城投公司融資管理現狀及改善建議

楊 媚

（長沙臨空產業投資集團有限公司，湖南 長沙 410100）

城投公司是地方政府投融資平臺，主要是由地方政府及相關部門或機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的，承擔政府投融資功能，并具備獨立法人資格的經濟實體。城投公司在城市基礎設施建設中發揮著主體作用，是政府建設投資籌集資金的重要平臺。受到國家政策調控以及企業自身發展因素影響，城投公司在發展過程中面臨著越來越顯著的融資管理問題，公司融資能力下降，對地區經濟發展造成了不利影響。因此，改善城投公司融資管理，提高公司融資能力十分迫切。

一、城投公司融資渠道分析

城投公司融資渠道主要包括以下幾個方面：

第一，財政資金支持。財政資金是城投公司發展的主要資金來源，這主要是由于城投公司發展背景，其是作為地方投融資平臺存在的。尤其在經濟發展水平較為落后的地區，進行基礎設施建設的資金大多來源于政府財政資金支持。因此，財政資金支持是城投公司融資的關鍵渠道。

第二，銀行貸款。該渠道是城投公司資金來源的重要補充，也是公司主要融資渠道之一。城投公司可以借助政府信用背書，向當地商業銀行申請貸款，一般情況下都能夠獲得較為可觀的貸款額度。銀行貸款融資流程清晰、簡單，具有較強的可操作性。但目前，國家針對城投公司和地方政府債務管控的力度不斷加大，本身具有較重債務負擔的城投公司在獲取銀行貸款方面的難度大大增加。

第三，債權融資。隨著我國資本市場的不斷發展完善，債權融資成為城投公司融資的一種重要渠道。債權融資渠道具有較強的靈活性和主動性，能夠募集的資金量較大，使用周期較長且約束性較少，但是進行債權融資要求城投公司履行復雜的審批手續和審批流程。此外，城投公司發行債權雖然在一定程度上能夠緩解地方政府的資金壓力，但同時也會增加其所承擔的債務。因此，我國對城投公司債券融資的限制要求較為嚴格。

第四，土地開發融資。這種融資方式主要是以土地為信用抵押，獲取資金實現公司持續經營的融資模式。地方政府將土地作為注入資產，建立城投公司作為投融資平臺，獲取建設資金，維持公司經營。土地開發融資方式主要依賴于土地資源，這種方式在短期內能夠獲得較大規模的資金，一般用于城投公司建設初期的啟動資金融資當中。

第五，其他融資方式。除去上述融資渠道，城投公司融資還可以通過股權融資、PPP融資、信托融資、BOT等渠道進行融資。通過多種融資渠道，也能夠為城投公司提供重要資金來源。但相較于常見的融資渠道，這些融資方式籌集資金的數相對較小，運用次數較少。

二、城投公司融資環境分析

（一）城投公司融資政策發展歷史沿革

城投平臺是伴隨2009年“四萬億”刺激計劃應運而生的，是地方政府融資的主要平臺，到如今已經經歷過三輪的松緊周期輪回：2009年第92號文支持有條件地方政府組建投融資平臺；2010-2013年小幅收緊，要求制止地方政府違規擔保承諾行為；2014年大幅收緊，控制城投規模的快速擴張；2015-2016年上半年，受經濟下行壓力影響，城投相關政策有所放松；2016年下半年到2017年上半年小幅收緊，在國家“去杠桿、防風險”主旋律下，財政部發文要求堵住城投平臺利用土地儲備和政府購買服務融資的“后門”；2017年下半年到2018年上半年，發改委及財政部發文規范地方政府及國有企業投融資行為；2018年下半年到2020年末，經濟下行壓力增加，中美貿易摩擦升級下，基建穩增長作用初步顯現城投平臺融資進入寬松政策環境，國辦允許在不新增隱性債務情況下，允許金融機構對隱性債務進行借新還舊發展期。2021年以來，城投平臺融資又進入了新一輪的收緊輪回，2021年4月，國發5好文件明確清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能；與此同時，交易所以及銀行間率先推出了紅黃綠發債政策；2021年7月，保監會15號發文進一步規范了城投融資。

（二）城投公司融資環境分析

當前，我國地方政府隱性債務問題愈發嚴重，城投債違約風險越來越高，新一輪政策進入收緊趨勢。相關政策的提出，明確打消了城投融資財政兜底的幻覺，防范城投債務風險成為相關部門監管的重要方向，要求從監管層面有序排除隱患，逐步化解城投債務風險。同時，保監會15號文件中，重點重申了不得提供以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資。這使其在實際運行中，城投公司“F+EPC”“ABO”等融資模式的風險進一步提升，要求城投融資在沒有新的政策變化之前，需要保證絕對的審慎。同時，為防止新增隱性債務，文件還要求不得向承擔地方政府隱性債務的客戶提供新的流動資金貸款或相關性質的融資，不得為其參與專項債權項目提供配套融資。相關政策表明，城投債的流動性將會大幅縮水，城投平臺分化進一步加劇，實現轉型發展已經成為必然趨勢。在此背景下，城投公司融資難度將進一步增加，改善城投公司融資管理機制，提高公司融資能力成為城投公司發展的必然要求。

