中國基本養(yǎng)老保險中的政府責(zé)任研究綜述*

西南大學(xué) 陳蓓，江凌

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的第七次人口普查報告，在我國人口老齡化程度已高于世界平均水平。養(yǎng)老問題一直是十分重要的議題，當(dāng)下解決養(yǎng)老問題不僅需要個人及家庭宗親的努力，更需要國家政府乃至全社會的治理。

1951年，我國頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，正式建立了企業(yè)職工退休養(yǎng)老制度。改革開放以前，我國的養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷經(jīng)起伏，政府責(zé)任在發(fā)展過程中有所缺失，到了改革后，養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程加快，通過多年的探索和試點(diǎn)，現(xiàn)已經(jīng)建立起較為完善的養(yǎng)老保險制度體系。

這些年來，學(xué)者們對政府在養(yǎng)老保險制度的責(zé)任進(jìn)行探索和研究，本文梳理了眾多的研究成果，主要集中在以下三個方面：（1）中國基本養(yǎng)老保險中的政府責(zé)任；（2）基本養(yǎng)老保險中政府責(zé)任缺位；（3）中國養(yǎng)老保險中政府責(zé)任完善。

一、中國基本養(yǎng)老保險中的政府責(zé)任

（一）中國基本養(yǎng)老保險中的政府責(zé)任

1.立法規(guī)范責(zé)任

張利平（2005）指出，社會保障制度作為政府的一項制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實(shí)現(xiàn)[1]。徐文芳（2010）認(rèn)為，通過全面的法律規(guī)定，有效的法律監(jiān)督和約束機(jī)制，可以約束養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和被保險人的行為，從制度和機(jī)制上保障養(yǎng)老保險的規(guī)范化和統(tǒng)一性[2]。曹信邦（2021）提出，基本養(yǎng)老保險是一項具有很強(qiáng)法律依存性的強(qiáng)制性制度，需要通過立法來規(guī)范各方利益[3]。

2.制度設(shè)計責(zé)任

楊群（2019）認(rèn)為在所有基本養(yǎng)老保險制度的參與者中，唯有政府部門掌握著統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀設(shè)計和制度協(xié)調(diào)的能力以及相關(guān)的社會資源，所以制度設(shè)計也自然成了政府部門應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)氖滓蝿?wù)[4]。鄭功成（2003）認(rèn)為，通過強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險制度安排，確保勞動者退休后有基本的收入保障和正常體面的晚年生活，既是解除國民養(yǎng)老后顧之憂和確保老年人分享到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的重要標(biāo)志，也是中國基本養(yǎng)老保險制度的最終目的[5]。韓喜平（2019）認(rèn)為政府應(yīng)根據(jù)人口老齡化的發(fā)展趨勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的特點(diǎn)，繼續(xù)逐步深化養(yǎng)老保險制度改革[6]。

3.財政支持責(zé)任

曲悅（2017）指出政府承擔(dān)財政責(zé)任是依法履行義務(wù)的行為，有助于養(yǎng)老保險制度的推廣和打下結(jié)實(shí)的基礎(chǔ)[7]。鄧大松（2013）認(rèn)為在養(yǎng)老金責(zé)任分擔(dān)方面，政府通過財政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)國家基本養(yǎng)老金的責(zé)任，以保障老年人的基本生活需求，特別是為低收入群體提供最后的“安全網(wǎng)”[8]。楊斌（2019）通過分析四個發(fā)達(dá)國家政府對養(yǎng)老保險的財政支持責(zé)任，認(rèn)為政府財政支持對于養(yǎng)老保險制度的健康平穩(wěn)運(yùn)行不可或缺[9]。何文炯（2016）認(rèn)為政府具有基金管理責(zé)任、養(yǎng)老金兜底責(zé)任、投資運(yùn)營責(zé)任等，以及具有統(tǒng)一征繳基數(shù)、征繳比例，統(tǒng)一待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等責(zé)任[10]。

