政府服務合同外包的問題及防范

北京化工大學 樊文卓

一、政府服務合同外包內涵

（一）政府服務

近些年，由于向服務型政府轉型，政府服務日漸受到關注。本文主要將政府服務視為一種公共產品，從靜態的角度進行研究。所謂的政府服務，就是指政府運用公共權力，經過國家預算撥付，擔當滿足公眾平常生活中需要的公共產品的生產和供給的主要責任，主要包括交通運輸以及教育等公共設施和公共服務。

（二）政府服務合同外包

在本文中將政府服務合同外包定義為：政府利用簽訂合同的方法把政府的某些服務引向市場，基礎運轉方法是政府將適宜的工作任務向非政府部門公布招標訊息，從參選者中選擇最適宜的組織與政府簽訂合同，非政府部門完成項目并符合合同要求，政府給出合同商定的酬勞。政府服務合同外包的本質在于政府以簽訂合同的方式在公共管理范疇內引進承包商的相互競爭，從而引進市場體制，達到政府服務供給的“民營化”。政府服務合同外包是當代政府改革的一項主要措施，有利于彌補政府能力和財力的不足，沖破政府對政府服務的壟斷，建立政府部門與非政府部門互幫互助的良好同伴關系，優化供給結構，降低生產成本，進一步地增強政府服務的供給效率與質量，提升公民的滿意度。

二、政府服務合同外包的發展

黨的十九大對政府服務合同外包再次作出戰略部署，要求改進合同外包的機制與方法，“為人民大眾提供比較充分的公共產品和優質的公共服務，讓老百姓過上好日子，是政府的重要職責。”在優化服務改革會議上，李克強總理說出了這樣一段意味深長的話語。這些都體現出黨和政府對深化政府服務合同外包作用的意識愈來愈深入，舉措愈來愈有力，效果愈來愈明顯。

政府服務外包是現代政府服務供給的一種經典模式。隨著政府的“放-管-服”變革的推進，政府服務外包已經在全國得到了廣泛的推廣。

現階段，政府服務合同外包的范疇與領域，即“放”的廣度與深度，是一個不斷發生改變的變量，而不是政府片面意志就能決策的，社會的接受狀態和政府與社會二者之間的配合情況都能改變“放”的規模。所以，從更小一點的、更可操作一點的政府服務合同外包開始，逐步拓寬合同外包的領域與范疇，更加符合中國現在的發展情況。眼下外包的政府服務項目，如后勤管理、員工選拔、垃圾處理、區域綠化、街道維修、數據統計、車輛檢測、技術鑒定、工程承包等等，大部分都屬于施行性比較強的任務。等政府服務合同外包的背景改善了、法律法規健全了、項目程序正規了之后，合同外包項目可以逐步進入能源供給、醫療保健、政策制定等較高層次的公共管理領域。

三、政府服務合同外包的問題

（一）合法性問題

合法性問題主要指民眾對政府服務合同外包的認可風險，本文將從公眾認為非政府部門代替政府部門提供服務不合法、對政府部門的認可度降低、公民不滿意三個方面對這個問題進行分析研究。

1.非政府部門不合法

很多人以為由私營企業及社會中介組織供給政府服務是不合法的，供應政府服務應且只能屬于政府的任務，民眾強烈希望由其選舉的公務人員來組織和掌管政府服務。這種觀點必然破壞公眾對政府服務合同外包的信心，削弱其合理性，尤其是，當在由非政府部門提供承包的政府服務時，公眾有可能采取不配合的態度。

2.政府部門的認可度降低

由于許多公共服務都由私營企業以及社會中介組織來提供，不再由政府部門來供給，之前完全由政府部門壟斷政府服務供給的局面被打破。并且非政府部門可能因為它們承接政府服務的背景還有些欠缺，他們必須以積極的服務態度和較高的供給效率獲得公眾對其的信心，換取承接政府服務合同外包空間，這將促使私營企業以及社會中介組織更為謹慎地運作，因此很多公眾也認可非政府部門，這或多或少轉移了人民群眾對政府部門的認同，不利于樹立良好的政府形象，減少了對政府部門的“忠誠投入”。

3.公民不滿意

公民作為消費者，不負責任的政府合同外包服務將會致使公民的服務滿意度下降、“剝奪感”加劇。一方面，私營企業以及社會中介組織提高服務價格、降低服務質量使得公眾難以取得良好的消費體驗，甚至部分群體因高昂的服務價格而望而卻步，選擇退出；另一方面，非政府部門在承接政府服務時忽視偏遠地區、漠視覆蓋弱勢群體的行為極易引發公眾尤其是弱勢群體的不公平感，“剝奪感”加劇。更為嚴重的是，非政府部門的自利所誘發的“內部購買”、虛假招標、權錢交易等腐敗行徑極易引發公眾對于政府服務合同外包的敵對反感情緒，侵蝕公民對于政府的信賴感和支持率。

