新發展格局下金融治理體系研究

西南科技大學法學院 黎天鳳

2020年起，是國家面臨新形勢、新挑戰的關鍵時期，國際市場風險增加、國內產業升級需求迫切，“十四五”規劃中明確了以國內經濟大循環為主體的新發展格局。2020年11月28日，中國銀保監會副主席在中國2020金融學術年會暨中國金融論壇年會上，發表“構建新發展格局下的有效金融監管體系”主題演講[1]。作為國家經濟血液的金融業，在新發展格局下，機遇與挑戰并存，金融治理體系也面臨改革和完善。

一、新發展格局的提出

“十四五”規劃中明確提出要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。

在“雙循環”提出之前，我國一直遵循的是“國際大循環”的方針，以促進投資和出口，而且主要集中在勞動密集型產業上，當時的“國際大循環”是契合了我國的發展需求的。

然而，隨著國際局勢的變化，經濟全球化已經不再像以前一樣，能簡單地被推進和深化，我國的出口和進口都受到一定程度的限制；再加上我國的人口紅利逐漸消失，老齡化問題日趨嚴重，高精尖技術人才匱乏的局面，使我國充分意識到，國家的核心技術不能處于受制于人的地位，要充分發展科學技術。國際市場的變幻莫測、我國人口紅利的消失、科學技術亟待發展，這些都迫使國家不得不將重心轉移到國內市場，促進國內市場產業升級，否則我國面臨的將是處于被動的、核心技術被他人掌握，以至于經濟命脈被遏制的局面，因此，國家必須得進行國內產業的升級換代[2]。

在上述基礎之上，“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的命題擺在了人們的面前。

二、新發展格局下，金融業的新機遇、新挑戰

（一）新機遇

消費需求旺盛，金融業務需求增加。“十四五”規劃中確定了國家要大力發展國內市場，要構建國內大循環為主體的新型經濟模式，就不得不重視拉動經濟增長的“三駕馬車”，即投資、消費和出口。投資與出口自不必說，主要依賴的是國際市場，而在國內市場起主要作用的還是消費，也就是說，要發展國內市場就必須得刺激消費，以消費促進國內產業的升級。要擴大消費需求，首先得擴大消費規模，在有一定的消費規模的前提下，拉動經濟增長的效應才會更加明顯，我國的中低消費人群占比最大，要充分調動這類人群的消費欲望，才能使消費規模擴大；其次，消費結構需優化，由于我國中低消費人群較多，這類人群的消費對象大多是中低端產品，因此應對其消費結構予以改善，擴大養老、旅游、文化等消費需求；最后是對于消費方式進行創新，當消費規模達到一定程度時，傳統的消費方式已經無法滿足人們的消費需求，就需要對消費方式進行創新，有了新的消費方式也能帶動消費規模的增長以及消費結構的改善[3]。在此基礎上，金融業的消費需求同樣會增加，現代社會人們的金融觀念比較靠前，對于投資理財貸款類的消費需求較大，在新發展格局的深入推進下，金融類的消費需求會持續增長。

新基建的增加，帶動金融業務的增加。為促進“內循環”，中央堅定支持新基建、新型城鎮化、重點區域、先進制造業等領域的發展[4]。傳統基建主要依賴財政投入，這對國家的壓力較大，而新基建則允許私人資本投入，且更加青睞私人資本，這帶來的乘數效應相較于傳統基建更大。5G、大數據、區塊鏈等新基建項目的性質不同于傳統基建，其對未來的影響更深更遠，國家也支持私人資本投入到新基建中，對于私人資本投入公共領域，國家亦提供了相應的法律保障，盡可能地免除了投資者的后顧之憂，金融類機構可以通過對新基建的信貸支持獲得更多高生息業務的機會，從而達到“錢生錢”的效果，實現經濟增長。

鼓勵創業，專設科創板，實現金融創新。首先，金融與科技的深度融合，成為驅動社會變革發展的動力之一[5]，大數據、云計算、人工智能等都可與金融結合，金融科技可以幫助金融機構更精準地分析客戶的偏好，以便金融機構為客戶提供更加優質的服務；也可以幫助金融機構發現潛在客戶，擴大機構的業務規模等，促進了金融機構降低運營成本及提高服務效率。其次，金融業創新也提供了更廣闊的就業機會，金融業務內容和種類的創新，增加了就業崗位供應量。最后，金融科技的技術支持，也讓金融業的信息不對稱特性得到了一定程度的緩和，科技創新打破信息壁壘，使金融信息的公布具有及時性和多樣性，以便于人們分辨和進行監督。

