提高上海市排污許可證核發質量方案的探討

上海環境保護有限公司 來思周

一、上海市排污許可證制度歷史

我國制定排污許可證制度的目標是實現固定污染源全覆蓋。由于我國地域廣闊，涉及企業數量較多，行業類別繁雜，國家生態環境部按照先易后難、分級分類、有序推進的原則逐步推進排污許可制度[1]。

2012年，上海市生態環境局出臺了《上海市環境保護局關于印發〈上海市主要污染物排放許可證管理辦法〉的通知》，逐步開始對重點排污單位核發上海版的“主要污染物排放許可證”。2016年起，國務院逐步出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規定》《關于火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》等文件，提出要“將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度”；2017年6月，生態環境部發布《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，確定了排污許可證核發的實施路線圖[2]。至此，全國排污許可證核發管理工作已經開始了全面進程。上海市通過《上海市排污許可證管理實施細則》，進一步對管理要求做了進一步細化，為指導上海市排污許可證的申請和核發提供了依據。上海市排污許可證制度在不斷發展，但截至今時，仍有較大的完善和革新潛力。

二、排污許可證申請表的核發問題及改良方案

（一）準確識別排污節點、污染物種類的難度較高

排污許可證中正確識別排污節點和污染物種類，是污染物總量核算的基礎，也是提高許可證核發質量的重要方式。上海市排污許可證明確要求，排污節點和污染物種類的識別應以企業的實際情況為根本，以最新版環評報告和相應行業的排污許可證申請與核發技術規范（以下簡稱“技術規范”）為依據，不重復、不遺漏、不虛構地識別排污節點及其涉及的污染物種類。

由于企業行業廣泛，不同行業原輔材料使用、生產工藝、設備種類各異，導致實際的產污情況難以一概而論。盡管現有的技術規范對相應行業的污染情況分類和判斷具備較強的涵蓋性和實踐性，在一定情況下能滿足許可證的填報和審核要求；但若以技術規范作為主要依托來全面開展排污許可證工作，難免顯得“捉襟見肘”。一方面，技術規范對企業的排污節點識別以重點生產設備為主，部分次要的生產設備往往缺乏管理規范；另一方面，技術規范對排污節點中的污染因子識別細致且全面，卻缺乏“閾值”理念，導致不論企業本身生產規模（產污能力）大小而一概同視，無形中增加了產污甚微的小微企業的環保治理壓力。

在此基礎上結合企業環評報告要求的填報模式也不盡能解決此類問題。環評報告對項目排污節點和污染物種類的識別從企業實際情況出發，具有極強的實踐性和經驗性，但同時也導致了不可避免的“人為差異性”。由于環評報告是企業重要的環保手續，且環評批文具備法律效應，導致這種“人為差異性”會被積累且不易修正。

想要完全避免上述方法有可能帶來的延續性問題，關鍵在于應以企業的實際生產情況為根本依托，牢牢把握實事求是的工作思路—既要求許可證的填報人員對企業現場實際生產情況和產污情況具有深刻認知，也要求許可證審核評估人員具備極強的專業能力，對各種行業項目、多種生產模式及生產設備的特點、現場實際生產運行情況有極豐富的實踐經驗。要完成上述要求，許可證的填報應盡量由企業環保負責人全面把握，并由熟悉工藝的企業員工或具有豐富相關行業許可證填報經驗的三方盡責填報；評估單位應強化審核人員的日常培訓工作，包括許可證制度培訓、各行業產排污情況培訓、現場核查重點培訓等，逐步完善企業現場踏勘記錄要求，并設立初審、復審等多道審核機制，提高整體評估水平。

（二）排污許可證申請表與登記信息的自洽優化

排污許可證申請表主要內容包括排污單位基本信息、主要生產設施、主要產品及產能、主要原輔材料等。根據《排污許可證管理條例》（中華人民共和國國務院令 第736號），排污許可證管理類別分為重點管理、簡化管理和登記管理，對于部分涉及多種行業的企業，管理類別取最高類別，其他類別的行業一并填報至許可證或補充登記信息表中。不同行業的許可信息根據其管理類別的差異分類進行填報，但對于涉及行業種類較多、產污環節密集、污染物治理措施和排口交錯的企業而言，這增加了管理的復雜程度。

