“縣管校聘”制度下教師流動(dòng)政策研究

彭 娟 常國良

（黑龍江大學(xué)教育科學(xué)研究院，哈爾濱，150000）

我國一直在大力改善鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教育質(zhì)量，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平，除了硬件以外最重要的是均衡師資力量。學(xué)校的硬件設(shè)施能夠通過國家的財(cái)政撥款、社會人士的捐助等得以改善，而師資力量的均衡只靠財(cái)政方面的政策可能效果不佳。因此，2014 年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》提出，加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的體制障礙[1]。

一、“縣管校聘”政策實(shí)施的意義

“縣管校聘”政策的實(shí)施可以促進(jìn)縣（區(qū)）義務(wù)教育教師資源合理配置，縮小城鄉(xiāng)之間、校際之間的師資差距，優(yōu)化縣（區(qū)）內(nèi)教師合理配置。首先，人社部門在教師調(diào)配時(shí)將中、高級教師向鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校傾斜，保障鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校有一定數(shù)量的中、高級教師。其次，財(cái)政部門對流入鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教師給予一定的生活或福利補(bǔ)貼，以增強(qiáng)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的吸引力，引導(dǎo)優(yōu)秀教師自愿流入。最后，縣（區(qū)）及教育行政部門對縣（區(qū)）內(nèi)教師統(tǒng)籌管理，從根本上解決鄉(xiāng)村和薄弱學(xué)校缺編，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校超編的現(xiàn)象，進(jìn)一步推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資合理配置，對整個(gè)縣（區(qū)）義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重大意義。

“縣管校聘”政策的實(shí)施還可以增強(qiáng)教師隊(duì)伍活力。一方面，打破了之前教師職業(yè)“鐵飯碗”，對那些考核不合格的教師進(jìn)行待崗培訓(xùn)再上崗或者轉(zhuǎn)崗，甚至解聘。另一方面，這對優(yōu)秀教師來說也是一個(gè)契機(jī)，他們可以憑借自己優(yōu)秀的教學(xué)能力和教學(xué)水平流動(dòng)到更好的學(xué)校，激發(fā)他們的教學(xué)積極性，減少教師職業(yè)倦怠現(xiàn)象，從而盤活教師隊(duì)伍。

二、“縣管校聘”政策實(shí)施的困境

1.教育主管部門與學(xué)校落實(shí)力度不足

“縣管校聘”政策在執(zhí)行過程中要公開透明，不論對教師的公開招聘還是對參與流動(dòng)教師的考核，學(xué)校要公示整個(gè)流程以及結(jié)果。然而，由于政策還在摸索階段，縣（區(qū)）教育部門還未形成成熟的團(tuán)隊(duì)，不能對所有學(xué)校都監(jiān)督到位，有些學(xué)校在選擇交流輪崗教師過程中并未嚴(yán)格按照公平公正的原則，可能僅僅是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人通過會議或者學(xué)校教師的投票決定教師的流動(dòng)，導(dǎo)致競聘結(jié)果不公，落聘教師心有怨言。其次，“縣管校聘”政策實(shí)施后，教師由學(xué)校“單位人”變成縣（區(qū)）“系統(tǒng)人”，縣（區(qū)）教育主管部門對教師進(jìn)行統(tǒng)籌安排，如核定編制崗位、教師培訓(xùn)等，學(xué)校負(fù)責(zé)教師日常工作的管理，如教學(xué)工作、績效考核等。但教育主管部門與學(xué)校責(zé)權(quán)劃分模糊，弱化了學(xué)校的用人自主權(quán)。另外，我國義務(wù)教育實(shí)行的是校長負(fù)責(zé)制，部分校長只考慮到本校的發(fā)展情景，并沒有從大局出發(fā)考慮整個(gè)縣（區(qū)）的教育發(fā)展，所以對于上級提出的交流輪崗的任務(wù)也只是流于形式，不愿意把教學(xué)能力優(yōu)秀的教師流出去，也不愿意把教師流動(dòng)納入學(xué)校的規(guī)章制度，只是當(dāng)作一項(xiàng)任務(wù)來執(zhí)行，對促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平?jīng)]有起到實(shí)質(zhì)性的作用。

