基于AHP和BSC的農村水環境治理的政府績效評價體系研究
——以淮安市清江浦區為例

范倉海，盧佳盈

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

近年來農村經濟獲得快速發展，農村水環境也日益受到污染與破壞，如何治理農村水環境已經成為社會各界關注的重點與焦點。所謂農村水環境，指分布在廣大農村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱［1］，是農村居民賴以生存的基礎生態環境。而農村水環境的管理事關農村人居環境、居民身心健康以及國家糧食安全。國家為治理農村水環境出臺了一系列政策，在抓好大江大河流域治理和中小河流區域治理的同時，開始關注農村水系連通和水美鄉村建設，如2021年6月，水利部、財政部印發《關于開展2021年水系連通及水美鄉村建設試點的通知》，其中江蘇省淮安市清江浦區作為江蘇省第二批唯一的水系連通及水美鄉村建設試點。水環境治理實踐推動了農村水環境改善，但也存在部分河道堵塞嚴重、政府治理績效評估不到位等情況。如何提升農村水環境政府治理效果成為關鍵，為此需要對既有的政府治理農村水環境的行為進行評估，這對推動農村水環境治理模式，助力水美鄉村建設具有創新意義。本研究選取淮安市清江浦區作為研究樣本，借助平衡計分卡（BSC），從客戶、財務、內部流程、學習與成長4個維度，構建科學有效的農村水環境治理政府績效評價指標體系，并利用層次分析法（AHP）確定相應指標的權重，旨在為當地水利行政部門水環境治理提供政策參考。

1 農村水環境治理績效評價的必要性

1.1 清江浦區建設水美鄉村的背景

清江浦區位于江蘇省淮安市主城區，總面積309.62 km2。境內河湖交錯，水網縱橫，古黃河、里運河、大運河、淮河四水穿城，有“南船北馬”“九省通衢”之稱［2］。清江浦區于2021年6月被列入2021年水系連通及水美鄉村建設試點縣名單。

自2020年起，水利部和財政部貫徹落實“綠水青山便是金山銀山”“山水林田湖草沙共同體”理念，并開展了首批國家水系連通及水美鄉村綜合整治試點，江蘇省南京市高淳區、蘇州市吳江區、宿遷市泗陽縣3個試點縣（區），總投資20.1億元，致力于恢復河湖功能，改善人居環境，打造水美鄉村，提升百姓的幸福感、獲得感和安全感，并取得了優異的成績。

在江蘇三大縣（區）水美鄉村示范下，清江浦區政府結合河長制，投資3.6億元構建了“一廊八片多網”項目。“一廊”指二河生態廊道，“八片”指8個水美鄉村片區，“多網”指由柴米河、永濟河為主線，35條縣鄉河道為支線構成的多個水系連通及生態河道網格。在此背景下，對淮安市清江浦區農村水環境治理進行績效評估具有重大意義［3］。

1.2 農村水環境治理不徹底

近年來，由于農村生產生活方式的粗放、居民環境保護意識的落后、農村基礎處理設施的欠缺等，水污染程度在不斷加劇，農村水環境也在持續惡化。清江浦區被列為水系連通及水美鄉村建設試點縣將有助于改善相關情況。

1.2.1 水污染現狀 目前，農村水環境污染源主要為3個方面：點源、面源和內源。一是點源污染。點源指從固定排放口以點狀式向外排放水體，具有一定季節性和隨機性，包括生活污水和工業廢水。為了改造老城區，清江浦區引入大量產業，受企業規模、污水處理技術等限制，大量工業廢水未經處理直接排向河流溝渠，既污染了周邊地區的水環境，也對地表水和地下水產生二次污染。二是面源污染。作為農村水環境最普遍的污染源，面源指以面積形式彌散水體，發生位置難以確定，來源包括農村居民生活、水產畜禽養殖、農田地表徑流、水稻田地下滲漏以及村鎮地表徑流。三是內源污染。內源指江河湖庫水體內部由于長期外源污染積累產生的污染再排放，如農村圍湖攔網養殖帶來的水體富養化和藍藻現象、河道淤積和水體發臭等。據調查，實際生活中的水環境污染往往是犧牲環境發展經濟的產物，而且以上3種污染源并不是獨立存在的，而是復合的、相互疊加的，這就使得污水治理的形勢更加嚴峻。

