工商資本參與農地經營政策演進歷程、特征與展望
——基于政策文本的量化分析

杜興端，楊曉荷

（1.四川省農業科學院農業信息與農村經濟研究所，成都 610066；2.四川農業大學農學院，成都 611130）

當前，中國正處于由傳統農業向現代農業轉軌的關鍵時期，農業發展正逐步從資源農業向資本農業轉變［1］。在農業轉型過程中，具有資金和技術優勢的工商資本下鄉并參與農地經營有利于為農業領域注入先進生產要素［2］，促進小農生產和現代農業發 展 有 機 銜 接［3，4］，推 動 農 業 產 業 體 系 進 一 步 完善［5］，加快農業現代化進程，促進鄉村全面振興［6］。隨著農村土地改革不斷深化，土地流轉持續加速，工商資本參與農地經營的范圍和深度不斷擴大。2020年，農村家庭承包耕地流轉進入企業的面積達到了370.57萬hm2，占家庭承包耕地流轉面積比例的10.44%。但工商資本在參與農地經營過程中，也暴露出難以嵌入鄉土社會［7］、耕地“非糧化”“非農化”經營［8］、與農爭利［9］、盲目投資［10］、跑路爛尾［11］等諸多現實問題。農地經營問題在“三農”問題中特殊、重要而又復雜，國家在推進農村土地制度改革進程中，對于工商資本參與農地經營問題一直采取的是審慎推進的態度，通過相關法律法規和政策措施進行管制。

研究政策文本的演進過程與特征，對于政策制定者或政策受眾來說都具有重要的理論和實踐意義。在研究過程中，政策文本的量化分析方法相較于敘述性分析具有客觀性和直觀性的特征，在各研究領域都得到了充分應用［12-14］。目前學界對于工商資本參與農地經營的相關研究中，運用文本量化分析進行相關政策研究較少。政策是農業農村發展中最重要的制度變量，政策對工商資本參與農地經營的動機、行為和結果都具有重要影響，對于政策演進的梳理既是對于既往制度設計的總結，也是對后續制度設計和政策制定的指導。本研究通過典型政策文本分析，研究中國工商資本參與農地經營政策演進歷程與特征，明晰其中暗含的邏輯理路，對于未來進一步優化中國工商資本參與農地經營政策、促進農業農村發展具有重要意義。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

通過搜索“工商資本”“新型經營主體”“糧食安全”“土地流轉”等關鍵詞，從國家公開政策平臺上收集選取2004—2022年的18個中央一號文件和27個中共中央辦公廳、國務院辦公廳、國家農業行政主管部門出臺的有關農村產權、農業產業化經營與鄉村振興的意見、通知決定，以及7個農業相關的規劃、法規和辦法，共52份具有代表性、能夠體現工商資本參與農地經營相關政策演進的典型政策文本。

1.2 研究方法

本研究主要采用質性文本分析方法對政策文本進行量化分析。以Nvivo 12 Plus軟件作為分析工具，探尋工商資本參與農地經營政策演進的邏輯理路。經過文件收集和初步篩選后，將文本導入Nvivo 12 Plus軟件，在研究政策演進的歷程時，通過詞頻搜索得出各階段政策文本的高頻詞，同時比對各階段出現的新詞做進一步的剖析。在研究政策演進特征時，將各階段的政策文本進行逐字編碼，在剔除無效編碼和較少編碼后，將相關表述劃分為5個維度，再通過分析比較自由節點的含義，將其歸入到“目的性表述”“具體表述”“泛化表述”3個樹狀節點。通過對政策文本中有關政策的關鍵詞進行編碼，統計不同時期的關鍵詞詞性及其出現頻數（表1），可以看出隨著工商資本參與農地經營政策的不斷成熟，具體政策手段也愈加豐富。