4.監(jiān)督責(zé)任

蘇保忠（2007）認(rèn)為，監(jiān)督管理是基本養(yǎng)老保險制度落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證，是基本養(yǎng)老保險管理效能不斷提高的重要途徑[11]。武瓊（2011）認(rèn)為，監(jiān)管責(zé)任的有效落實(shí)，不僅可以節(jié)約政府的財政資源，還可以提高整個制度的效用價值[12]。劉燕（2006）還提出，政府監(jiān)督責(zé)任，還包含調(diào)動全民全社會共同承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，在多方的監(jiān)督之下，落實(shí)社會保障的方方面面，真正做到保障公民的權(quán)利[13]。

5.中央政府與地方政府責(zé)任的劃分責(zé)任

楊方方（2003）指出中央政府應(yīng)利用其在人力資源、信息和統(tǒng)籌規(guī)劃能力等方面的優(yōu)勢，承擔(dān)更多的宏觀職責(zé)，而微觀責(zé)任的具體落實(shí)應(yīng)主要由地方政府承擔(dān)[14]。胡淼（2013）認(rèn)為，明確養(yǎng)老保險中央政府和地方政府的不同職責(zé)，明確各政府在各項事務(wù)中應(yīng)做的不同職能，可使養(yǎng)老保險事務(wù)在各政府和各部門之間職責(zé)分明地進(jìn)行[15]。林治芬（2006）指出，中央與地方養(yǎng)老保險責(zé)任分工的國際主流模式是：養(yǎng)老保險制度以自我平衡為主，只有在存在制度差距時才會給予補(bǔ)貼；在大國，基本養(yǎng)老保險主要由中央政府管理，而補(bǔ)充養(yǎng)老保險主要由市場經(jīng)營[16]。

（二）基本養(yǎng)老保險中政府責(zé)任缺位

1.政府財政負(fù)擔(dān)過重

金剛（2020）指出從養(yǎng)老保險制度社會化改革以來，中央與地方財政一直對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補(bǔ)助[17]。施潔（2021）整理1998—2019年財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼規(guī)模，發(fā)現(xiàn)財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支缺口的兜底壓力越來越大[18]。郭嘉儒（2015）認(rèn)為，中央政府財政投入不足，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實(shí)施上存在困難[19]。張文君（2018）利用公共支出收益歸宿分析法，得出結(jié)論：政府的財政補(bǔ)貼不能完全滿足城鎮(zhèn)離退休職工的養(yǎng)老需求[20]。薛惠元（2017）通過分析我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況，認(rèn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支平衡存在巨大壓力和風(fēng)險[21]。

2.政府監(jiān)督不足

高榮（2017）指出，我國基本養(yǎng)老保險監(jiān)督主體眾多，不同職能部門的責(zé)任交叉混亂[22]。張文君（2018）表示，中央政府使用人事控制和行政干預(yù)的監(jiān)管方式對地方政府及其他養(yǎng)老保險的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的約束力較弱，缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性[20]。齊鵬（2016）指出，基金監(jiān)管主體的二元化，常造成政出多門和監(jiān)管責(zé)任互掐現(xiàn)象[23]。高麗亞（2017）表示，制度在推行的過程中，因?yàn)閳?zhí)行人員的技術(shù)原因，對基金的監(jiān)管僅停留在表面[24]。郭雅琪（2019）認(rèn)為，目前基金監(jiān)管技術(shù)還沒有得到普及，遵循過去的舊方式將會出現(xiàn)更多的低效率問題[25]。

3.中央與地方的財政責(zé)任劃分不清

朱俊福（2014）認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險的事權(quán)劃分一直都沒有明確的法律規(guī)定，政府之間缺乏合理的分工合作[26]。王慧（2018）也表示，在所有的基本養(yǎng)老保險相關(guān)制度文件中，對財政事權(quán)的履行缺乏剛性約束[27]。財政分擔(dān)方面，劉正才（2017）認(rèn)為，從政府支付的社保資金來源上來看，中央和地方財政支出比例存在嚴(yán)重失衡，地方支出比例遠(yuǎn)超過中央[28]。張文君（2018）通過計算得出由于中央與地方財政在基金補(bǔ)貼方面并沒有建立明確的分擔(dān)比例，地方和中央財政補(bǔ)貼占財政總補(bǔ)貼比例歷年都有所不同[20]。