（二）有效性問題

由私營企業以及社會中介組織提供的政府服務與公眾需求之間的差距是產生有效性問題的直接原因。產生這一問題有其必然性。

1.需求的多樣

隨著我國發展進入新時代，我國社會的主要矛盾發生轉變，持續變動的社會環境和日益增多的人民群眾產生了層見疊出的服務需要，會對有關部門給出不太相近的乃至于互相矛盾的政策主張，并強烈要求政府部門及非政府部門予以解決，這無疑向私營企業以及社會中介組織施加了重負，有限的非政府部門要面對無限的需求以及飛快的需求增長與轉變，要求私營企業以及社會中介組織能夠迅速及時提供高質量的政府服務。

2.能力的欠缺

政府服務合同外包主要是因為政府提供某項服務非常困難，或者即使能提供也耗費了許多的人力物力財力，因此通過合同委托給更適合的、技術更成熟的非政府部門。但是私營企業以及社會中介組織不是全能的，他們可能只適合于提供某一項政府服務或完成服務中的某些過程，不能頂替政府提供所有的政府服務。并且非政府部門完成目標的資源總是有限的，有時他們也需要倚靠其他主體所掌握的資源來完成某項任務。事實上，波及非政府部門運轉要素也是多種類的，某一類或者某種條件的不足都有可能干擾政府服務的生產提供效果。

（三）責任性問題

通過政府服務合同外包，政府可以在避免擴大規模的同時治理更多的公共項目。但是，因為政府合同外包建立在政府與私營企業以及社會中介組織分享權利、共擔責任的體系基礎之上，所以產生了公私邊界模糊、責任明確難的現象，這為公眾角色轉移責任提供了可能。

1.評估監管難

在提供服務方面，政府服務合同外包評估監管困難。因為政府是一個特別的社會權力組織，供給的服務帶有“非商品性”，進入貿易系統中不能產生與其生產成本相對應的價格，使得對于私營企業以及社會中介組織所提供的服務進行精確衡量的技術方面的難度指數加大。縱然能夠衡量，通過量化方式體現私營企業和社會中介組織的供給是不是合適也值得斟酌。并且，政府服務外包一旦簽訂了合同，政府通常都是在服務或項目結束后進行評估管理，在服務提供或項目進行過程中，如果偏離原定目標，政府也很難及時發現與糾正，這成為政府服務合同外包的一大隱患。

2.違背公平正義的行為

當政府公務員被私營企業以及社會中介組織游說和拉攏時，可能會選擇配合其抬高價格、降低質量、漠視弱勢群體等違背社會公平正義的行為，有傾向性地與某些企業或社會中介組織簽訂政府服務外包合同，使得“定向外包”或“協商外包”取代“競爭性招標外包”等現象。在此情況下，政府服務外包被扭曲，并且，由于外包合同的不完備性、合同條款的模糊性、績效評估的困難性，使得利益輸送更加隱形，加劇損害公共利益。

四、政府服務合同外包的問題防范建議

（一）合法性問題方面

1.提高公眾認知

公眾的認知是造成合法性問題的直接原因。要想將政府服務與非政府部門有機地連接在一起，就必須革新社會文化，引領百姓基于相互依賴的社會背景下來了解與評價政府部門與非政府部門之間的關系。公眾必須認識到，政府部門合同外包的有效運作并非以削弱政府行動力為前提，政府依然是統治秩序的維護者，社會價值與資源的再分配者等強制性手段的壟斷者。非政府部門的權利從本質上起源自政府部門的認可，是政府部門以合同的方式向私人企業和社會中介組織轉移職能。政府服務合同外包的高效運轉是增強政府能力水平的一種路徑和方法，通過如此的方式去理解政府服務合同外包，也許可以成為彌補公眾認知鴻溝的第一步。

2.及時溝通反饋

政府應該暢通公眾此方面的溝通渠道，減少層級，建立專門收集和傾聽公眾心聲的機構，使民眾的意見和反饋能夠更為通暢、更為及時地傳遞到政府體系中，從而能夠更加準確迅速地找到政府服務合同外包中的問題，以更好地解決和防范問題，維護公眾利益不受侵害，提升公眾對于非政府部門合同承包政府服務的信心，消弭民眾對此的抵觸心理，并且有助于讓政府更能了解民心、代表民意，樹立政府良好形象，密切政府與公眾之間的關系。