以鍋爐行業為例，企業涉及簡化管理的鍋爐時應在“其他行業類別”中選擇“鍋爐”，并在“是否屬于單臺出力10噸/小時（7兆瓦）以下且合計出力20噸/小時（14兆瓦）以下的氣體燃料鍋爐排污單位”選擇“是”，此時會新增“氣體燃料鍋爐排污單位登記信息”表用于填報鍋爐的信息，包括鍋爐設備基本情況、污染排放信息、廢氣/廢水排放口信息、自行監測要求信息等內容。重點管理或簡化管理的上海市排污許可證在核算年許可排放量限值時，要求以全廠為基礎對污染物排放進行核算，其中包括登記管理的產業也應同時進行核算。由于案例鍋爐屬于登記管理，廢氣/廢水排放口信息的填報內容不會出現在“大氣污染物排放信息-有組織排放信息”和“水污染物排放信息-申請排放信息”中，導致計算缺項、邏輯缺位。同時，填報的鍋爐廢水排放口易與許可證中“廢水類別、污染物及污染治理設施信息表”排口填報的內容重復，從而增加了混淆性。此外，根據《上海市生態環境局關于本市排污許可證核發管理中常見問題處理的意見》，應對部分滿足要求的鍋爐廢氣排放口的監測頻次進行調整，這在目前的申請表系統中也難以實現。

除了登記管理的鍋爐外，其他登記管理的項目，如登記管理產污和簡化管理的產污經由同一個排氣筒排放、廢水排口共用等情況同樣會帶來類似問題。為滿足排污許可證填報內容的合規性、合理性、完整性要求，目前采用鍋爐作為輔助設備直接填報在許可證中的辦法，在減少冗余的備注信息的同時，也增加了各部分內容統一管理的協調性。涉及橫跨登記管理和簡化/重點管理類別的廢氣、廢水排放的企業，除了建議相關產線全部填報在許可證中此外，還應補充相關情況說明，以解決企業排口類型的歸屬問題。

要徹底解決上述難題，除了更新排污許可證填報系統，解決邏輯難題以外，更離不開排污許可制度的進一步完善。細化橫跨多行業、多管理類別企業的管控要求，明確登記管理部分的監管方案，這既能使管理部門的審批和事后監管有據可循，也能給企業自身的環保優化提供方向。

（三）排污許可申請系統優化方案

提高排污許可證核發質量的重要途徑之一，就是要減少簡單、重復、單一填報內容的人為誤差，而對現有許可證系統的部分內容進行優化則可以徹底解決相關問題。這里所指的許可證系統優化，并非指解決現有系統本身存在的問題或錯誤，也不是指提升其智能化水平，而是指對其內在邏輯和聯動功能的增設與完善。系統優化內容及方案舉例如下：

（1）對廢氣污染物排放執行標準進行填報時，某一污染物除了需要填報“國家或地方污染物排放標準”外，還需填報相應的“濃度限值”“濃度限值單位”和“速率限值”等內容。而這些內容可以通過在系統中建立、關聯排放標準數據庫的方式，達到僅選擇排放標準就能直接導出濃度限值、速率限值等數據；對于部分標準根據周圍建筑情況、地域情況、區域污染本底情況不同而取值有差異的，可根據已填報的基礎信息增設篩選要求，避免人為因素產生的錯誤。

（2）對“廢水間接排放口基本情況表”中“受納污水處理廠信息”可采取系統自動聯動填報的模式。由于目前大多數企業缺少受納污水處理廠的詳細信息，對污水廠許可內容的更新也難以及時知曉，導致在許可證的填報過程中的相關內容的填報錯誤率較高。對于參考優化，系統可根據企業已填報的受納污水廠名稱，利用現有許可證庫中相應污水廠的許可內容，自動完成對該污水處理廠中相關的廢水污染物的排放標準、濃度限值等內容的填報。

（3）“自行監測要求表”是企業填報許可證時極易發生錯誤的表格之一。目前，上海市排污許可中污染物監測頻次取值要求如下：根據企業環評報告、技術規范、相關法律標準、地方要求和自行監測技術指南（若涉及）等文件多者取嚴。因涉及文件較多，交叉型排口取嚴復雜，填報人員若缺乏過硬的環保知識，想要準確完成監測頻次的填報難度頗大。而上述文件中除了環評報告外，其他內容均屬于成熟的法律法規或技術辦法，可以通過完善系統，使其根據企業已填報的行業類別，自動完成多文件的交叉從嚴和參數匹配工作。對于環評中另有更嚴格要求的，再由人工進行增補，這樣大大降低了填報工作難度，也進一步降低了出錯概率。