2.配套保障制度不健全

首先，國家規(guī)定對城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行交流輪崗有一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但由于義務(wù)教育的財(cái)政支出主要由縣財(cái)政部承擔(dān)，但縣財(cái)政收入可能并不理想，對教師的各項(xiàng)補(bǔ)貼較少，當(dāng)城鎮(zhèn)教師交流到鄉(xiāng)村學(xué)校后，工作單位離家遠(yuǎn)了，但工資卻沒有漲多少，因此對城鎮(zhèn)教師沒有吸引力。其次，學(xué)校與教師簽訂聘用合同，教師每年通過競聘才能留崗，雖然用制度的方式提高了教師的積極性，但是也增加了教師倦怠感。最后，目前由于政策尚未完善流動(dòng)教師的崗位競聘、職稱評聘以及績效考核制度，交流輪崗教師在參加流入學(xué)校崗位競聘、職稱評聘以及績效考核時(shí)，崗位晉升和職稱評選存在一定的困難，極大降低了教師交流輪崗的積極性。

3.教師對政策認(rèn)同度低

王媛媛通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參與交流輪崗的教師主要分兩類：一種是受評聘職稱的動(dòng)力驅(qū)使，教師在評聘職稱時(shí)限于鄉(xiāng)村學(xué)校工作經(jīng)歷這一硬性規(guī)定；另一種是學(xué)校為完成上級的交流任務(wù)，將落聘教師被動(dòng)交流出去[2]。趙汝慧研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前肇慶市“縣管校聘”方案中以教師被動(dòng)交流為主，優(yōu)質(zhì)師資向薄弱學(xué)校交流輪崗仍有困難[3]。這都反映了很多教師對“縣管校聘”這一政策存在抵觸情緒，一方面，從人性角度出發(fā)，很多教師從事教師行業(yè)的一部分原因是想過安穩(wěn)的日子，但現(xiàn)在打破了教師職業(yè)的穩(wěn)定性，對已進(jìn)入教師行業(yè)的教師來說難以接受，而且流入的學(xué)校可能地方偏遠(yuǎn)、條件不好、離自己家又遠(yuǎn)且發(fā)展機(jī)會更小，流出以后還能不能再回到原先學(xué)校也是未知，這大大加劇了教師的不安全感，降低了教師交流輪崗的意愿。另一方面，政策影響了教師的歸屬感，降低了教師對政策的認(rèn)同度。首先，降低了教師對學(xué)校的認(rèn)同感。之前教師歸屬于某個(gè)學(xué)校，一般在一個(gè)學(xué)校工作至退休，但現(xiàn)在教師在一個(gè)學(xué)校工作幾年后就要流去其他學(xué)校，對教師來說每個(gè)學(xué)校僅僅是他工作生涯中的一部分，對學(xué)校的感情也變淡，歸屬感降低。其次，因?yàn)椴糠至魅雽W(xué)校沒有建立相應(yīng)的對教師進(jìn)行人文關(guān)懷的制度，加上工作環(huán)境不熟悉、同事之間關(guān)系比較生疏、參與學(xué)校管理機(jī)會也較少，導(dǎo)致流入教師感覺格格不入，產(chǎn)生孤獨(dú)感。

