全面預(yù)算管理在公益類事業(yè)單位的應(yīng)用

許 平

（山東省作家協(xié)會文學(xué)創(chuàng)作室，山東 濟(jì)南 250002）

按照單位性質(zhì)對事業(yè)單位進(jìn)行劃分，可將其分為三類：行政類、公益類以及生產(chǎn)經(jīng)營類。其中，公益類事業(yè)單位承擔(dān)社會科教文衛(wèi)等公益服務(wù)職能。公益性這一特殊屬性，決定了這類單位經(jīng)營管理要滿足社會發(fā)展與公眾需求，考慮社會效益。全面預(yù)算管理涵蓋資金預(yù)算、資產(chǎn)預(yù)算，公益類事業(yè)單位通過全面預(yù)算管理對國有資產(chǎn)及國家財政資金進(jìn)行有效運用，從而達(dá)到效益最大化目標(biāo)，為社會公眾提供高質(zhì)量的公益服務(wù)，促進(jìn)國家公共財政體系、社會公共服務(wù)體系的完善。

一、全面預(yù)算管理在公益類事業(yè)單位的應(yīng)用路徑

（一）建立全面預(yù)算管理制度體系

1.組織架構(gòu)調(diào)整與權(quán)責(zé)分配

根據(jù)全面預(yù)算管理理論，預(yù)算組織架構(gòu)為三層結(jié)構(gòu)：決策層下設(shè)管理委員會，對全面預(yù)算管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，提出經(jīng)營管理決策，制定管理制度，保障管理的權(quán)威性；管理層聯(lián)合建立管理辦公室，匯總預(yù)算草案并對其進(jìn)行初步審核，引導(dǎo)全面預(yù)算管理工作的落實，承擔(dān)監(jiān)督考核職能，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況提出預(yù)算調(diào)整意見或建議，同時協(xié)調(diào)各執(zhí)行單位或部門間的關(guān)系；執(zhí)行層在已有資源支持下，借助信息化手段有效控制資產(chǎn)、資金的使用，獲得基本的預(yù)算執(zhí)行信息，為單位決策提供有用依據(jù)。各公益類單位服務(wù)范疇有明顯差異，在全面預(yù)算管理中，可遵循靈活性原則將這一組織架構(gòu)作為參考對現(xiàn)行組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使其滿足管理需要。權(quán)責(zé)交叉、模糊會影響全面預(yù)算管理的成效，不利于達(dá)成預(yù)算目標(biāo)。因此，公益類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重權(quán)責(zé)的有效分配，強調(diào)審計監(jiān)督職能的獨立性，并使各部門、各崗位人員明確自身的管理責(zé)任。

2.管理信息化建設(shè)

傳統(tǒng)管理方法與手段有較強的人工依賴性，難以覆蓋到事業(yè)單位預(yù)算管理的各個方面。全面預(yù)算管理以現(xiàn)代信息技術(shù)與系統(tǒng)平臺為依托，實施全方位、全流程的預(yù)算管理，將預(yù)算范圍拓展至單位經(jīng)營管理的方方面面，有效彌補了傳統(tǒng)管理方法與手段的缺陷。為深入推進(jìn)全面預(yù)算管理，公益類事業(yè)單位有必要加強管理信息化建設(shè)。管理信息化并不是單純引入現(xiàn)代信息技術(shù)、建立ERP或OA等系統(tǒng)平臺就可以，而是要圍繞全面管理、集中管理的目標(biāo)，搭建一體化管理平臺，充分考慮信息安全風(fēng)險問題，做好軟硬件環(huán)境建設(shè)。通過加強人員素質(zhì)教育提高人員風(fēng)險意識與信息安全責(zé)任意識，同時完善管理信息化制度，確保各項信息化工作的有序開展。