表1 不同時期關鍵詞頻數

2 政策演進歷程

依據政策文本內容，將政策演進主要分為3個階段。劃分依據為：2004年，中國出臺了新世紀第一個指導農業發展的中央一號文件，自此連續發布19個以“三農”為主題的中央一號文件，對研究農業政策演進具有標志性意義；2013年，中央一號文件首次提出要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，終止了工商資本參與農地經營的“野蠻生長”；2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過修改《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）的決定，將對工商企業等社會資本參與農地經營進行政府管制明確寫入了法律，標志著工商資本參與農地經營的相關政策措施進入了新的階段。

2.1 第一階段（2004—2012年）

2004—2012年，工商資本參與農地經營都未明確出現在政策語言中，但還是可以從相關政策中窺見該階段中國對于此現象的態度。此階段有關工商資本參與農地經營的典型政策文本高頻關鍵詞如表2所示。

表2 2004—2012年相關關鍵詞及詞頻

進入21世紀，農村勞動力不斷涌入城市，人地分離的現象進一步推動了農業轉型，大量農村土地的閑置以及農業規模化發展需要使工商資本參與農地經營的現象愈加頻繁。2002年《農村土地承包法》正式頒布，農村土地經營權自此可在不同主體之間流轉。在這期間，國家強調要大力扶持農業龍頭企業的發展，支持企業建立規模化生產基地，為工商資本參與農地經營提供了有利的政策環境。

在這個階段中，諸如“承包”“產業化”“龍頭企業”“支持”等詞語的出現頻率較高，說明在第一階段政府對于工商資本參與農地經營總體態度是較為支持的。在該階段，政府出于“政治邏輯”和“治理邏輯”的考慮［15］，明確鼓勵農業產業化經營，然而資本下鄉在為農業注入新要素的同時，也對農業經營秩序帶來了“去小農化”的風險［16］，這也為政策發展的第二階段埋下伏筆。

2.2 第二階段（2013—2018年）

隨著農村土地制度改革的持續推進，農業不斷向集約化、規模化的趨勢發展。為了推動農業產業化的發展，促進農業產業結構調整，多個政策文件都提及了要引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業，發展農業產業化經營聯合體。從土地流轉到土地入股，一方面，農民在企業和合作社中的股份讓他們擁有了話語權和有望升值的土地資本，也賦予了他們想和企業一起經營好農地的動力，另一方面，這讓與鄉村格格不入的工商資本以一種“結盟”的姿態嵌入了鄉土社會，資本下鄉經營農地有望獲得經驗豐富的農民的助力。

與此同時，工商資本憑借其資本實力不斷擠壓普通農戶的生存空間，但卻沒有實現所謂的規模經濟，土地資源利用的不科學以及不斷攀升的土地租賃成本和勞動力成本使眾多工商企業處于入不敷出的情形中，導致一些企業跑路、爛尾［11］。由于資本的逐利性所在，工商資本參與農地經營，具有較為明顯的耕地利用“非農化”“非糧化”傾向。這必將對國家糧食安全和農業農村發展帶來不利影響。針對這些問題，國家提出探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，工商資本參與農地經營的政策有了明顯的收緊。

在該階段的政策文本中，出現了“入股”“風險”“規范”及“監管”等新詞，且“制度”“監管”等詞匯出現頻率明顯增高，具體如表3所示。這體現出該階段的工商資本參與農地經營相關政策的特點，一方面是繼續鼓勵工商資本下鄉，并探索農民與工商資本利益協調的有效方式，另一方面是在鼓勵的同時逐漸對工商資本參與農地經營進行管制與規范。

表3 2013—2018年相關關鍵詞及詞頻

2.3 第三階段（2019年至今）

2018年12月29日修改的《農村土地承包法》新增了第四十五條，專門對工商企業等社會資本流轉土地進行了規定，標志著對工商資本參與農地經營進行政府管制明確寫入了法律。隨后，2021年3月1日開始實施的《農村土地經營權流轉管理辦法》對工商資本參與農地經營進行政府管制進行了更明確的規定。2020年，脫貧攻堅戰取得偉大勝利，中國全面建成小康社會，“三農”工作重心發生歷史性轉移，要全面實施鄉村振興戰略。工商資本因其具有資本、技術、管理等優勢，可以為鄉村振興注入強大動力。為了推進鄉村振興，國家對于資本下鄉依然是處于積極推動的態勢，出臺政策有序引導工商資本下鄉，以期解答新的歷史命題。