4.多個(gè)職能部門協(xié)調(diào)難

“縣管校聘”方案的改革涉及教育部、財(cái)政部、人社部等各部門，需要各部門形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政策才能夠順利實(shí)行。但在執(zhí)行過程中，各部門協(xié)調(diào)困難，沒有制定成熟的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加上各部門分工不明確、人手不足，各部門可能存在相互推諉，只重視自己部門的利益情況，行政部門辦事效率低下，政策落實(shí)起來困難重重。另一方面，教師崗位標(biāo)準(zhǔn)在部分區(qū)、縣未能合理設(shè)置，教師超、缺編問題普遍存在[4]。學(xué)校沒有合理地設(shè)置崗位標(biāo)準(zhǔn)，縣編制部門和人社部在管理交流教師編制、崗位時(shí)由于對學(xué)校的情況不了解，導(dǎo)致學(xué)校對教師的需求與教育行政部門安排的不匹配。

三、破除“縣管校聘”實(shí)施困境的建議

1.加強(qiáng)教育主管部門與學(xué)校的執(zhí)行力度

明確規(guī)范的政策細(xì)則可以為政策的實(shí)施提供有力的保障，避免政策執(zhí)行背道而馳。首先，要明確“縣管校聘”實(shí)施過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體細(xì)則，可以成立專門的政策實(shí)施管理小組，在交流輪崗教師的選擇上加強(qiáng)監(jiān)督，明確規(guī)定教師聘用細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)與程序，避免教師交流過程中出現(xiàn)不平等、不公正現(xiàn)象以及流動(dòng)教師權(quán)益與管理問題模糊情況。學(xué)校要發(fā)揮上傳下達(dá)樞紐功能，加強(qiáng)與教育行政部門和教師之間的溝通，使教育行政部門能夠清楚了解學(xué)校與教師的情況，教師對“縣管校聘”政策有更深了解，減少政策實(shí)施環(huán)節(jié)的阻礙。其次，明確縣（區(qū)）教育主管部門與學(xué)校的責(zé)權(quán)，落實(shí)學(xué)校的用人自主權(quán)，學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況依舊充分享有聘用培養(yǎng)教師的權(quán)力。另外，校長要改變管理理念，要用長遠(yuǎn)眼光看待教師交流輪崗，認(rèn)識到教師流動(dòng)對于本校和整個(gè)縣（區(qū)）的發(fā)展是有利的，既能夠盤活整個(gè)教師隊(duì)伍的活力，又能促進(jìn)教育公平。同時(shí)，學(xué)校不但要完善教師聘任與交流制度，將教師的流動(dòng)作為學(xué)校的重要制度來對待，不能只是流于形式的應(yīng)付，而是要在實(shí)行過程中使政策能夠達(dá)到預(yù)期效果，并能夠起到領(lǐng)頭羊的示范作用，進(jìn)一步推進(jìn)“縣管校聘”改革方案的落實(shí)。

2.完善相關(guān)配套保障機(jī)制

有效實(shí)施縣管校聘政策，須健全配套保障舉措，統(tǒng)一縣域內(nèi)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資待遇、人事編制標(biāo)準(zhǔn)。首先，要完善教師激勵(lì)保障機(jī)制[5]。省財(cái)政廳應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于鄉(xiāng)村和薄弱學(xué)校交流教師的津貼補(bǔ)助，幫助他們解決因交流而帶來的額外交通與食宿費(fèi)用；評聘職稱時(shí)向鄉(xiāng)村與薄弱學(xué)校傾斜，對在交流過程中有突出表現(xiàn)的教師給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)；解決交流教師子女上學(xué)問題。其次，學(xué)校要完善交流周期。要根據(jù)我國學(xué)制與教師的實(shí)際情況確定教師交流的輪崗周期。最后，要完善交流教師評價(jià)、培訓(xùn)以及晉升機(jī)制。明確教師工作任務(wù)與職責(zé)，建立科學(xué)的評價(jià)機(jī)制，對教師評價(jià)要多方參與、科學(xué)評價(jià)，形成能上能下的激勵(lì)機(jī)制，全方位對交流教師績效考核，不僅僅考核教師在流入學(xué)校的表現(xiàn)，還考核教師在原學(xué)校的表現(xiàn)，績效的分配不能抹去教師在原學(xué)校的付出，讓流入教師獲得與付出對等，不能使交流教師受到不平等待遇；在教師培訓(xùn)方面，要保障流入教師與本校教師具有同等機(jī)會，能夠提升專業(yè)化水平和職業(yè)發(fā)展能力；在學(xué)校管理與職位晉升上，學(xué)校要保障流入教師的權(quán)益，鼓勵(lì)流入教師積極參與學(xué)校的管理與決策，保障他們的權(quán)利，同時(shí)對職位晉升的標(biāo)準(zhǔn)與程序要公開透明，確保流入教師與本校教師機(jī)會均等。

