公共產品視角下農村社區公共文化服務供給的政府責任

廣西民族大學政治與公共管理學院 謝飛

農村社區公共文化服務是指在基層農村社區空間領域的文化服務，農村社區公共文化服務具備文化傳遞、文化引領和文化休閑的功能。比如，農家書屋為農民再學習提供書籍、技術和場地等教育資源，成為文化傳遞的學習陣地；農村社區公共文化的建設也為基層社會了解國家政策和黨中央精神提供了便利，黨員干部帶領村民學習科學文化知識，推進鄉村移風易俗，引領鄉村新風尚；有些地區以傳承和發展地方戲曲文化為中心建設農村社區公共文化服務，營造全民參與的良好氛圍，既可以推廣和傳承戲曲文化，也能豐富群眾的休閑文化活動。因此，如何高質量推進鄉村文化建設成為當前學術界和政府部門關心的問題。高質量發展鄉村文化服務，政府需要扮演雙重角色：一是農村社區公共文化服務的供給者。政府為農村社區提供高質量公共文化服務是保障人民群眾文化權益的重要舉措。二是農村社區公共文化服務建設的承擔者。一直以來，國家都把農村公共文化的建設納入農村的全面發展中，鄉村文化服務建設的好壞與鄉村振興戰略實施的成效緊密相關。因此，政府要發揮主體責任，全面推進農村公共文化服務的建設，促進鄉村振興。基于公共產品理論和責任政府理論，本文將從宏觀角度探討農村社區公共文化服務供給中存在的困境，并提出優化農村社區公共文化服務供給的政府治理路徑。

一、農村社區公共文化服務供給的理論依據

（一）公共產品理論

公共產品理論是經濟學的重要內容，主要用來分析和解決與社會公共事務相關的問題。從19世紀80年代開始，學者就對公共產品的含義進行了研究，布坎南、奧爾森和薩繆爾森等學者都認為公共產品的服務對象是集體成員，公共性是它的特性，集團中任何一個使用公共產品都不會影響其他人使用，公共產品是被集團成員均等消費的。也有學者從實際生活案例去分析公共產品，奧斯特羅姆通過城市公共池塘資源的問題來研究公共產品，并以制度理論分析的視角創新對公共產品問題的研究。農村公共文化服務作為公共產品，其供給問題關系到公共利益，高質量的農村社區公共文化服務供給為社區群眾帶來的效益是積極的、巨大的。政府依靠財政支持為農村社區供給公共文化服務，因此具備公共產品屬性的文化服務能被社區群眾平等地享受。但從社區文化產品的供給來看，它具有競爭性，市場上存在政府之外的社會主體為農村社區供給公共文化服務，少數的民營企業和公益性組織是這些供給主體的代表。由此來看，農村社區公共文化服務并不屬于純公共產品，而是準公共產品。為了滿足和回應人民群眾對精神文化生活的正當需求，國家鼓勵和治理社會多元主體向農村地區提供農村群眾所需求的公共文化服務。從公共產品的視角研究農村社區公共文化服務具有現實和理論意義，學者們從供給方式、主體和內容等維度研究農村社區公共文化服務的供給問題。巫志南認為精準供給是所有公共服務的本質要求，能夠發揮好公共文化引領社會風尚、提高國民素質的核心作用[1]。劉磊認為文化服務和資源下移到農村基層，要求農村社區組織的有效配合以實現公共文化服務的高質量供給[2]。郭劍雄通過實際調查研究發現不同發展階段的社區公共文化供給內容的差異對發展過程中的社區文化中心建設和社區文化服務供給具有參照意義[3]。更進一步，學者從共同體的角度研究公共文化服務供給的創新制度[4]，認為建設公共文化服務供給共同體協同關系有助于提升農村社區公共文化服務供給效能。

（二）責任政府理論

古希臘和古羅馬是責任政府思想源頭，古典時期萌生的責任意識強調權力監督，這一時期的責任意識推動了民主和法治的發展。中世紀的責任政府意識強調政府的契約精神。近代，西方責任政府的觀念發生了轉變，英國首先提出責任政府理念，該理念認為政府的權責一致，政府享有管理社會資源的權力，也有服務社會發展的職責，其核心與我國政府強調的對人民負責的觀念是一致的。在此理念指導下，人民群眾對公共文化服務的需求要求政府積極回應人民群眾的正當訴求，是官民關系向民主政治的回歸[5]。黨的十八大以來，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，物質和精神生活都是人民群眾對美好生活的追求。就農村而言，保障農村社區居民享受基本文化服務是提高農村社區居民幸福感、獲得感和滿足感的重要途徑。因此，政府要明確責任，依法發展農村社區公共文化服務，努力提升人民群眾的文化生活質量。