（二）做好財務(wù)信息收集處理

1.業(yè)財融合提高信息真實性

公益類事業(yè)單位盡管不以盈利為主要目的，但其日常管理關(guān)系到國有資產(chǎn)與國家財政資金安全、完整，與社會公共利益密切相關(guān)。經(jīng)營管理過程中，公益類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)確保財務(wù)報告全面詳實，一方面能夠真實反映單位對國有資產(chǎn)與國家財政資金的配置與使用情況，另一方面能給單位領(lǐng)導(dǎo)提出科學(xué)決策、優(yōu)化當(dāng)前管理服務(wù)模式提供有用依據(jù)[1]。全面預(yù)算管理模式下，單位促進(jìn)財務(wù)與業(yè)務(wù)深度融合，財務(wù)部門通過業(yè)務(wù)參與來了解、監(jiān)督、控制業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行情況，業(yè)務(wù)部門在財務(wù)指導(dǎo)下及時發(fā)現(xiàn)并處理預(yù)算偏差問題。由于財務(wù)部門進(jìn)駐到了業(yè)務(wù)前端，能夠獲得較為準(zhǔn)確的業(yè)務(wù)信息，提高信息真實性，從而保證這一階段財報制定、預(yù)算調(diào)整與下一階段預(yù)算編制質(zhì)量。

2.預(yù)核算結(jié)合增強管理效果

傳統(tǒng)管理模式下，大多公益類事業(yè)單位注重事后核算，對事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管并不重視。一旦事后核算數(shù)據(jù)有誤，難以直接定位風(fēng)險控制點與相關(guān)責(zé)任人。實施全面預(yù)算管理，單位就必須要將預(yù)核算進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，建立全流程的預(yù)算管理機(jī)制，既關(guān)注事前編制質(zhì)量、事中監(jiān)管效果，又重視事后核算與預(yù)算考核分析，以提高信息收集、處理效率，進(jìn)一步增強管理效果。

（三）健全監(jiān)督管理機(jī)制

1.建立專門的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)

監(jiān)督不僅是公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制的需要，也是其保障預(yù)算有效支出、資金資產(chǎn)高效利用的需要，有利于避免資金隨意挪用、資產(chǎn)閑置或浪費的問題。公益類事業(yè)單位除了接受政府外部監(jiān)督外，還應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督。通過建立專門的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)確保內(nèi)部監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，從而形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督管理機(jī)制，促進(jìn)全面預(yù)算管理工作的落實。

2.積極落實監(jiān)督管理工作

監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的建立是預(yù)算監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，為保障監(jiān)督成效，使預(yù)算偏差問題得到及時發(fā)現(xiàn)與處理，公益類事業(yè)單位還要積極落實監(jiān)督管理工作。在此過程中，細(xì)化審計監(jiān)督人員的工作責(zé)任，設(shè)置專人專崗對預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行等流程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，定期開展預(yù)算監(jiān)督工作報告與總結(jié)討論會，找出預(yù)算監(jiān)督難點、堵點，同時認(rèn)真貫徹落實政府監(jiān)管部門提出的整改意見，讓單位資金資產(chǎn)真正應(yīng)用于公益服務(wù)。

二、全面預(yù)算管理在公益類事業(yè)單位的應(yīng)用問題

（一）預(yù)算編制方面

1.部門編制完整性不足

預(yù)算編制是全面預(yù)算的起點，高質(zhì)量的預(yù)算編制能夠為單位預(yù)算工作的開展提供科學(xué)指導(dǎo)[2]。受預(yù)算認(rèn)知匱乏、預(yù)算知識欠缺的影響，部分公益類事業(yè)單位部門編制的完整性不足。比如，對于成本預(yù)算的編制，單位業(yè)務(wù)部門在編制業(yè)務(wù)預(yù)算草案的過程中，沒有考慮到宣傳推廣費用、固定資產(chǎn)折舊成本等間接成本費用，不重視人員流失、無效溝通、資金占用等隱性成本。