3.提高教師對政策的認(rèn)同感

一項(xiàng)政策的有效貫徹落實(shí)并不是政策制定者或執(zhí)行者的一廂情愿，而是與目標(biāo)群體的政策認(rèn)同有著緊密聯(lián)系[6]，這關(guān)系到教師的切身利益，對他們的生活有重大的影響，因此教師認(rèn)同這項(xiàng)政策是政策能夠落實(shí)的前提。可以從幾個(gè)方面著手提高教師對政策的認(rèn)同感，第一，加大對“縣管校聘”政策的宣傳。有調(diào)查表明，很多教師只知道有這個(gè)政策，但不知道政策具體情況，教師可能會對“縣管校聘”交流輪崗的認(rèn)識比較片面，甚至?xí)a(chǎn)生抵制情緒。為此，教育主管部門和學(xué)校可以組織教師開展政策宣講會，選取政策執(zhí)行較好的地方實(shí)踐成果展示給教師或者組織教師去這些地方學(xué)習(xí)，讓教師了解到“縣管校聘”政策能夠帶來什么樣的積極影響，認(rèn)識到這是促進(jìn)教育公平的重要舉措，是社會發(fā)展的必然趨勢，既是每個(gè)教師的責(zé)任也是每個(gè)教師的光榮使命。第二，學(xué)校要加強(qiáng)人文關(guān)懷。校領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)關(guān)心流入教師的生活和工作情況，幫助其解決生活和工作上遇到的困難；要貫徹民主的管理理念，注意傾聽流入教師的意見與建議，為流入教師創(chuàng)建施展才能的平臺；培育和諧的校園文化，組織教師團(tuán)建，增強(qiáng)教師之間的交流，營造和睦的人際關(guān)系，增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的凝聚力，拉近流入教師與其他教師的距離，減輕流入教師的生疏感。

4.統(tǒng)籌各職能部門協(xié)同管理

在貫徹落實(shí)縣管校聘政策時(shí)，要求對各部門的職責(zé)權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使其相互協(xié)調(diào)。首先，縣（區(qū)）教育局要制定明細(xì)的工作方案，明確各部門職責(zé)，構(gòu)成多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以成立“縣管校聘”政策執(zhí)行小組，并安排適量的工作人員處理其落實(shí)過程中遇到的問題，提高行政效率。其次，學(xué)校要合理設(shè)置工作崗位標(biāo)準(zhǔn)，使縣（區(qū)）教育局在調(diào)動(dòng)人員時(shí)能夠一目了然，減少因不清楚情況而導(dǎo)致學(xué)校教師超編或缺編現(xiàn)象。最后，縣（區(qū)）級教育部門要與學(xué)校協(xié)調(diào)溝通，學(xué)校要根據(jù)縣（區(qū)）教育整體規(guī)劃，做好教師流動(dòng)的銜接工作，積極配合教師交流輪崗政策的執(zhí)行，做好學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和教師隊(duì)伍建設(shè)，讓政策落地見效。

“縣管校聘”的全面落實(shí)是新時(shí)代城鄉(xiāng)教育發(fā)展的必然要求，是提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育公平和社會公平的必然選擇，是深化教師管理體制改革的目標(biāo)，只有真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間的教師流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)整體教育資源的均衡配置。