（二）有效性問題方面

1.明確能力限度

為了解決有效性問題，我們必須明確非政府部門的能力限度。必須從可治理視角出發，使非政府部門承擔的需要提供的服務與其能力相符合，在私營企業以及社會中介組織競爭承包政府服務之前，應當設置前置審批程序，對參與的非政府部門的能力進行調查分析，了解私營企業以及社會中介組織所擁有的技術水平以及其他的資源，深入了解這些非政府部門能夠做什么，不能夠做什么，適合做什么，不適合做什么，剔除其中不符合要求的私營企業和社會中介組織。

2.分解外包的政府服務

因為政府服務涉及的人群多，數量大，范圍廣，因此對私營企業和社會中介組織的財力情況和技術水平等要求都比較高。但若是政府可以在不影響提供的政府服務效果的前提下，將需要外包的政府服務進行分解，若政府服務在地區上是可分的，那么就可以根據地理位置將政府服務外包進行分解，如果政府服務在地區上是不可分散的，那么就可以根據職能將政府服務外包的合同細分成幾個部分。這樣，分解過后的外包的政府服務相應的要求就會有所降低，非政府部門也就更有把握去提供政府服務，以達到預期效果，迎合公眾對其的期待。

3.擴大競爭

政府還可以通過擴大非政府部門在承包政府服務方面的競爭來提高由私營企業和社會中介組織提供政府服務的效果。當存在很多競爭者時，政府便擁有了更多選擇權利，可以依據標準從中擇優選擇能力水平更強的企業，若是承包商勢均力敵，政府則可以順次選擇成本較低的企業。非政府部門之間競爭規模越大，其可取代性就會增長，政府對承包商的依賴性就會降低，政府就會處于優勢地位。

政府可以借助以下的方法來擴大競爭：通過大眾傳媒等渠道及時向社會公告外包訊息，使更多的私營企業和社會中介組織有機會了解政府服務合同外包；給非政府部門提供更多更全面的關于政府服務合同外包的相關消息，比如對承包商的素質要求和政府服務的數量與質量規定，讓私營企業和社會中介組織能夠根據所給訊息判定自身是否契合政府服務合同外包的條件。

（三）責任性問題方面

在政府服務合同外包中，當局政府也有著特別的責任定位。政府必須意識到，政府在轉移某些責任時，必須自覺承擔起新的責任，其主體作用并沒有發生變化。政府服務合同外包要想進一步發展，政府就應當建立健全責任體制，以鞏固加強政府服務合同外包的職責性，可以從以下幾個方面去強化。

1.加強監管

第一，實時監管。政府可以設置專門負責監督管理服務提供過程的有關機構，定期進行評測，實現實時監管，在問題發生前就采取預防措施，實現前饋控制。

不僅如此，我國政府有關部門應定期審查政府服務合同外包系統其他方面的運作情況，對違反有關規定、損害公共利益的私營企業應責令其改正，公告社會，嚴重的予以處罰，有甚者強制命令其退出競爭承包政府服務行列。

第二，規范管理。我國應盡快制定政府服務合同外包各方面管理標準以及最低要求等，更進一步地規范一些評估標準，加快完善相關審計體系與結構。

2.完善相關法律法規

政府服務合同外包還要有政府部門相關的法律支持與規范。我國在政府服務合同外包的相關法律法規上，還存在許多不足，還需要建立健全有關法律法規。立法機構制定關于政府服務合同外包方面的最高水平法律法規，從上到下建立一套和諧完備的相關的法律體系，以法律法規形式明確公眾的服務需求，并且要根據實際發展情況以及發展過程中的新問題及時修改調整，不斷完善。用法律這個強有力的武器規范政府服務合同外包中的行為，堅決維護公眾利益不受侵害。

3.加強公務人員行政倫理建設

公務人員在政府服務合同外包中也發揮重要作用，為了促進良性的政府服務合同外包，必須加強公務人員行政倫理建設，重塑職業主義精神。職業主義屬于政府雇員的組織文化，體現著政府工作人員的團隊品德水準，也直接體現政府的運轉效率與模范。在政府服務合同外包過程內，刻不容緩的就是重塑這類日趨被腐蝕的工作操守，在公務員體系內培養濃厚的忠厚、貢獻、公允、負責與合理的職業氣氛，確保政府工作人員為公共利益而做事，這對加強政府服務合同外包的成效具有很大的影響。