二、農村社區公共文化服務供給存在的問題

（一）供給效率低下

從現實生活來看，農村地區并不缺少公共文化服務設施，而是已有的公共文化設施存在不完善和供需的不匹配問題，這兩方面都造成農村社區公共文化服務供給效率低下。一方面，農村社區普遍存在公共文化服務設施不完善不健全現象。現有的文化基礎設施未能有效利用，發展農村公共文化過于形式化，服務效能得不到充分發揮。調查發現，農村基層社區經常會出現沒有文化作品、管理人員和文化活動的掛牌文化活動場館，或者已有的文化服務設施變成儲存物品的場地，即使農村社區擁有文化活動場所，在文化資源被閑置的前提下農村社區繼續修建公共文化設施；另一方面，公共文化服務供給效率低下還表現為公共文化服務的供給與人民群眾的文化需求的不匹配。一些農村社區的農家書屋庫存書籍數量雖多，但是這些庫存書并不是農民真正需要的，比如在農家書屋里很少能找到和種植、養殖相關的書籍。社區文化館經常上演適合老年人“口味”的文娛節目，容易忽略年輕人對文化服務的需求，難以激發青年人積極參與這些文化活動的熱情。政府投入巨大的人力財力打造的精品節目和內容只能在外地演出不能在地方演出，為的是獲取競賽名次完成政治任務，而忽略本地居民對精品文化的真實需求。文化和旅游部的數據顯示，截至2019年底，我國已經建成494747個行政村（社區）綜合性文化服務中心，但在基層特別是農村地區存在缺乏文化設施專業管理人員的問題。很多農村社區文化館的負責人一般是由村干部臨時擔任，村干部受教育水平低、文化設施管理的專業性薄弱，難以真正發揮文化資源的效能，無法滿足社區群眾對文化服務的實際需求。

（二）供給主體單一

在我國農村地區，政府是社區公共文化服務供給的主要承擔者，其他社會主體以一種邊緣化供給的形式存在，但是其他社會主體參與文化服務供給存在參與程度低、資金短缺、缺乏監管等問題。村干部是國家公共文化服務政策的具體執行者和落實者，然而村干部能力有限，只能做農村社區公共文化服務“最后一公里”的傳遞者，為農村群眾提供最基本的公共文化服務，比如管理農家書屋、舉辦一些傳統節假日的文娛活動。相較于城市社區，農村社區缺乏社會力量的進入，因此政府單一主體的文化服務供給結果往往是文化內容枯燥，形式單一，難以激發農村群眾參與文化活動的積極性，效果不明顯。由此看來，我國農村地區公共文化服務的主要供給者是政府，單一的供給主體往往缺乏競爭和監督，造成公共文化服務供給效率低下等問題。一方面，單一的農村社區公共文化服務的政府供給也會出現政府人浮于事，冗官冗員和尋租腐敗困境。缺乏競爭機制的市場供給，容易出現監管無力，資本追逐利益的問題，導致公共文化供給質量下降；另一方面，充足的資金是農村社區公共文化服務得以正常運行的前提保證。公共文化服務供給是一個長期投資和維護的項目，并不是一勞永逸的事情，沒有持續的資金和財政支持，其實際效益低下。單一的政府財政支持，很難達成公共文化服務建設目標，農村社區居民的文化權益難以得到保障。另外，農村群眾生活水平的提高要求享受更高質量的公共文化服務，政府作為公共文化服務主要供給主體，由于其自身的局限性難以為農村群眾供給高質量的公共文化服務。