（二）新挑戰

1.監督管理的挑戰

當金融機構在前期的業務規模并不如現如今的范圍大、覆蓋面廣的時候，金融機構的業務比較單一，且工作量不大，監管機構能對金融機構進行全方位監督管理，更好地防止金融機構出現經營問題。由于我國金融業的不斷發展，金融機構的業務也在不斷擴大增量，種類繁多，但是金融業的治理監管可能并未跟上金融業的發展。互聯網技術加入金融業務，共享經濟概念進入金融領域，5G的發展更是加快了金融領域的發展，金融業務的創新給金融監管帶來的監管風險前所未有。首先，金融業務的經營者在新的金融產品下，有自己的獨特的優勢，如信息來源更加廣泛，但對于監管機構來說，這些新產品新項目是他們的監管盲區，對于這些創新會帶來什么風險都是不可預知的，傳統的監管模式或許已經無法有效地防范風險的出現；第二是金融業的創新，主要依托的是電子商務行業、高新技術行業等眾多領域的結合，其風險層層疊加，對于金融機構和金融業務消費者來說都是不小的挑戰，這考驗著監管機構監管金融業務和風險防范的能力；第三，金融科技創新雖然在一定程度上能夠緩解由于信息不對稱而帶來的影響，但是信息的種類和數量也隨之增加，且信息的真實性與虛假性也需要進行甄別，這增加了監管機構的工作量，給監管機構帶來了更大的監督管理壓力，所以金融業監管機構的監管模式和制度正面臨革新。

2.金融機構內部治理的挑戰

對于金融機構本身來說，金融業務量的激增以及金融的創新，也是對金融機構內部治理結構的挑戰。首先最主要的風險來源于金融創新，對于監管機構來說，金融新產品新項目是全新的，對于金融機構自身同樣是全新的，金融機構經營者會根據以往固有的金融產品的經驗來開拓新的金融產品和項目，但是經驗是有限的，對于一些預料之外的情況總是有些措手不及，每一個原有的金融產品也都是在不斷試錯的基礎上開發出來的，不能直接禁止金融業經營者創新，這不利于國家經濟發展，我們能做的也只能是盡量將風險降到最低，盡量預想更多風險可能性的應對辦法。對于金融風險預防最直接有效的辦法就是對金融機構內部的治理結構進行完善，使金融機構內部不出亂子，才能更好地應對因外部原因導致的風險問題。上文說到，金融創新是諸多領域的結合，風險由各個領域層層疊加，從而放大了金融風險，因此，金融機構內部的治理結構才更需要完善，以防止有心人利用治理漏洞轉嫁風險。其次，金融業務量的激增，使金融機構對于各項業務的風險和收益都必須進行更加詳細的審查，以維護債權人的利益，在審慎經營的基礎上，最大程度實現利益最大化，這對金融機構本身來說，在業務激增的情況下，對金融機構工作人員的職業道德要求更高，以避免機構工作人員將資產投資到高風險領域，造成不必要的虧損，因此金融機構自身需要提高監管力度，嚴格監管各項業務操作流程。

三、新發展格局下，金融業治理體系完善

新發展格局下，金融業面臨新機遇和新挑戰，如何在挑戰與機遇并存的情況下使金融業繼續穩健發展，這需要金融治理體系的持續完善，金融治理體系完善的路徑建議如下：優化宏觀治理與微觀治理、加強央地合作治理與健全金融風險治理體制[6]。

（一）優化宏觀治理與微觀治理

在經濟法中，政府被稱為“有形之手”，市場則被稱為“無形之手”，政府主要是通過經濟政策等進行外部干預，而市場則是通過供需關系不斷對市場中的產品價值進行調整，從而引發一系列經濟活動。政府與市場的關系又是金融治理中的主線內容，如何安排政府與市場在金融治理中的角色，對金融業的發展起著至關重要的作用，這反映在治理體系中則是宏觀治理與微觀治理的關系。

宏觀治理在新發展格局下，國家應金融監管和金融調控制度“兩手抓”，金融監管制度主要應針對新興產品和產業進行制度創新，完善監管機構的專業性，以期在金融機構事前監管方面發揮更大效用，防范更多風險。金融調控制度主要由中央銀行制度和貨幣政策等共同構建，以國內循環為主的新發展格局首先應制定穩健的貨幣政策，以保持貨幣價值的穩定，并促進經濟增長，更好地適應當今世界經濟格局及發展趨勢；其次是保證國家經濟政策與經濟發展趨勢相協調，市場仍然是主導地位，經濟政策則是“有形之手”的具體調整手段，是為防止市場失靈而作出的相應調整，因此經濟政策的制定和實施必須以市場調節為主體，在大方向上作為一個指南針式的存在，以順應市場經濟發展趨勢，如財政扶持，就是以各種財政優惠政策來引導各方資本對相應扶持項目進行投資或創業。