2.編制方法較為單一

不同預(yù)算內(nèi)容所適用的預(yù)算編制方法有明顯差異，單位需要進(jìn)行合理選擇。然而，不少公益類事業(yè)單位所應(yīng)用的預(yù)算編制方法較為單一。比如，文聯(lián)、作協(xié)等文化事業(yè)單位，承擔(dān)宣傳推廣優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的責(zé)任，有的單位在宣傳推廣方面的預(yù)算編制上，采用固定預(yù)算法或增量預(yù)算法，以往期預(yù)算信息作為編制基礎(chǔ)，沒有結(jié)合地方文化事業(yè)發(fā)展實際。經(jīng)過長時間的努力，一些高素質(zhì)的人民群眾已經(jīng)形成了文化意識，會在使用社交平臺的過程中自主自發(fā)地宣傳優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，仍然參照往期預(yù)算信息編制文化宣傳推廣預(yù)算，可能會造成預(yù)算金額比實際預(yù)算支出大得多的情況。

（二）資產(chǎn)管理方面

1.資產(chǎn)預(yù)算管理意識匱乏

公益類事業(yè)單位享有占用、使用國家資產(chǎn)的權(quán)利，資產(chǎn)預(yù)算作為全面預(yù)算中的重要內(nèi)容，是單位控制資產(chǎn)使用的前提條件，影響單位資產(chǎn)的優(yōu)化配置[3]。現(xiàn)階段，部分公益類事業(yè)單位管理人員的資產(chǎn)預(yù)算管理意識較為匱乏，僅僅將預(yù)算簡單定義為財務(wù)預(yù)算，認(rèn)為預(yù)算是財務(wù)部門的工作，具體實踐中，并沒有將資產(chǎn)預(yù)算真正納入部門預(yù)算編制當(dāng)中。

2.資產(chǎn)預(yù)算管理執(zhí)行不到位

一般情況下，公益類事業(yè)單位資產(chǎn)歸國家統(tǒng)一所有，單位應(yīng)嚴(yán)格遵循國家相關(guān)規(guī)定做好資產(chǎn)預(yù)算管理工作，對資產(chǎn)進(jìn)行有效使用。資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全與完整，單位資產(chǎn)預(yù)算管理執(zhí)行不到位，有可能會造成國有資產(chǎn)流失。但具體管理實踐中，由于全流程動態(tài)執(zhí)行機(jī)制的欠缺，一些單位對執(zhí)行過程中的資金預(yù)算情況把握不足，不清楚實際的資產(chǎn)存量情況，難以及時發(fā)現(xiàn)資金預(yù)算超支問題與資產(chǎn)閑置、浪費或流失問題[4]。

（三）資金管理方面

1.支出界定不清晰

公益一類事業(yè)單位屬于全額撥款單位，無其他收入，國家財政負(fù)擔(dān)其各項管理經(jīng)費。國家財政資金中，有一部門為專項資金，主要應(yīng)用于公益服務(wù)，原則上必須保持專款專用與單獨預(yù)核算。實際上，部分事業(yè)單位在預(yù)算中對于資金支出的界定并不清晰，比如，將專項資金結(jié)余界定為經(jīng)常性結(jié)余，導(dǎo)致結(jié)余專項資金被間接挪用。或者是在專項資金中列支其他費用，改變專項資金用途。

2.資金使用監(jiān)管不足

在資金預(yù)算執(zhí)行過程中，對資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，能夠有效保障國家財政資金安全、完整。從當(dāng)前事業(yè)單位監(jiān)管情況來看，資金使用監(jiān)管不足的問題較為嚴(yán)重。2021年4月，廣西南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù)中心出納楊某以偽造財務(wù)憑證、偷蓋財務(wù)專用章等手段，非法竊取國家財政資金1.69億。該單位屬于公益一類事業(yè)單位，這一案件的發(fā)生從側(cè)面表明了該單位資金使用監(jiān)管的不足。

