TE=PTE×SE。

Malmquist指數法被廣泛用于測算生產率變化，其表達式為：

式中，xt代表在t期的投入指標值，yt代表在t期的產出指標值，Dt代表t期的距離函數；M代表在t期和t+1期技術條件下，從t期到t+1期技術效率變化值的幾何平均值；t代表投入產出的時期，Effch代表技術效率，Tech代表技術進步，Pech代表純技術效率，Sech代表規模效率，Tfpch代表全要素生產率；（xt，yt）和（xt+1，yt+1）分別表示t期和t+1期的投入產出向量，若M>1，則效率提高；若M<1，則效率降低。

3.2 指標選取與數據來源

根據陜西省政策性農業保險發展現狀，且兼顧數據的可得性與有效性，對2016—2019年陜西省10市1區政策性農業保險效率進行測度分析。根據DEA模型建立的基本原則，本研究選取農業產值為產出指標。投入指標為農業機械總動力、農業保險投入以及農業化肥施用量（表2）。

表2 投入產出指標

本研究采用的相關數據來源于《陜西省統計年鑒》《陜西省政策性農業保險工作實施方案》和陜西省農業農村廳網站，選取2016—2019年陜西省10市1區的相關數據進行研究。

4 實證分析

4.1 DEA模型的靜態分析

利用DEAP2.1軟件對2018年和2019年陜西省10市1區的投入和產出指標進行政策性農業保險效率分析，得到3種效率：陜西省政策性農業保險技術效率（TE）、純技術效率（PTE）和規模效率（SE），結果如表3所示。

表3 2018年和2019年陜西省政策性農業保險效率值

從技術效率指數看，陜西省政策性農業保險效率在2018年和2019年均未達到DEA有效，效率分別為0.815與0.811，在陜西省10市1區中，2018年和2019年技術效率有效的地區分別有2個和3個，說明陜西省政策性農業保險技術效率有所提升，在這2個年份中均有效的地區是榆林市和商洛市，說明其結構合理，投入產出實現了最佳效果。不同地區的政策性農業保險效率有一定的區域差異，其中咸陽市、延安市、安康市、銅川市及楊凌示范區的政策性農業保險效率均有所降低，其余地區的保險效率都在提高，西安市政策性農業保險技術效率在2019年達到了有效狀態，說明保險政策的調整產生了積極的效果。根據2019年每個地區DEA模型的結果，陜西省大部分地區的農業保險在管理和投入方面仍然無效。因此，有必要完善農業保險制度，提高農業生產技術水平。

從純技術效率來看，2018年、2019年政策性農業保險的純技術效率分別為0.890、0.885，表明保險管理水平下降。2019年政策性農業保險的純技術效率比規模效率小，表明制約政策性農業保險效率的關鍵因素是把握管理和技術水平。2018年和2019年純技術效率有效的地區數量均為7個，比規模效率有效的地區數量多，說明在管理和技術方面實現了投入產出最大化，而綜合效率較低的主要原因是規模效率低，所以要調整投資規模，才能進一步提高規模效益。寶雞市和銅川市的純技術效率值較低，2018年 分 別 為0.637和0.481，2019年 分 別 為0.678和0.401，遠低于全省均值，所以需要提高保險管理和技術水平，使農業保險更好地引導農業生產，才能提高農業保險的服務水平。

政策性農業保險的規模效率能夠體現區域政策性農業保險供給是否處于最優規模。從表3可以看出，規模效率從2018年到2019年并未增加，且均處于無效狀態，說明存在投入不足或過度，規模效率達到有效的地區從2個變為3個，表明財政補貼農業保險的資金規模在擴大，但是資金的使用效率低，所以造成了資金浪費。規模效率2年均為1.000的有榆林市和商洛市，而渭南市和銅川市的規模效率值處于較低水平，應進一步擴大政策性農業保險的投入，以達到最佳的規模，且需要進一步增加財政補貼，并提高資金的使用效率，擴大農業保險覆蓋面。

4.2 Malmquist指數的動態分析

Malmquist指數能動態反映各地區農業保險效率的變化趨勢，因此運用DEAP2.1軟件對2016—2019年陜西省10個地區的農業保險數據進行分析，考查全要素生產率的動態變化及異質性。

1）整體效率變動分析。由表4可知，2016—2019年陜西省政策性農業保險全要素生產率均值為0.851，總體不斷上升，但3個階段中每階段的全要素生產率都小于1.000，這說明陜西省政策性農業保險效率需進一步提高。2016—2017年的技術進步為0.690，技術效率為1.069，體現出技術效率指數對政策性農業保險全要素生產率的提升起著十分重要的作用。在其他期間同樣可以看出，技術效率對全要素生產率的變化影響是很大的。2016—2019年陜西省政策性農業保險的純技術效率均值為1.036，規模效率均值為0.987，純技術效率指數大于1.000，呈上升趨勢，而規模效率指數小于1.000，說明規模效率抑制了技術效率的增長。