（三）中國養(yǎng)老保險中政府責(zé)任完善

1.完善法律體系和制度

武瓊（2011）認(rèn)為，政府的首要任務(wù)是通過法律來明確公民的養(yǎng)老保障權(quán)利，使制度建設(shè)規(guī)范化[12]。鄭功成（2020）指出，加快養(yǎng)老保險制度體系法治化，制定養(yǎng)老保險法[29]。閻海（2021）認(rèn)為，應(yīng)該建立完善的養(yǎng)老保險制度化管理體系，明確各部門的核算責(zé)任，統(tǒng)一法規(guī)進(jìn)行管理[30]。

2.強(qiáng)化財政責(zé)任，明確負(fù)擔(dān)比例，完善基金運(yùn)營

黃子玉、霍海燕（2019）通過認(rèn)為我國政府應(yīng)該努力推動國家財政責(zé)任的制度化發(fā)展，加快財政支出模式改革[31]。楊群（2019）認(rèn)為，政府應(yīng)建立健全合理且具激勵性的繳費(fèi)機(jī)制，建立補(bǔ)貼正常增長機(jī)制[4]。宋雨（2018）認(rèn)為，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的市場化投資運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，推動基金向市場化、多元化、專業(yè)化方向改革發(fā)展[32]。

3.建立監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)技術(shù)監(jiān)管

李芳蓉（2020）認(rèn)為，政府需要提高基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的立法層次，應(yīng)該在省級層次進(jìn)行立法[33]。鐘歡（2016）認(rèn)為，政府應(yīng)該健全監(jiān)督管理體系，完善績效考核機(jī)制、加強(qiáng)社會監(jiān)督力度[34]。方群（2019）認(rèn)為，應(yīng)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金監(jiān)管框架，形成適度集中、多元共治的監(jiān)管模式[35]。武瓊（2011）提出，政府可以通過向非政府的、專業(yè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)派出特派員間接行使監(jiān)管職能[12]。

4.明確中央和地方的財權(quán)和事權(quán)責(zé)任

宋瑞晰（2017）通過歐洲五國的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國首先應(yīng)從國家立法的層次上明確養(yǎng)老保險事權(quán)的劃分，在資金支持方面，應(yīng)平衡地方政府財權(quán)與事權(quán)，使其更好地履行責(zé)任[36]。張文君（2018）指出，地方政府應(yīng)在中央政府統(tǒng)一政策下，根據(jù)本區(qū)域養(yǎng)老保險制度運(yùn)行情況，制定區(qū)域內(nèi)的基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率、待遇計發(fā)辦法[20]。王慧（2018）認(rèn)為，為了改變權(quán)力分散、管理松散和效率低下的問題，可將基本養(yǎng)老保險相關(guān)財政事權(quán)適當(dāng)上移[28]。

二、研究的評價

從既有的研究中可總結(jié)出政府對基本養(yǎng)老保險負(fù)有立法規(guī)范、制度設(shè)計、財政支持、監(jiān)督管理和中央和地方的有效劃分等責(zé)任。本文總結(jié)了眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，指出了政府在財政負(fù)擔(dān)、監(jiān)督管理以及央地劃分上的存在一些缺位問題，也根據(jù)問題梳理出眾多學(xué)者的建議和解決思路。政府已在不斷完善基本養(yǎng)老保險制度，在可預(yù)見的將來，制度將愈加完善和成熟。

相關(guān)鏈接

養(yǎng)老保險，全稱社會基本養(yǎng)老保險，是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養(yǎng)老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。

根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》等有關(guān)規(guī)定，從2016 年5月1日起，將階段性降低養(yǎng)老保險。

2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報告中指出，加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)。全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實(shí)施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。完善失業(yè)、工傷保險制度。建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺。自2018年7月1日起，國務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》實(shí)施。