（四）績效管理評價方面

1.考核評價機(jī)制欠缺

考核評價是全面預(yù)算管理工作的最終環(huán)節(jié)，單位通過全面的預(yù)算考核了解實際預(yù)算執(zhí)行情況，以考核評價結(jié)果為參考處理已有管理問題，并作出必要的預(yù)算調(diào)整。就現(xiàn)階段公益類事業(yè)單位考核評價情況來看，不少單位缺少完善的考核評價機(jī)制。考核評價對象的確定上，沒有突出管理的全面性，僅以高層管理人員作或部分部門作為考核評價對象。考核指標(biāo)的確定上，沒有考慮非財務(wù)因素對單位管理質(zhì)量、各部門協(xié)同工作關(guān)系、內(nèi)部控制環(huán)境、員工職業(yè)發(fā)展的影響。

2.預(yù)算與績效管理融合度不高

預(yù)算管理和績效管理是相輔相成的關(guān)系，前者為后者提供考核評價依據(jù)，后者保障前者的管理質(zhì)量。不少公益類事業(yè)單位尚未建立預(yù)算績效管理模式，導(dǎo)致二者的融合度不高，難以獲得全面、準(zhǔn)確的預(yù)算管理信息支持考核評價工作的開展，也無法通過有效的績效管理提升預(yù)算管理質(zhì)量。

三、全面預(yù)算管理在公益類事業(yè)單位的應(yīng)用建議

（一）完善預(yù)算編制

1.提高部門編制完整性

按照“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，各單位部門接到預(yù)算通知后基于對預(yù)算需求的分析，結(jié)合單位經(jīng)營管理與發(fā)展情況，在單位戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下編制預(yù)算草案，交由上級對此進(jìn)行層級審核，并根據(jù)審核修改意見來優(yōu)化預(yù)算草案。就業(yè)務(wù)部門而言，在業(yè)務(wù)預(yù)算編制過程中，除了考慮人員薪酬等直接成本外，還應(yīng)重視對宣傳推廣費用等間接成本、人員流失等隱性成本的預(yù)算編制，以提高業(yè)務(wù)編制的完整性。

2.更新預(yù)算編制方法

公益事業(yè)是動態(tài)發(fā)展的，單位應(yīng)當(dāng)明確了解地方公益事業(yè)的發(fā)展情況。在此基礎(chǔ)上更新預(yù)算編制方法，對彈性預(yù)算、滾動預(yù)算、增量預(yù)算、固定預(yù)算、項目預(yù)算等多種方法進(jìn)行靈活運用。比如，對于公益項目可采用彈性預(yù)算與項目預(yù)算相結(jié)合的方法進(jìn)行編制。

（二）加強資產(chǎn)管理

1.建立資產(chǎn)預(yù)算管理意識

公益類事業(yè)單位充分利用單位內(nèi)網(wǎng)、內(nèi)刊等傳統(tǒng)媒體與微信、抖音等新媒體工具開展內(nèi)部宣傳工作，一方面，分享資產(chǎn)預(yù)算管理理論知識，建立單位全員的資產(chǎn)預(yù)算管理意識，使單位每一個員工都能認(rèn)識到資產(chǎn)預(yù)算管理的重要意義，明確自身的管理責(zé)任，積極參與到資產(chǎn)預(yù)算管理當(dāng)中[5]。另一方面，展示單位管理成果，公開表揚在維護(hù)國家資產(chǎn)安全、完整方面表現(xiàn)突出的員工，激勵其他人員積極參與資產(chǎn)預(yù)算管理。

2.加大資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行力度

公益類事業(yè)單位可運用資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)加大資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行力度，倘若單位已經(jīng)建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)，則可借助該系統(tǒng)的預(yù)警、動態(tài)監(jiān)督、集中管理的功能，實施資產(chǎn)預(yù)算全過程的動態(tài)監(jiān)管，并將資產(chǎn)管理與其他各項管理活動進(jìn)行有效對接，從而整合分散、獨立的資產(chǎn)信息，推進(jìn)國有資產(chǎn)合理配置與規(guī)范處置。

