新型城鎮化進程中的農村義務教育機制研究*

陳靜漪 葛洳群

（河海大學公共管理學院，南京，210098）

改革開放以來，我國的城鎮化主要依靠政府行政力量，采用“自上而下”的方式，重點推進“土地城鎮化”和“人口城鎮化”。這種異化的城鎮化進程對我國農村義務教育產生了巨大的影響，在很大程度上導致農村中小學校的“空殼化”和“村落學校的終結”。2013 年后，我國開始推進新型城鎮化戰略，重點關注以“人”為核心的城鎮化，并將城鎮化進程與脫貧攻堅、鄉村振興相結合。基于國家城鎮化發展政策轉向和我國農村義務教育發展現狀，在新型城鎮化進程中未來我國農村義務教育應該如何發展？農村義務教育發展機制改革的重點和范圍在哪里？這就需要對我國城鎮化進程中農村義務教育發展困境進行分析，構建新型城鎮化背景下的農村義務教育發展機制。

一、城鄉分割體制下的城鎮化及其后果

城鎮化發展過程是一個關涉經濟、社會、空間等復雜社會因素的過程。改革開放以來，我國政府出臺了一系列促進城鎮化建設的政策、法律和法規。從1979 年中共中央提出要有計劃地發展小城鎮開始，到2011 年國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》的出臺，各地通過“行政動員”和“政策調控”等方式，從戶籍制度、產權制度、市民制度、經營制度等方面開展政策協同，探索出了具有中國特色的本土化城鎮發展模式。到2012年，全國城鎮人口規模達7.1 億，城鎮人口規模占全社會人口的比重已經高達52.6%，城鎮化的成效顯著[1]。但在有效縮小城鄉公共服務差距，促進城鄉經濟、社會公平發展等方面問題凸顯。一是從農村地區轉移到城鎮地區的人口，其市民化進程緩慢，市民化的速度滯后于城鎮化的速度；二是城鄉收入水平差距擴大，城鄉二元經濟社會結構長期存在，嚴重影響了我國社會公平。

二、農村中小學校衰微及其影響

城鎮化作為現代社會變遷的重要方式，通過人口遷移、經濟活動、生活方式、文化傳統等因素的改變，對社會結構產生了普遍的影響，農村義務教育也發生了深刻的變革，其突出表現是農村中小學校的“空殼化”和“村落學校的終結”。

1.中小學校的“空殼化”

城鎮化進程中，隨著大量農村人口進城，農村中小學校在校生規模逐年縮減，常規建制的中小學校逐步退化為不足百人的小規模學校，進而退化為一個教學點，造成大量教育資源的閑置和浪費。從全國農村中小學在校生人數的變化情況來看，1993-2017 年，農村小學在校生人數的下降幅度為57.9%，農村小學生人數占全國小學生人數的比例下降幅度為33.1%；1993-2017 年，農村初中在校生的人數下降52.9%，農村初中生人數占全國初中生人數的比例下降幅度為31.7%[2]。從個案調查情況來看，甘肅省定西市安定區稱鉤驛學校，曾為九年一貫制學校，在校生規模也曾達到400 多人，但隨著學生人數的銳減，2009 年被迫撤銷了初中部，改為六年制完全小學，到2015 年在校生僅有11 人，教師7 人[3]。

從成因上看，除了生育政策影響下的學齡人口減少外，主要原因是由城鎮化所帶來的人口從農村向縣鎮以及中心城區的流動。據統計，2018 年全國義務教育階段在校生中，進城務工人員隨遷子女已達到1424.04 萬人[4]。而農村義務教育的凋敝又引發了農村部分家長基于優質教育選擇的教育移民，進一步加劇了農村義務教育“空殼化”的程度，導致農村義務教育陷入了生存和發展的桎梏而無法自解。

2.“村落學校終結”的影響

（1）農村學校的被動“城鎮化”