在這一階段，“耕地”“糧食”等關鍵詞詞頻在該階段政策中有明顯提升，具體如表4所示。特別是近年來，逆全球化對糧食安全的沖擊不斷加大，而2020年新冠疫情的暴發更是加深了糧食和耕地安全問題的緊迫性。國家對農地利用的“非農化”、耕地利用的“非糧化”愈加重視，也必然在工商資本參與農地經營的相關政策中有所體現。

表4 2019年至今相關關鍵詞及詞頻

3 政策演進特征

3.1 雙線并行堅持維護農民利益的原則

雖然工商資本參與農地經營的有關政策一直在不斷更替變革，但其維護農民利益的原則始終沒有改變。工商資本具有天生的逐利性，再加上其資金、規模、技術優勢，故而很容易在市場競爭中形成工商資本與小農戶爭利、擠出小農戶的問題。作為“看得見的手”，政府對維護農戶利益具有責任。自第一階段開始，政策就奉行“兩條腿走路”，分別從管制農地租賃和推動農戶與資本結合發展農業產業化的兩個方面維護和促進農民利益。在維護農民利益基本原則下，相關政策的關注點從單純促進農戶經濟利益的增長逐步轉移為發展農戶個人素質與職業素養，用工商資本的資金與技術、規模優勢來促進農戶的內生性脫貧，促進農民的可持續發展，這是實現鄉村振興的一大抓手。

3.2 從支持規模化經營到尋求規模化與小農經濟的結合

通過將政策文本中的表述根據語義進行編碼，并總結為“管制農地租賃”和“推動農業+資本”2個樹狀節點，統計各階段關鍵詞出現的頻數可以得出表5。在第一階段中，支持農業與資本結合，進行產業化發展的表述相較于管制農地租賃的表述出現頻率更高。由于將土地規模化經營視為推動農業轉型的重要手段，資本下鄉受到了地方政府的鼓勵和推動，大規模的農地流轉持續進行，而由于資本所給出的土地流轉價格遠高于一般農戶，鄉村中自發的農地流轉被逐漸擠出，在這個階段，“去小農化”的趨勢是明顯的。然而在農地大規模流轉后，為了獲得連片的優質耕地，資本要以更高的價格向農戶租賃土地，土地租金不斷攀升的同時，勞動力價格也在不斷升高。農業本身的回報率較低，資本的高投入和低回報帶來了2個結果，一是資本經營農地向“非糧化”“非農化”發展，二是企業跑路、爛尾頻發。近年來，在對中國農業轉型的反思中，“再小農化”概念提出，相關現象產生［16］。小農經營在中國有著悠久的歷史，有其長期存在的原因和價值［17］，小農戶迄今為止仍然是中國農業經營的基本面［18］，農業轉型不代表“去小農化”。在這個背景下，政策管制明顯收緊，中國不斷探索著規模化經營和小農經營之間的微妙平衡。反映在政策上，就是在第二階段“入股”“規范”及“監管”等新詞的出現，“農業+資本”的表述與“管制農地租賃”的表述同步增多，出現頻率基本一致。在第三階段“農業+資本”相關表述仍然頻繁，但出現頻率已經少于“管制農地租賃”的相關表述。

表5 關鍵詞出現在政策文件中頻數

3.3 工商資本參與農地經營管制方式不斷豐富細化

2013年中央一號文件首次提出探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度，這只是一個開端，具體的耕地準入和監管制度措施在其后的實踐中不斷具象化。2013年《關于加強國家現代農業示范區農業改革與建設試點工作的指導意見》提出了管制制度的3條原則，即確保不損害農民權益、不改變土地農業用途、不破壞農業綜合生產能力；2014年陸續提出了建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度和承包地按面積實行分級備案制度；2015年明確表述了以工商資本租賃農地實行分級備案、建立健全資格審查、項目審核制度及風險保障金制度為著力點的事前、事中、事后全面覆蓋的工商資本租賃農地管制制度，這個表述在2015年后的多個政策文件中屢次提及。

