行業協會內部控制制度建設的分析

鞠 宇

（中國足球協會，北京 100022）

伴隨職能轉移及購買服務體制搭建，政府將關注的目光逐漸放在行業協會上，在政府需求與職能改革的新環境下，行業協會進展到全新的高度，但行業協會內部控制制度并未有效建立，依然以碎片化、零散化的管理制度為主[1]。行業協會是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，在我國經濟發展中起到重要的作用。為確保行業協會在未來發展得更好，充分發揮行業協會的經濟功能，不僅應當強化行業協會的內部規范，還需加強內部管理及外部監管。構建合格、規范化的行業協會內部控制制度具有必要性。

一、行業協會發展現狀

行業協會是介于企業與政府之間、生產者與經營者之間的社會組織。行業協會屬于民間性組織，多數行業協會不屬于政府機構，協會是政府及企業的紐帶。行業協會屬于《民法》中的社團法人，是一種非營利機構。行業協會向政府傳達眾多企業的共同訴求，并協助政府制定和實施行業發展規劃和政策。行業協會也具有監督職能，監督行業產品開發情況及經營作風，維護行業信譽，鼓勵行業之間的充分競爭，積極打擊違法亂紀等行為[2]。行業協會受政府委托，實施企業資質審核，統計本行業的基本情況，并發布統計結果。行業協會的特征是非政府性、自治性。①非政府性：行業協會是具有獨立性的組織，決定其中的組織形成及人員編制、經濟來源等。其與政府組織存在明顯的差異，主要區別為：行業協會是自愿組成，并非在政府命令下建立。行業協會具有自主性，內部自我管理，不受政府直接控制，但受到政府監督。行業協會的經濟來源并非政府撥款。②自制性：行業協會與其他自由組織一致，依法建立后，在法定范圍內自由經營，設定組織目的及自我管理。行業協會具有自主權、自治權，包括自治事務管理及組織人事權、經費收集等權利。

隨著政府對本行業扶持力度增高，各行業協會不斷發展。比如，廣東地區在二十一世紀初期頒發了《關于發揮行業協會商會作用的決定》等，政府關注全省內的行業協會改革，并出臺《關于進一步培訓和發展行業協會商會的實施意見》，促使行業協會得以高速發展，民間化程度不斷增高，經濟服務功能進一步發揮。此后，我國各個地區均開始著力發展行業協會，會員總量不斷增多，總體資產規模不斷壯大。然而，仍有部分地區的行業協會總體規模小，經濟實力差，從業人員的結構有待優化。

二、行業協會內部控制制度的問題

（一）內部控制制度不全面

行業協會的業務量少、人員活動少、資金量不足，且具有非營利性特點。協會往往對內部控制不重視，并未建立起完善的內部控制機制。部分行業協會的財務管理制度并未完全按照《會計法》及其他相關規定建立（例如，未制定財務收支計劃，無法專款專用[3]）；缺乏相關的審批程序，未定期對資產進行清理；賬務處理不及時及票據管理不規范，手續不健全；將服務收入及會費收入等混淆；企業缺乏納稅意識，資金管理不到位，購置的固定資產并未記賬，長期債務問題不清晰。部分行業協會是政府牽頭，由民間組織建立。政府具有一定的法人資格，因此，財務往來一般是政府部門負責任，作為命令執行者和經濟活動實施者，協會部分財務人員的專業素質不夠并且自律意識不足。在行業協會管理方面，上層監督管理機構并未出臺內部控制工作相關規范；部分行業協會領導內部控制意識不強，重視業務開展，但忽視內部制度建設，并未建立適合行業本身的內部控制制度；行業管理人員認為行業業務比較簡單，涉及的環節少，并未涉及復雜的業務，因此未對行業管理體系及所涉業務抱有足夠的風險意識，以致內部控制設置松散。部分行業協會建立內部控制制度，但制度實施時間長，無法做到與時俱進，不適合目前的管理標準，內部控制制度形同虛設。

（二）內部控制環境問題

行業協會受政府監督，部分行業協會與政府之間的職能界定不清，相互監督存在漏洞。行業協會屬于民間組織，但需要接受政府管轄，部分行業協會領導是行政單位領導，人員及業務上存在內部交叉問題，二者資金聯系也比較密切。部分行政單位將自身無法處理的事務交給行業協會，或者代辦行業協會業務。也有部分行政單位占用協會資金，在相關行業活動開展中，要求行業協會支出資金。部分行業協會與政府單位交叉已經比較嚴重，行業協會對政府依賴性較大，無法將民間組織的功能全面發揮，也在一定程度上改變了行業協會的性質。部分行業協會無資金來源及合法收入，加之收費不穩定與辦公條件限制，行業協會對行政單位的依賴性強。總體上看，行業協會內部專職人員數量不足，導致內部分工不明確，往往需要依賴行政單位，且內部不相容職能并未有效分離，個別行業協會會計及出納等崗位由一人承擔，這也為弄虛作假、違法亂紀提供便利，導致行業協會內部環境存在安全隱患。內部環境不佳并且內部約束制度的作用無法發揮，行業協會內部控制執行流于形式，以上因素嚴重阻礙行業協會發展。