為了徹底解決農村學校的“空殼化”及所造成的農村教育資源閑置和浪費等問題，也為了提高農村中小學教育質量和水平，2000 年后，我國政府主導了農村中小學校的布局調整和“教育移民”改革。

農村中小學布局調整是指根據教育實際需求，將比較分散的農村中小學校和教學點適當集中起來，以提高農村中小學辦學質量和規模效益為目標，重新進行區域內中小學網點布局和規劃。然而，在地方學校布局調整實踐中，“因地制宜、適度合并”的要求被淡化。隨后的十幾年間，農村大量中小學校被撤并。統計表明，2001-2012 年，農村小學從41.62 萬所減少到17.78 萬所，平均每年減少2.2 萬所；農村小學教學點從11.04 萬所減少到6.73 萬所，平均每年減少3900 所；農村初中從3.5 萬所減少到1.86 萬所，平均每年減少1491 所[5]。與此同時，一些地方政府實施了比學校布局調整更大力度的政策——“教育移民”。可見，農村中小學校的大量撤并和大規模的“教育移民”工程加速了農村學校的消亡。農村中小學校的迅速減少帶來了嚴重的教育影響和社會影響，因此，2012 年國務院下發了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（國辦發［2012］48 號），要求“謹慎撤并、適當保留、恢復農村小學和教學點”，之后農村中小學校撤并的速度得以放緩。

（2）農村中小學生的受教育困境

農村義務教育的“被城鎮化”，直接導致家校距離過遠而引發的直接輟學、班級規模過大而造成的“隱性輟學”及無法言明的教育質量問題。

首先，農村學生因家校距離變遠而引起的直接輟學。一項全國性的調查表明，學校布局調整后的農村小學生，其平均家校的距離變遠了4.05 公里[6]。張旺等對吉林省的一項調查結果顯示，鄉鎮初中撤并前，案例村初中生輟學率在10%左右，鄉鎮初中撤并后，該村初中生輟學率已經上升到了35%[7]。其次，班級規模過大造成“隱性輟學”。據課題組對中部兩省的調查發現，鄉鎮和縣城中小學大班額現象普遍存在。在升學率壓力下，教師會在班內進行分層分類教學，目的是把主要精力放在中等以上學生身上，而且考試成績只統計班內前70%左右的學生，其余學生成績不在匯總、比較和分析范圍內。

有研究表明，農村中小學校撤并后帶來的農村學生被迫轉學、家校距離過遠、班級規模過大等因素都會對學生的學業成績產生不利影響[8]。除了學業成績外，一些不可量化的質性指標，如學生身心發展、文化融合等更加難以評估。

三、新型城鎮化背景下農村義務教育發展機制轉型

針對我國長期以來“外延式”和“速度型”的城鎮化建設和推進方式。2013 年，十八屆三中全會以后召開的中央城鎮化工作會議提出了“新型城鎮化”的建設目標。2014 年，國務院發布了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》，從過去以“城”為核心的城鎮化轉向以“人”為核心的新型城鎮化，開始通過綜合考慮“城”與“鄉”、市民與農民、工業與農業、財政與土地等各方面的關系來推進城鄉發展一體化。目前，在教育資源傾斜、農村學校標準化建設和寄宿制學校建設方面成效明顯，但在提高農村義務教育質量、提升城鄉義務教育均衡水平等方面，仍然沒有達到理想目標。結合我國農村義務教育發展現狀以及農村教育宏觀發展政策，在新型城鎮化進程中，我國農村義務教育發展機制應開展以下改革。