表4 2016—2019年陜西省政策性農業保險Malmquist指數及其分解

2）各地區效率變化對比。從表5可知，2016—2019年除楊凌示范區的政策性農業保險生產率指數大于1.000外，其他10個地區政策性農業保險的全要素生產率指數都小于1.000，說明陜西省絕大部分地區政策性農業保險效率水平較低。西安市、寶雞市、咸陽市、延安市、商洛市、漢中市、銅川市和楊凌示范區全要素生產率的提升主要是因為技術效率和純技術效率的影響，且這些地區全要素生產率提升受規模效率影響不大。因此，陜西省各地區政策性農業保險效率應該由技術效率與技術進步共同推動。

表5 各地區政策性農業保險Malmquist指數及分解

5 小結與建議

基于DEA模型測算可以看出，2018年和2019年政策性農業保險的綜合效率均未達到DEA有效，不同地區的政策性農業保險效率相差較大，多數地區都存在不同程度的技術效率和規模效率的提升空間，應注重提升農業保險的管理和運營水平，擴大投入以達到最佳規模；基于Malmquist指數進行動態分析可以看出，2016—2019年陜西省政策性農業保險全要素生產率指數均值為0.851，整體效率處于上升階段，且大部分地區綜合效率提升是由技術效率與技術進步共同推動的，所以起首要作用的是技術效率和技術進步的變化。

根據以上研究結論，提出如下建議。

1）因地制宜，采取針對性措施以提升政策性農業保險效率。各地區需要因地制宜，有針對性地采取有力措施，有效提升政策性農業保險效率。繼續完善保險實施方案，擴大農業保險投資覆蓋面積。寶雞市、咸陽市、延安市、安康市、銅川市及楊凌示范區，這些地區技術效率較低，所以應加強農業保險管理與技術水平，進行技術創新，通過“互聯網”與政策性農業保險相結合，解決農業保險中信息不對稱問題，并通過互聯網來降低人工成本，加快理賠速度，加快農業保險體系發展。也可以提升員工服務水平，大力發展農業保險隊伍，提高保險人員服務質量。而規模正在下降的地區，如渭南市和銅川市，規模效率較低，為提高政策性農業保險規模覆蓋率，需要進行廣泛宣傳，調動農民積極性參與保險，提高農業保險需求量以擴大保險覆蓋范圍。另外，財政部門應提升資金使用效率，建立健全預算執行動態監控機制，定期自查、不定期抽查當地農業保險保費補貼工作。

2）加大農業保險宣傳力度。提高農民對農業保險政策的認識和意識，充分調動農民的主動性，增強農業保險工作的有效性。首先，采取更多的宣傳方式并進行品種創新，要充分發揮宣傳指導作用，不僅要利用主流媒體進行大范圍宣傳，也要充分利用保險機構在基層服務的優勢來增加宣傳效果，比如向農村深入宣傳，用折疊式告示牌發布和宣傳，印刷墻面廣告、車載通行廣告和典型案例報告會等多種形式的宣傳；其次，有必要豐富宣傳內容，加強對政策細節的宣傳，著眼于農業保險中保障責任范圍、核保理賠流程等內容的公示，消除農民對政策的誤解。

3）提高省級財政補貼力度，降低市縣配套補貼。省級農業保險保費補貼能夠迅速落實，但縣級補貼落實則比較緩慢，并且政府的政策總是會存在滯后現象，保費補貼不能納入年度預算，所以需要分層次來進行分配。故積極爭取中央政府的政策支持，增加省財政補貼，依次緩解農業城市、農業縣農業保險實施方面的財政負擔，這也是農業保險可持續發展的計劃。

4）推動農業保險技術手段創新。應進一步將“互聯網+”與政策性農業保險相結合。在農業保險傳統模式下，由于農民和保險公司之間的信息不對稱，很容易造成逆向選擇和道德風險等問題，但是互聯網和新技術的引入已經很好地解決了這些問題。以互聯網為載體，通過農業保險網站、手機APP、微信等平臺，農民能及時了解最新的農業保險政策，并計算投保保費。災害發生后，農民可以通過這些平臺及時報案，保險公司可以通過地理信息系統、衛星遙感、信息技術和無人機實時受理，大大降低了人工成本，加快了理賠速度。

5）加強農業保險隊伍建設。大力發展農業保險隊伍，建設一支具有豐富的農業生產和保險專業知識并且不怕吃苦的人才隊伍，能夠促進農業保險更好的發展。所以要做到以下幾點：一是提高承辦單位的經營費用，進一步增加基礎設施和服務網絡建設的投入，為農戶提供更好的服務；第二，要改善工作人員待遇，按一定標準對承銷商進行補貼，提高承銷商的工作積極性；第三，加強工作培訓和管理，定期評估工作人員的業務能力，以便為發展農業保險提供堅實的支撐；第四，各級農業保險組織機構應與農業委員會、水利氣象部門緊密聯系，繼續提供農業保險服務，增強農業政策的影響力，促進農業保險的快速發展。