（三）預算、資金管理不到位

行業協會資金一般來源于協會相關活動的收入，但部分協會與政府關系密切，成為政府的附屬單位，政府也會給予協會一定程度的撥款，此外，社會捐贈也會為行業協會提供資金支持，但此類資源無可靠的保障。為了行業協會生存發展，也可采取以會養會的經營方式。行業協會規章制度中明確規定會員會費用于會員，但部分行業協會管理人員私自挪用會員繳納的會費，已經違背行業協會建立的初衷。部分行業協會存在高標準、亂收費問題，通過權力之便在各種證件審核過程中要求所管轄的企業先交費后辦理；對入賬的資金管理不到位，購置的資產并未納入固定預算管理體系，也沒有制定詳細的資產賬本；在預算管理及資金管理上存在權責不清晰的問題，資金管理并未按照規定有效運作。發生以上問題主要原因是行業協會的內部控制制度不健全，在實際操作過程中單憑經驗及慣例工作，權責不清晰及重大事項缺乏集體決策過程，執行過程比較隨意；預算在實際執行中的約束力不強。資產管理不嚴格，尤其是貨幣資金支付未按照要求審批；現金支付比例大，經常發生坐收坐支的問題；固定資產管理使用、保管也并未按照定期清查制度嚴格執行。重視使用、輕視管理，賬目與實際嚴重不符。合同管理較為松懈，沒有專人管理，合同信息安全保密意識薄弱，無法對合同履行情況進行監督，風險控制意識薄弱。行業協會內部控制過程中，對財務人員要求較高，財務人員在具備各類會計資格證的同時，也要具有較高的道德品質及職業素養。然而，行業協會的規模小，人才培養不到位，激勵制度不完善，無法吸收高素質的人才，現有的財務管理人員以核算為主，財務分析能力及資金管理能力不強，無法為行業協會決策和內部控制提供可靠的信息。

三、行業協會內部控制制度建設策略

（一）民主管理，樹立責任意識

行業協會在發展中，應當認清自身在社會中的定位，與政府及企業保持合適的距離，逐漸完善協會的法人治理結構，促進行業協會健康發展。行業協會是企業及政府的紐帶，政府應根據行業協會發展情況，推進行業民主管理進程，明確行業協會在法律上的地位；對行業協會運作模式進行調整，使行業協會自過往單一發展路徑上解脫，解決行業協會依賴行政單位或者政府的情況，大力支持行業協會自主管理、自我發展。

在黨政機關單位的領導下，行業協會完善民主管理章程，選擇行業有威望的企業管理者或者專業人士擔任行業協會的領導。對此，政府部門應當積極轉變理念，明確政府及行業協會的關系，為實現協會法人治理創造良好的條件。

提升認知是強化行業協會內部控制的關鍵。政府部門在行業協會監督管理中，應當督促行業協會培養內部人才、建立健全監督管理制度、實施責任管理機制、形成民主管理意識。健全以章程為核心的管理模式，確保內部人員的權責統一，明確每個職工的責任；建立行業協會法人治理機制及現代化行業內部控制制度，構建會員監督及社會監督制度；建立審計委員會并選舉會員代表，委員會職能包括審查行業內部控制情況、監督內部控制制度是否順利實施；行業協會領導應當學會自我評價、自我監督，采取民主管理制度及培養職工的責任意識，為行業協會自治能力提升提供支持。

（二）政府監督，提升建設水平

我國部分地區實施政府向社會購買服務的暫行辦法。其中，須遵循公正、公開、公平原則，通過競爭方式選擇承接政府購買服務的社會組織；購買主體須建立內部監督控制制度；財政及審計等部門也要關注購買監督服務。政府通過公開招標的方式聘任第三方監督機構，負責行業協會項目資金管理監督管理。政府監督管理應當使行業協會自身市場運作能力提升并具有專業工作能力及服務能力，推動行業協會內部制度建設質量提升，并最終對行業協會發展具有促進作用；為促進行業協會發展，積極督促協會內部建立財務管理制度，從而對內部資金進行有效管理，遵循嚴格的標準進行資金活動收支；政府應監督提升行業協會的財務管理意識，使之形成審批權、管理權，將財務崗位分離制度落實，在條件可行的前提下，采取交叉職務管理模式，以免發生工作漏洞。在業務活動中，行業協會活動資金應采用嚴格的財務收支管理辦法，依法進行會計核算。單位獲得的收入采用非財政資金特殊管理；針對會員募集的專項資金，行業協會財務人員也要加強管理，做好專款專用，嚴格控制執行標準及支出標準，以免擅自更改資金用途；行業協會還應拓展行業協會的收支渠道，明確資金支出管理標準。行業協會財政部門應當履行職責，管理部門應定期抽查財務部門的工作情況，確保行業協會在政府監督下完善內部制度建設，健康穩定發展。