1.2.2 河道淤積和河岸侵占“流水不腐，戶樞不蠹”，清江浦區的河道存在流水不暢、河道淤積等情況。近年來，內源污染在農村水環境管理中愈發重要，農村河流自然淤積以及水體的富營養化給河道的水質以及周邊的環境帶來嚴重的影響，水體淤塞嚴重，黑臭并發。此外，水美鄉村建設還要求對因水環境保護紅線后退引起的河岸侵占進行整治。隨著城鎮化的建設，人為“與河爭地”直接導致了水環境保護紅線的后退，河道面積日益萎縮，基本功能日漸衰退，生態環境逐漸惡化。

1.3 提升地方政府治理能力

2017年6月頒布的《中華人民共和國水污染防治法》第九條規定，縣級以上各部門以及各流域水資源保護機構要在職責范圍內對有關水污染防治實施監督管理。在農村水環境管理上，縣級以上涉水部門和縣級以下政府行使各自的管理職能，包括：一是制定農村水環境規劃和保護方案；二是監督監測農村水污染排放和水環境狀況；三是治理農村水污染；四是對農村河塘清淤進行綜合治理；五是實施水環境保護的法律法規；六是加強對農民的水環境保護宣傳教育。

以清江浦區為例，區水利行政主管部門是該區的河道主管機關，應承擔河道治理的責任，而淮安市的水行政、國土資源、農業、漁業、建設、衛生等部門則需依法履行監督水污染治理的職責。因此對地方水利部門建立科學有效的農村水環境治理績效評價體系，是積極響應農村水環境長效治理的必然要求，也是各地方政府提高自身治理能力的價值訴求。

2 農村水環境治理績效評價的可行性

2.1 平衡計分卡的優勢

平衡計分卡，簡稱BSC，是卡普蘭和諾頓針對傳統的以財務為中心的績效評價模式弊端而提出的一種新的績效評價方法［4］。此方法將組織的戰略目標分為具體可實施的指標，具體包括財務、客戶、內部流程以及學習與成長4個維度（圖1）。

圖1 平衡計分卡

平衡計分卡的特點和重點是“平衡”，即強調財務指標與非財務指標、短期目標與長期目標、內部群體與外部群體、過程管理與目標管理以及定性指標與定量指標平衡，協調戰略目標下各方力量和利益。

2.2 平衡計分卡與水環境治理間的契合性

平衡計分卡首先應用于企業，從財務、客戶、內部流程、學習與成長4個不同角度綜合衡量企業的業績，從而有效解決企業績效評價和戰略實施2個關鍵問題，后來逐步引入金融、教育、服務業等多個行業，包括公共部門［5］。例如美國夏洛特市政府［6］曾運用此方法將關鍵政績指標與環境、社會等指標相結合，提高了公共部門戰略執行的效能，其中客戶指標被移至平衡計分卡最上層，體現了公共部門的公共性特征。

公共部門績效評價包括目標管理、關鍵指標和平衡計分卡3個方面，其中平衡計分卡在價值理念和實踐上與地方政府水環境治理更為契合。目標管理以組織整體目標作為基礎，強調內部控制；關鍵績效指標法能夠對指標量化，但易忽視對組織績效起關鍵作用以外的指標；平衡計分卡從戰略層面出發，結合財務指標和非財務指標，通過定量與定性指標相互作用確定績效狀況，更有利于長期發展。縱觀這幾種績效管理工具，可以發現：第一，各地方水利部門作為農村水環境治理的關鍵部門，績效不僅體現在經濟效益上，更多體現為社會服務，即非財務指標。第二，清江浦區水環境治理作為一項攻堅克難的長期性工程，平衡計分卡可以幫助其將長短期目標有效結合。第三，水環境治理中存在很多定性指標，如村民滿意度、參與度等，平衡計分卡可以幫助定性指標定量化。第四，平衡計分卡可以將水美鄉村戰略目標放在核心位置，4個執行維度圍繞其而制定，實現目標管理與過程管理的統一。第五，當地水利部門績效評價涉及的利益主體較多，牽涉范圍較廣，平衡計分卡可以處理好內外部群體間的關系。綜上所述，平衡計分卡是與農村水環境治理理念和實踐相契合的績效管理工具，是建設農村水環境治理績效評價體系行之有效的方法。