由于工商資本具有天生的逐利性，在租賃農地之后相對于收益率較低的糧食耕種，工商資本更傾向于選擇回報率更高的經濟作物、花卉業，甚至是與種植業無關的旅游業和服務業，使得近年來農地利用“非農化”、耕地利用“非糧化”問題日趨嚴重。為了遏制該現象，2020年《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》提出，通過運用衛星遙感技術對中國耕地種糧情況進行實時監測，并及時更新電子地圖和數據庫，先進科學技術的介入無疑大大提高了管制農地“非糧化”“非農化”的可操作性和技術性。

4 政策展望

任何制度的設計都不是一成不變的，都必須與一定的制度環境相適應。當前中國正在為實現第二個百年目標而努力奮斗。在農業農村領域，深入實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化，是重要的戰略任務。與此同時，國內外發展環境也在發生深刻變化。對于制度環境出現的新變化，呈現出的新特點，國家關于工商資本參與農地經營的相關政策也必須與時俱進，與之相適應。

4.1 實施鄉村振興戰略進程中鼓勵工商資本下鄉的同時進行合理管制

在鄉村振興視閾下，工商資本的資金、技術、人才、管理等一系列優勢對于鄉村具有極大的拉動作用。國家也出臺了多個政策文件積極引導工商資本下鄉發展鄉村富民產業。鄉村產業的范疇顯然大于農業，工商資本下鄉可以有多種方式，參與農地經營只是其中一種。引導、支持、鼓勵與管制并非對立關系，既要引導、激勵、支持工商資本下鄉發展鄉村產業，又要對其參與農地經營進行合理有效管制，實現多目標協同。如何更好地始終如一地堅持保護農民利益原則也需要持續關注。鼓勵農民以經營權、技術、勞動等入股，形成農戶+合作社+公司的利益共同體，不僅讓農民分享更多產業鏈增值收益，也讓有限的土地資源在更高的技術水平和管理水平下實現最大產值。探索更多農民入股工商資本的方式，創新農業新型主體建立方式。在鼓勵農民入股工商資本的同時，加強對農民保障制度的完善，督促工商資本加強對流轉土地農民的優先雇傭與培訓，提升農民增收制富能力，促進共同富裕的實現。

4.2 確保工商資本參與農地經營相關政策措施的落地落實

耕地壓力持續趨緊，糧食安全容不得懈怠，工商資本參與農地經營中的“非糧化”“非農化”相對于家庭農場、合作社這類主體來說更加嚴重。解決“非糧化”“非農化”問題，建立和完善工商資本參與農地經營的系列管制制度十分重要。但目前縣一級建立工商資本參與農地經營監管的具體制度覆蓋度還較低，且在實施中受能力限制，往往難以開展［19］。這對中國各地如何制定具體措施確保相關政策落地落實提出了非常急迫的要求。

4.3 以合理的政策措施解決好跑路爛尾等遺留問題

農業是弱質性產業，具有回報周期長、回報率較低、脆弱性高的特點，具有較高的投資風險。部分工商資本跟風下鄉，缺乏經營農業的能力，最終跑路、爛尾，并遺留系列問題。對此，一方面要努力降低工商資本投資的盲目性［20］，另一方面要通過有效的制度設計來防范風險。國家提出，要建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度。風險防范制度中，風險保障金制度屢被提及。目前風險保障金制度在實踐中存在增加資金壓力、缺乏合意保管主體等問題，且一時難以解決，履約保險制度是一個值得進一步探索和推廣的做法。但履約保險運行中，政府的補貼起到了主導作用。如何正確處理好政府和市場的邊界，建設服務型政府，在管制中做到補位不缺位，到位不越位，這也是下一步政策措施需要予以關注的問題。