由于資產(chǎn)是動態(tài)變化的，所以事業(yè)單位需要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況實時更新資產(chǎn)信息，定期核查資產(chǎn)存量情況，充分把握當(dāng)前單位的資產(chǎn)管理情況，基于此采取對外租賃等方式盤活閑置資產(chǎn)，對陳舊資產(chǎn)進(jìn)行減值折舊處理，集中處置損壞資產(chǎn)，從而避免單位資產(chǎn)閑置或浪費。

（三）加強資金管理

1.明確界定各項預(yù)算支出

公益類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對各項資金預(yù)算支出進(jìn)行明確界定，尤其是要做好對財政專項資金的界定，確保財政專項資金預(yù)算支出應(yīng)用于支持地方公益事業(yè)發(fā)展，著力解決地方公益服務(wù)不到位的問題，不得將財政專項資金計入“三公”經(jīng)費支出、經(jīng)營管理基本支出以及其他國家明確規(guī)定嚴(yán)禁列支的支出中。

2.做好資金使用監(jiān)管工作

在“數(shù)字財政”改革的發(fā)展背景下，公益類事業(yè)單位可運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對比單位不同預(yù)算期內(nèi)的資金配置與使用數(shù)據(jù)，以及單位不同部門在同一預(yù)算期內(nèi)的資金配置與使用數(shù)據(jù)，逐個核查異常資金使用情況。同時，設(shè)置專門的監(jiān)督小組對其進(jìn)行監(jiān)督整改，同時全流程跟蹤監(jiān)督當(dāng)前預(yù)算期內(nèi)的資金預(yù)算執(zhí)行情況[6]。在此過程中，對于應(yīng)用于國家公益事業(yè)的專項資金進(jìn)行重點監(jiān)管，并在國家外部監(jiān)管部門指導(dǎo)下，監(jiān)督整改日常監(jiān)管中沒有納入預(yù)算或者是預(yù)算執(zhí)行偏差較大的重大問題，做到立行立改。

（四）落實績效管理評價

1.完善考核評價機(jī)制

公益類事業(yè)單位可從考核評價對象確定、考核評價指標(biāo)建設(shè)兩個方面入手，完善考核評價機(jī)制。根據(jù)預(yù)算管理的全面性要求，將單位全員納入考核評價范疇，并針對不同部門設(shè)置共性與個性并舉的考核評價指標(biāo)。共性方面，強調(diào)對各部門共同預(yù)算管理責(zé)任履行情況的綜合評價，設(shè)置效率性指標(biāo)，比如部門預(yù)算目標(biāo)達(dá)成率、預(yù)算超支問題處理有效性、預(yù)算節(jié)約額度等；個性方面，突出對各部門預(yù)算管理的個性化評價，設(shè)置效益性指標(biāo)，比如對于財務(wù)部門設(shè)置財務(wù)預(yù)算規(guī)劃合理性與可行性、財報準(zhǔn)確率、資產(chǎn)購置超計劃率、財務(wù)制度執(zhí)行情況等指標(biāo)。

2.提高預(yù)算與績效管理融合度

公益類事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算績效管理建設(shè)，提高預(yù)算管理和績效管理的融合度。在此過程中，單位組織全員對國家及地方所出臺的預(yù)算績效管理相關(guān)政策文件進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，明確其管理的基本原則與工作要求。同時，在工作中實施預(yù)算績效管理，按照預(yù)算管理情況開展績效考核評價，并以績效考核評價結(jié)果作為預(yù)算管理的重要依據(jù)，從而促進(jìn)二者的深度融合。

四、結(jié)束語

全面預(yù)算管理是系統(tǒng)性、長期性的工程，當(dāng)前公益類事業(yè)單位的全面預(yù)算管理應(yīng)用仍處于初級階段，其中存在諸多問題有待解決。為了真正發(fā)揮全面預(yù)算管理的積極作用，公益類事業(yè)單位有必要立足實際，解決預(yù)算編制、資金資產(chǎn)管理及績效管理評價等方面的問題，將全面預(yù)算管理向縱深處推進(jìn)。