在實際操作中，應開放許可證系統的地方管理權限，增加可補設地方性規范、法律要求的系統入口和指令，從系統的角度根本上解決部分填報錯誤問題，以提高許可證的最終核發質量。

三、證后污染物排放量管理存在的問題及改良方案

排污許可制度與總量控制制度正不斷完成銜接，目前常見的途徑為：對于現有企業，其年許可排放量從其現有的總量控制指標和技術規范要求的計算方法（以下簡稱“績效法”）進行“兩者取嚴”；對于新改擴建項目，環評預測的排放總量作為其年許可排放量[3]。

而上海市采用的計算方法略有差異。上海市排污許可證要求對企業大氣污染物控制指標（包括VOCs、氮氧化物、二氧化硫和顆粒物）以及水污染物控制指標（包括化學需氧量、氨氮、總氮、總磷和一類污染物）的年許可量進行核算與許可。以廢氣污染物為例，采用的計算方法為績效法、環評法和實測法“三者取嚴”。

污染物年許可量采用的績效法和環評法計算時，通常以企業最大生產負荷為依據，核算結論留有較大的余量。而實測法是采用企業近三年中由有資質公司出具的、連續的、穩定的實際監測報告數據作為計算依據，監測結果往往受監測時實際工況、生產負荷、監測環境等因素的影響，無法體現企業的最大產污情況。

上海市內中小型規模和低污染環保型企業較多，在污染物年許可量“三者取嚴”的模式下，大部分企業亦能滿足污染物排放總量不超標的要求。但隨著許可證制度運行時間長、許可內容逐步完整、證后監管愈發嚴格，污染物排放總量超標的問題開始不斷暴露出來。例如，位于上海的A公司運行穩定，近幾年生產負荷基本維持在80%，并在去年初根據“三者取嚴”要求完成了年許可量的申請（取到了80%生產負荷下的實測法計算數據）。后因市場需求增加，所有生產線連續一年基本滿負荷運轉，最終導致某一污染物年度排放量超標，而違反了規定。從企業角度來看，其環保治理措施運行正常、環保手續齊全、生產負荷滿足要求，但依然“犯了錯”。從專業的角度來看，企業的“錯誤”其實可以避免：在許可證申請時，污染物年許可量實測法，采用污染物濃度監測結果最大的一組數據作為計算依據來進行許可量的核算。這種計算方法符合規范要求，具有一定專業性和技巧性，但若企業在申請許可證時對相關要求和規范了解不夠全面透徹，難免會埋下問題的種子。

此外，因實測法監測數據要求優先采用在線監測設備的數據，部分污染物排放量較大且涉及在線監測設備的企業，對申請得到的污染物許可量變化更為敏感，且在采用實測法計算年許可量時也受到了更多的約束。

值得肯定的是，“三者取嚴”模式下各類企業負責人的環保意識實際上得到了有效地提高，上海市各企業的污染排放也得到了更加有效的治理。要解決“三者取嚴”模式下企業不必要的隱患問題，需要從許可證制度的頂層設計要求和證后監管制度著手改造，如進一步完善現有的年許可排放量計算方法、修訂企業年度污染物排放總量的考核辦法、其他證后管理辦法等，以企業的正常運轉為基本條件，協調考量社會、經濟、人文等多方位因素，以達到有效改善上海市企業污染物排放情況的目的。

目前，排污許可管理制度和行業技術規范已經初具規模，全國統一的信息管理平臺基本建成，證后管理監管要求不斷完善[4]。而上海市排污許可證申報及核發涉及的行業類別廣泛、專業要求較高，盡管排污許可制度逐步趨于完善，但許可證工作在實際運行和管理中仍有較多值得優化的部分，提高許可證核發質量對管理部門和企業都是一項巨大的挑戰。這主要歸因于國家與地方法律和規范的差異、系統自身數據聯動的更新迭代、證后實際監管要求有進一步細化的需求、企業存在歷史遺留問題等[5]。要全面提高排污許可證核發質量，除了需要法律、制度、規范等高層設計給出正確指導外，還要從抓落實、抓實際的角度出發從實際工作中獲得經驗和啟發。本文根據實際工作內容，從填報、審核、管理等角度對如何提高排污許可證的質量提出了一些看法和建議，以減少排污許可證在填報工作中易發生的、可避免的錯誤，進一步提高許可證填報內容的完整性和規范性，從而扎實推進許可證制度不斷發展。