在績效評價體系構建中，平衡計分卡的4個維度圍繞著水美鄉村的治理目標而設計，其基本框架如圖2所示。其財務維度是為實現治理目標，怎樣衡量政府水環境治理的效能，使得財務成本最小化。其客戶維度是為實現治理目標，如何發揮村民力量。其內部流程維度是為實現治理目標，當地水利部內部應該怎么做。其學習與成長維度是為實現治理目標，當地水利部必須實現怎樣的學習與成長。

圖2 基于平衡計分卡的農村水環境治理績效評價體系基本框架

3 基于BSC的農村水環境治理戰略地圖和績效評價指標體系設計

3.1 設計原則

在繪制戰略地圖和設計指標體系時，應充分考慮農村水環境管理原則和各指標間的內在邏輯性、考核獨立性。為保證客觀有效，應注意以下原則。

3.1.1 系統整體性原則 平衡計分卡涉及財務、客戶、內部流程、學習與成長4個維度，是一個系統的績效管理方法。清江浦區水環境治理作為一個整體，不僅包括水系連通、河道清淤，還涉及岸坡整治、河湖管護等多方面。在衡量政府治理水環境績效時，要遵循系統整體性原則，建立一個全面、客觀和系統的績效評價體系。

3.1.2 科學評估原則 平衡計分卡是一種科學的績效評估方法，強調定量與定性的平衡，既要有性質內容的描述，也要利用具體數據來量化指標。對于部分難以量化的指標，如清江浦區村民對水環境治理的了解、對水環境治理的滿意程度等，可以通過設置問卷的方式對無法直接獲取的數據進行科學量化，合理地融入績效評價體系。

3.1.3 可操作性原則 績效評價體系的設置應當考慮到理論與實踐的結合，要有一定的可操作性。一方面要考慮到企業績效管理方法運用到公共部門的改進之處。企業以經濟利益為目標，故把財務指標放在首位，但公共部門以公共利益為目標，因此可將客戶指標放在首位。另一方面也要考慮到水環境治理的地域性和持續性，允許地方政府在運用績效評價體系時對其進行適當調整。

3.2 戰略地圖

如果說平衡計分卡是戰略框架的初步制定，那么戰略地圖可謂是系統戰略的具體執行［7］，有了戰略地圖的邏輯可視化，平衡計分卡的4個維度便具備了因果邏輯關系。在農村水環境治理戰略地圖中，通過地方水利行政部門的人力、信息和組織資本，創新和優化組織內部流程，達到政府治理水環境的效能，提高公眾的幸福感、獲得感和安全感，最后提高地方政府水環境治理能力，實現水系連通和水美鄉村的戰略愿景。農村水環境戰略地圖如圖3所示。

圖3 農村水環境治理戰略地圖

3.3 指標體系

基于上述原則和戰略地圖設計，考慮到清江浦區水環境治理現狀，本研究利用平衡計分卡4個維度構建指標體系。其構建邏輯如下：首先建立以4個維度為主的準則層；接著根據每個維度設計指標，從資金投入、治理效能、村民和游客認同、治理機制、人力資本、信息資本和組織資本7個方面為農村水環境治理指明工作方向和重點；最后針對每個方面設計具體的指標或方案以衡量當地水利部門在水環境治理中的績效。

財務層面分為政府資金的投入和治理效能。相比于企業所追求的經濟增長，政府更關注治理效能這樣的非經濟指標。資金投入涉及的范圍較廣，小到當地水利部門的辦公活動開支、人員培訓經費，大到河道治理工程項目的保障資金等。此外，治理效能包括污水控制、河道清淤、河湖管護、水質檢測等方面。其中水質檢測是對以上治理效能的檢驗，郭小玲［8］研究也表明，政府應將水質監測列入水環境治理績效評價指標中。

客戶層面考慮到了內部和外部群體，并由此設置了解度、參與度和滿意度指標，這里定性化指標可以使用李克特量表進行量化。

內部流程層面主要從政府內部的治理機制出發，既涉及到水環境治理的規劃，也回應了村民對水美景美環境的訴求，還能體現政府治理能力的提高。

學習與成長層面包括人力、信息與組織資本。人力資本涉及到組織內部人員的培訓交流和新鮮血液的注入；信息資本則是對公眾知情權的合理回應；組織資本，除了組織內部機構設置，還應考慮到利益主體［9］。水環境治理績效評價中利益相關者既涉及村民、游客、專家等公眾，還包括志愿者、新聞媒體和致力于環境保護的NGO等合作機構。