1.遵從城鄉空間和功能差異，發展農村義務教育

農村義務教育不能走“極端”城鎮化，要遵從城鄉空間和功能的差異，在農村地區按需保留中小學校。有調查研究表明，鄉村中有20%的老人，20%的貧困家庭和20%的農民會留守農村，他們雖然是社會中的弱勢群體，但卻是鄉村歷史、文化的守護者和載體[9]。所以，農村義務教育的發展要從關注“強勢需求”的農村家庭轉向“弱勢需求”的農村家庭，發展農村小規模學校、提高農村學校質量、重視農村學校的文化價值，建立起城區、鄉鎮、鄉村學校有序、協調、特色發展的格局。要從地區經濟、社會和文化發展實際出發，將農村義務教育的發展與脫貧攻堅、鄉村振興相結合，關注農村義務教育質量、教育公平及其文化意義。

2.創新教育要素供給，提升農村義務教育質量

農村義務教育的可持續發展及其教育質量的提高，需要優質教育資源的支持、與城鎮學校加強交流與合作、高素質的教師、先進的教學方法和教學組織形式、地方和鄉村社會的支持。在新型城鎮化背景下，政府需要創新教育要素供給方式，在教育經費撥款、教師配置、城鄉教育資源流動、社會支持體系等方面開展系統改革，以促進農村義務教育有質量的發展。

（1）提高農村教育經費撥款水平

核定城鄉義務教育存量差異，不斷提高農村中小學生均預算內教育經費撥款水平，并使農村中小學生均預算內教育經費水平顯著高于同一地區的市鎮學校，這將有益于縮小城鄉教育差距。

（2）均衡農村中小學教師編制配置

在綜合考慮學校規模、班級規模、年級數、班級數和課程設置等因素的基礎上，按學校核定農村中小學教師編制，以避免教師配置不公。同時，強化政策激勵，提高農村中小學教師的工資、待遇和發展際遇等，以吸引優秀人才和留住優秀教師。

（3）建立城市與農村中小學校交流與共享機制

建立城市與農村中小學校之間的校長、教師以及優質教育資源交流與共享機制，把科學的教育管理方法、優秀的教學資源和教學組織形式通過人員交流和資源流動輸送到農村學校，以提高農村義務教育質量。

（4）完善農村義務教育社會支持體系

農村義務教育的良性發展離不開其利益相關者的支持與參與，尤其是農村學生、家庭及鄉村社會。在“以縣為主”的管理體制下，完善基層政府、鄉村社會和農村學校之間的治理結構。設置居民對農村義務教育滿意度的考核指標；同時，將農村義務教育的部分決策權力賦予由家長代表組成的家委會，健全農村義務教育發展的社會支持體系。

3.強化不同主體間的政策協同，完善城鄉義務教育一體化發展機制

城鄉義務教育一體化是當前農村義務教育發展的主要目標，也是農村義務教育發展的重要途徑。目前，在縣域內城鄉義務教育一體化改革發展中，初步形成了“教育部牽頭、各部門配合，省級統籌、市級指導、縣區主責的工作機制”[10]，但當前農村義務教育發展中的諸多問題表明，改革的協同機制尚未健全，未來應在以下幾個方面強化政策協同。

（1）加強政策主客體間的協同

各級政府在制定和實施城鄉義務教育一體化發展相關政策時，要充分了解城鄉學生、家長、教師及學校的教育需求和發展需求，采用專家論證、風險評估、合法性審查和利益相關者參與的科學決策程序。

（2）加強縱向政府間的政策協同

城鄉義務教育一體化的戰略性、跨界性和邊界模糊性都非常突出，客觀上需要不同層級政府的政策形成協同體系。因此，改革的推進要加強頂層制度設計，建立各級政府間的協調機制，形成黨委領導、政府推進、人大政協監督、部門落實、社會助力的格局。

（3）加強橫向部門間的政策協同

各級教育行政主管部門要積極協同編辦、財政、人社、住建、文化等有關部門，根據各自職責分工，制定城鄉義務教育一體化發展政策，在此過程中，通過成立專門的議事協調工作機構，如聯席會議或者教育工作領導協調小組等，以實現政策制定和實施過程中的功能互補、時序得當和實效累加。