微觀治理是市場主導的市場內部自身治理，既然市場是主導地位，那么作為市場主體的各個經營者和消費者，在微觀治理中的作用也是不可磨滅的。消費者在供需關系中處于需求方，新發展格局下消費需求增加，對于作為供給方的金融機構經營者應積極改進自身治理結構，我國現階段存在大量的民營中小型金融機構，而這類金融機構的風險承擔能力相較于大型金融機構更弱，所以在鼓勵中小型企業發展的基礎上，金融機構的內部治理也要跟進，完善公司內部治理結構，明確責任承擔，防止金融機構逐利而將資金不斷投入高風險領域的道德風險，改善中小型企業的公司內部治理，這是當前金融微觀治理的關鍵性問題。

（二）加強央地合作治理

在金融治理體系中，中央治理與地方治理是另一重要內容。在完善中央治理與地方治理的基礎上，加強央地合作治理，是新發展格局下金融治理的又一重要問題。金融治理總體來說是中央統一集中治理，各地方配合中央協調治理，在堅持中央統一的前提下，明確各地方在金融業方面治理的具體職責。

首先要明確中央治理與地方治理具體職責：在全國范圍內，金融業規模龐大，多層次的金融治理會更有利于治理工作的推進和落實。其中，中央治理主要負責全局統籌，地方治理則需要地方結合地方特色進一步推進和落實治理工作，且責任劃分明確，僅靠中央治理是不現實的，其實可以將地方治理看作是中央治理的分身，分到各個地方具體治理金融業。其次，在上述基礎上，加強中央和地方的監管協調和信息交流，監管協調則需要確保地方切實履行監管職責，充分發揮事前監管的作用，出現問題，及時向中央報告，做好事后監管的工作，信息交流是防止因信息不對稱而產生新的風險，導致中央制定的政策與地方無法有效結合，金融治理體系紊亂的局面出現。

（三）健全金融風險治理體制

我國目前金融體系整體上呈穩健發展的趨勢，但由于國際形勢變化及國內經濟發展增速變緩等情形的沖擊，對我國的金融體系都是巨大的考驗，因此健全金融風險治理體制的意義不言而喻。首先要健全金融風險預防機制，完善法律法規對相應金融風險的事前規制，保證各金融機構在正常運行的基礎之上充分接受監管機構的監督，在金融風險形成之前及時處理。其次健全流動性支持以及加強金融機構信息披露責任。從我國金融體系監管的情況來看，我國對于資本充足率及信息披露的監管仍然不足，且金融風險很大程度體現在流動性危機上，因此健全流動性支持機制尤為重要，而信息披露也是加強金融機構與監管機構和市場的交流，在預防、應對和治理金融風險體制上起著至關重要的作用。再次是加強宏觀審慎監管，審慎經營是對金融機構運營的重要要求之一，要加強其宏觀審慎監管，防止金融機構為高收益而無視高風險，危害債權人的利益，進一步形成金融風險。在2020年年末，《商業銀行法》和《中央人民銀行法》都發表了修改意見稿，其中商業銀行法修改意見稿把中央銀行的宏觀審慎評估體系納入法律，確定了宏觀審慎評估體系的重要法律地位，在此之前，宏觀審慎評估體系是不公開的，因此央行還需要根據宏觀審慎評估體系來制定相應開展流程和處罰制度。再次，我國金融業監督管理制度仍不完善，監督管理主體與金融機構之間的職責分配不夠明確，在金融科技的背景下，金融業不斷創新，金融機構新增業務具體開展流程和監督管理如果單純沿用之前已存在的相似業務的制度，勢必對新增業務的新穎性有所限制，因此對金融機構新增業務開展流程和監管制度都需有相應的完善。最后，強化金融業監管機構應對金融危機和風險的職責和能力，在金融機構發生重大問題及風險之際，監管機構有必要監督和介入金融機構風險處置全過程，對金融機構自身的風險處置方案提出指導建議并進行監督，亦可由金融機構直接委托監管機構或第三方機構進行風險處置，以防止系統性風險的發生。

四、結語

構建以內循環為主的國際國內雙循環體系的新發展格局是當前黨中央國務院為應對國內外局勢變化而作出的重大戰略部署，其核心是要進一步加大經濟內循環的張力，保持我國經濟的基本面持續向好。金融業是國家經濟發展的重要因素之一，金融治理體系的地位舉重若輕。有效的金融治理體系能夠對金融業的發展產生正面作用，為金融業提供更多向好的激勵。金融治理體系在新發展格局下將會獲得更多新的機遇，也會面臨更多新的挑戰，在機遇面前如何應對挑戰是金融治理體系作用的體現。

金融治理體系應隨著發展格局的變化不斷改進，微觀治理和宏觀治理相結合，中央治理與地方治理相互協調，健全金融風險治理體系，在市場主導地位不變的前提下，中央治理統攬全局，地方治理配合中央治理，政府之手稍加干預，防止金融市場的失靈，推動金融業高質量發展，建立更安全更高效的金融市場，為國內循環提供強大的動力。