4 基于AHP的農村水環境治理指標的權重確定

對于構建完善的指標體系，地方水利部可以利用層次分析法進一步確定農村水環境治理相關指標的權重，以便明確每項指標對地方政府績效評價的重要性。利用層次分析法確定指標權重的操作步驟［10］如圖4所示。

圖4 層次分析法操作過程

4.1 建立層次結構模型

考慮到農村水環境治理的現實問題，既要涉及長期戰略目標，也要體現短期過程管理，故利用層次分析法建立呈遞階層次結構的績效評價指標體系，由左到右分別是目標層、準則層和指標層（表1）。

表1 指標體系的層次結構

4.2 構造兩兩判斷矩陣

按照層次分析法操作過程，建立評價指標體系后，根據Saaty［11］提出的1～9標度法構造兩兩比較判斷矩陣，如表2所示，確定每一層對上一層的影響程度。

表2 判斷矩陣aij的Saaty比例標度

依上所知，判斷矩陣中各要素的重要程度可以通過相互比較得出相應數值，邀請15位江蘇省水利相關專家進行比較打分。構造出的準則層、指標層矩陣如表3至表7所示。

表3 準則層4個維度的判斷矩陣

表7 學習與成長準則層下各指標層的判斷矩陣

4.3 層次單排序及檢驗

層次單排序，指判斷矩陣中同一層次各因素相對于上一層因素的權重。由于構造判斷矩陣時存在偶然性，故需對其進行一致性檢驗，滿足檢驗的矩陣才可以進一步分析，否則需要重新構造矩陣。檢驗的步驟如下。

1）使用算術平均法和歸一法計算權重值W。

根據計算可得，財務、客戶、內部流程和學習與成長的權重值分別為0.117 6、0.517 5、0.061 1和0.303 8。

2）計算最大特征根λ。

根據λA=AW，計算λ。其中A是由財務、客戶、內部流程和學習與成長構成的矩陣，計算出λ=4.010 385 821≈4.010 4。

3）計算一致性指標CI。

4）確定隨機性指標RI。

因為n=4，查看表8，確定相應的隨機性指標RI=0.89。

表8 平均隨機一致性指標RI

5）計算一致性指標CR。

6）一致性檢驗。

表4 財務準則層下各指標層的判斷矩陣

表5 客戶準則層下各指標層的判斷矩陣

表6 內部流程準則層下各指標層的判斷矩陣

當CR<0.1時，認為判斷矩陣A具有滿意的一致性，否則一直調整矩陣A，直到其達到滿意的一致性或其不一致程度能被接受。據上所知，CR=0.003 9<0.1，說明矩陣A具有滿意的一致性，其不一致程度可以被接受。進而得出關于農村水環境治理政府績效評價的4個維度指標權重如表9所示。

表9 農村水環境治理政府績效評價準則層指標權重

同理，按照上述步驟，計算出B1、B2、B3、B4所對應的CR，分別為0.092 9、0、0.002 2、0.003 9，均小于0.1，符合一致性檢驗。進而得出4個準則層下各指標層的指標權重，見表10至表13。

表10 財務準則層下各指標層的權重

表11 客戶準則層下各指標層的權重

表12 內部流程準則層下各指標層的權重

表13 學習與成長準則層下各指標層的權重

4.4 層次總排序及檢驗

除了單排序及檢驗，還要進行層次總排序及檢驗。層次總排序指要確定某層所有因素對于總目標的相對重要性程度。通過計算，可以得出準則層18個指標的權重值，見表14。

表14 農村水環境治理指標權重

按權重對構建的綜合評價指標進行總排序后，得出宣傳教育機制所占比重最大。其他依次為村民投訴處理率、法律政策完善、行政處罰處理率、信息及時向公眾公開、污水控制率、清淤整治率、水質檢測、村民參與度、河湖管護建設、年度治理規劃完成度、治理保障資金、工作人員培訓頻率、與第三方合作溝通、村民現狀了解、人才引進周期、部門管理經費、村民滿意度。最后對總排序結果進行一致性檢驗，CR<0.1，具備滿意的一致性。

5 小結

農村水環境治理是貫徹落實鄉村振興戰略和生態文明建設的重要抓手，能夠滿足人民日益增長的美好生活需要。本研究將BSC和AHP績效評價方法運用到農村水環境治理政府績效評價中，能夠進一步提高地方水利部門的水環境治理效能，盡早實現江蘇省淮安市清江浦區的水美鄉村建設，對廣大農村水環境治理的長效可持續發展具有重要意義。