（三）制衡管理，明確相關權屬

在行業協會發展中，應當明確會計人員的主體責任，提升會計從業人員的素質。協會配置專業會計人員或者聘請會計師事務所等開展工作。根據核算主體不同設置賬簿，遵循國家相關規定開展財務核算工作，收支根據會計制度管理，避免單位領導及個人全權負責。協會法人被更換后，需接受離任審計，確保行業協會的資產安全及資產完整。行業協會建立行業財務信息披露制度，在行業范圍內對外發布信息并接受審計，發揮財務部門的功能，實施聯合財務審計監督及法人管理，確保內部權力制衡，提升社會公信度及影響力，使行業協會真正為所屬行業服務。

在行業協會日常運營過程中，需加強財務執行及監督檢查制度，建立完善的信息披露制度。政府監管部門制定相關的法律，協會定期接受檢查及監管部門的監督。主管部門加強對行業協會監督管理，健全組織結構職能，完善會計崗位責任，設置內部審計及清查制度，制定規范及完善的工作制度。

稅務和審計部門應針對經具有經營性收入的協會加強稅收審計，尤其是加強社會捐贈及盈利分配的審核，促進行業協會信息公開。

行業協會主管部門及財務部門需定期接受檢查，以政府檢查模式為主，并進一步評估行業協會檢查制度落實情況。主管部門應完善信息披露制度，使協會最大程度披露運營信息，建立良好的社會公信度。此外，主管部門還應督促完善固定資產管理制度。

協會需根據會費相關法律規定，以自愿為基礎，拓展經費來源，實現經費自籌。協會在收取會費過程中應使用聯合票據，在相關部門監督和管理下辦理《收費許可證》，避免提前收費及隨意收費等情況。在行業協會資產管理過程中，應當登記固定資產變動情況，并定期進行核對，與資產管理部門對賬，確保賬目符合實際，避免發生賬外資產。

行業協會監督管理是一項復雜的工作。無論行業協會規模大小，均需結合自身業務特點及內部控制要求設置崗位，其中包括具體的崗位名稱、職責及工作要求，將權力及責任落實到各個崗位；根據不相容職務分離要求，確保內部權力相互制約、相互監督。針對規模小，暫時無法設置會計崗位的行業協會，可委托會計代理記賬機構提供服務，確保會計出納等職能不混合，保持各個不相容崗位相互分離。

（四）人才管理，落實激勵制度

在行業協會發展過程中，應當發揮預算的經濟業務管控職能，科學地對經濟活動進行編制，嚴格落實支付執行制度；強化支出審批管理，明確其中的審批及支付、核算職能，針對其中的重大經濟事項及大額現金，需要經過集體研究決定，在權責范圍內行使權力；規范開展購進、領用固定資產管理程序，限制未經授權的人員處理固定資產，做好實物臺賬登記工作，定時定點進行盤查；明確合同授權及審批制度，建立財務及合同歸口管理溝通制度，針對履行合同情況進行監督和檢查，采取有效的措施防范風險。

行業協會在預算管理或者經濟管理方面不到位的主要原因便是人才不足。應強化行業協會的人才業務培訓及職業道德教育，鼓勵專業技術資格考核，培養高素質的從業人才，不斷提升人才個人素質，完善人才管理及激勵制度，構建引得進、用得好的人才政策及宏觀環境。出臺行業協會從業人員檔案管理及人才服務機構代管制度，將專職人員納入社會保障體系。根據國際相關規定對職稱進行評定，積極推行專業人才優惠政策，確保行業協會的從業人員權益得到保障。在人才培育過程中，也要推進行業協會人員專業化進程，促使行業協會人員具有專業能力，在行業協會管理中能夠做到相互約束、相互制衡。行業協會也要設置人才引進制度，比如，在高校招聘人才，高校財務管理專業及其他管理專業人才均能進入到行業協會中，為行業協會發展提供新鮮的血液；同時，也可聘用社會上的高素質人才，比如，招聘企業優秀職工、優秀管理者等進入行業協會，此類人員進入協會也能促使行業協會的業務活動擴張，為納入更多的優質會員、促進行業協會健康穩定發展起到支持作用。

四、結束語

市場經濟環境下，行業協會面臨不斷改革，行業協會與政府的關系也面臨不斷變化。行業協會脫鉤勢在必行，其內容涵蓋職能、機構及人員等各個方面。促使行業協會與行政單位分離以免行業協會成為政府的權屬單位，順應市場化改革的方向。行業協會需以滿足會員共同需求為準則，確保經濟主體的合理權利，發揮行業協會的民間組織職能，從而加快行業協會發展的腳步。行業協會應當積極解決目前在發展上的問題，關注內部環境管理及內部控制制度建設，提升內部管理能力，為其日后茁壯成長提供支持。