（三）供給分布不均

受到經濟發展水平的影響和制約，公共文化服務基礎設施供給呈現出城鄉區域間發展不平衡格局。一是農村社區的基本公共文化服務設施供給資金不足，總量短缺。受歷史、地理、經濟等因素影響，我國城鄉發展呈現二元結構，公共文化資源的配置向大城市傾斜，各類博物館、紀念館、文化館等設施大多分布在城市，鄉鎮分布得很少。二是農村社區公共文化服務基礎設施檔次不高，設施相對落后，甚至部分基礎設施存在質量不達標的問題。在一些偏遠的農村地區，只有簡單的硬件設施比如農家書屋、棋牌室、文化廣場，這些基礎設施往往是由村委會辦公場地改造而成，把會議室里放幾本書就成了農家書屋，因此也無法隨時開放提供給社區群眾使用。相較于城市，農村社區也沒有科技館、博物館等文化資源，如果農村群眾想要享受這些文化服務不得不付出更高成本。

三、實現農村社區公共文化服務供給的政府責任路徑

（一）政府規范管理，提高服務效能

農村社區公共文化服務的供給運作需要政府制定政策，依法依規管理。首先，平衡和匹配農村社區公共文化服務的供給和需求，政府要做好社會調查了解人民群眾的真實需求，從而制訂精準的文化服務供給方案，避免出現社區公共文化服務資源的浪費、社區群眾“不買賬”和基本的文化服務需要得不到滿足的問題。其次，政府要加大管理人才培養力度為農村社區公共文化服務提供堅實的人才支撐。政府邀請擁有豐富經驗的文化服務管理者為基層管理干部培訓，同時引進新技術、新方法改變傳統落后的管理，提高公共文化服務管理效率。最后，農村社區公共文化設施規范管理離不開建立健全監督機制。要打破之前農村社區公共文化服務“重建設，輕管理”的模式，嚴格按照公共文化服務規章制度進行管理，避免出現文化供給形式主義問題。同時，發揮社會監督作用，開展農村社區公共文化服務評估活動，加強民主參與，及時收集群眾對公共文化服務的反饋意見，政府積極主動對群眾意見作出回應和調整，更好滿足群眾的文化需求，從而增強群眾的幸福感和獲得感。

（二）政府加強引導，支持社會供給

隨著經濟發展，人民群眾對精神文化生活的需求呈現多樣化、差異化和高質化，以往的單一主體的政府供給模式已不能適應農村地區公共文化服務的發展。責任政府要求政府轉變職能，強化管理體制創新，構建農村社區公共文化服務供給共同體，滿足人民群眾的文化需求。公共文化服務供給共同體由政府主導，鼓勵社會主體參與，更好滿足不同群體的文化利益訴求，推動農村公共文化服務供給的可持續發展。因此，在政府供給農村社區公共文化服務的基礎上，政府要發揮主導作用，引導、支持和鼓勵企業、公益性組織、事業單位等社會主體參與公共文化服務的供給，豐富農村地區公共文化服務內容和形式。

（三）政府統籌規劃，縮小城鄉差距

農村社區公共文化服務是一個復雜的系統工程，總體把握和宏觀調控才能保證其高效運行。中央政府把公共文化服務的資源分配作為頂層設計，站在全國公共文化建設高度上，制定科學合理符合農村地區長期的公共文化服務發展規劃。地方政府以中央政策文件為指導，根據地區公共文化服務發展實際情況，科學制定公共文化服務發展的標準、內容和手段，合理布局公共文化服務資源，彌補城鄉公共文化服務的差距。另外，各級政府合理配置公共財政資源是彌補和縮小城鄉公共文化服務資源配置差距的關鍵方法。健全公共財政體制，建立能夠覆蓋城鄉、惠及全民的公共財政，打牢社區公共文化服務的物質基礎，以及完善財政轉移支付制度，切實保障特殊群體的文化需求。

四、結語

當前，我國進入全面推進鄉村振興時期，建設農村公共文化服務為發展鄉村提供精神力量支撐，是做好“三農”工作的一項重要內容。基于政府責任，政府重視農村地區公共文化服務發展的出發點有兩方面：一是政府要對人民負責，滿足人民群眾對精神生活的合理需求，二是文化建設是政府的基本職能，做好農村社區公共文化服務工作是推動社會發展的重要內容。農村社區公共文化服務作為公共產品，在供給上，政府要承擔主導責任，從規范管理提高服務效能、加強引導支持社會供給和統籌規劃縮小城鄉差距三方面解決農村社區公共文化服務供給效率低下、供給主體單一和供給分布不均的問題。未來，政府結合鄉村振興發展目標為農村社區供給高質量的公共文化服務，實現文化賦能鄉村振興，在推進鄉村產業發展和人才培養上都具有重要意義。