三、城投公司融資管理現狀

（一）融資能力下降

現階段，城投公司主要承擔著基礎設施建設以及推動城市發展的公益性項目建設責任，其所表現出的政府背景較強，屬于國有資產。因此，一些城投公司的管理是由政府職能部門分管，并未建立發展統籌規劃。同時，當前很多公共基礎設施是面向社會公眾免費的，還有部分收費項目的價格也比較低。城投公司內部管理不足及外部發展情況，導致其經營業績水平下降，經營利潤下跌，一些中小型城投公司開始出現虧損情況。這導致城投公司的融資能力有所下降。此外，城投公司具有政府背景，其在產權界限上較為模糊，并且市場化運作水平不高。隨著我國國企改革發展，部分城投公司國有資產的所有權與經營權分離，影響其對企業資源的充分利用，資產與債務不平衡，嚴重降低其融資能力。

（二）融資成本上升

現階段，銀行貸款在城投公司融資中仍舊占據重要地位，多數城投公司都有長短期各類銀行貸款，舊債未還又重新舉債的情況非常多見。這主要是由于城投公司作為基礎設施建設或公益性項目建設的主體，公司項目建設具有周期長、投資大、資金回籠緩慢等特點，資金壓力明顯。銀行貸款相較于其他融資渠道來說，具有流程清晰、簡單，并且借助政府信用背書能夠獲得的融資額度較大等優勢。因此，銀行貸款在城投公司中占比越來越高，逐漸形成了公司融資渠道單一的局面。而隨著國家加大對城投公司的監管力度，銀行貸款成本大大提高，導致公司融資成本上升。

（三）融資效益性不足，有效資產匱乏

隨著我國對城投公司的監管力度不斷加強，以地方政府為項目融資提供擔保文件來獲取融資資金的方式已經不具有可行性，而是需要第三方提供連帶責任擔保。這種情況下，城投公司融資難度進一步增加。同時，從目前來看城投公司缺乏有效資產，在融資項目開展過程中，常常出現無資產抵押的情況，導致進入到融資困境中，甚至部分在建項目無法繼續開展，嚴重影響了公司整體的融資效益性。此外，隨著相關政策文件的下發，商業銀行等金融機構對于企業融資的要求不斷收緊，對于融資項目的收益性提出了更高的要求，要求融資項目具有確定的收入來源，并能夠覆蓋項目貸款本息。然而，從目前城投公司實際來看，很多公司并沒有較充足的收益性融資項目儲備，難以充分保證融資的效益性。從而導致城投公司難以通過銀行貸款等渠道獲得資金。

（四）政企不分，融資自主性較低

城投公司作為政府投融資平臺，其經營發展與地方政府有著十分密切的聯系，一些城投公司主要由政府職能部門分管負責。這使城投公司同一般企業有著根本性的差異。然而，這種政企不分的模式嚴重阻礙了城投公司市場化改革，導致公司經營發展的自主性和獨立性不足，在公司運營中需要根據地方政府的建設規劃進行資金使用安排。這也導致了城投公司融資自主性不足。當前，隨著城市基礎設施建設需求不斷增加，城投公司自主化、市場化運營成為其實現發展的重要改革路徑，并且在國家監管越來越嚴格，市場機制作用越來越強的環境下，單純依靠政府信用背書已經難以獲得融資資金，嚴重制約了公司經營發展。

（五）項目儲備質量不高，難以滿足融資需求

對于城投公司來說，發行城投債是公司進行融資的一個重要渠道，對于降低公司融資成本，擴大融資規模具有顯著優勢。但是，當前政府項目管理部門機構設置不健全，尤其是基層部門設置較為混亂，管理層疊的問題較為突出，并且缺乏長遠的項目規劃，同類型項目多且分散，單個項目投資規模不大等。這些因素都會造成城投公司項目儲備質量難以提升，進而難以滿足公司發行城投債募投項目的要求，影響了公司融資成效。

四、城投公司融資管理改善建議

（一）優化企業融資管理，提升融資能力

一個運營狀況良好，發展前景廣闊的企業，自然而然具備較強的融資能力。因此，城投公司解決自身融資困難問題，提高融資能力，根本在于提高企業自身實力，優化企業融資管理。城投公司應當立足自身實際，明確企業發展定位，積極推進市場化改革，找準自身核心競爭力要素，不斷提高企業業績水平，增強自身實力。同時，在城投公司市場化轉型過程中，還需要重視強化自身信用，提高企業主體信用級別，推動資產業務的整合重組，做大做強資產，提高企業盈利能力和市場競爭力。在城投公司融資管理中，還要加強對先進融資工具的應用，通過資產匹配、風險控制等，優化融資管理。例如，針對公益性建設項目，則在融資中更多地考慮財政資金支持；具有經營性質的建設項目，則考慮同政府進行市場化契約。在融資工具中，公司還可以運用城投債、資產證券、ABS等多種融資工具，降低市場風險，有效分散融資利率風險。此外，在城投公司融資管理過程中，風險控制應作為重要組成部分，根據項目建設類型及規模，建立不同層級的風險控制和風險應急預案，避免出現財務風險。

（二）拓寬企業融資渠道，降低融資成本

從目前實際來看，銀行貸款在城投公司融資中占據絕對比例，事實上造成了公司融資渠道單一的困境，導致融資成本增加。因此，城投公司應當重視拓寬融資渠道，創新多元化融資方式。首先，公司可以利用特許經營權，吸引民間資本進入，運用BOT模式為基礎設施建設提供充足資金。這種模式已經成為當前運用較多的一種資本運作方式，其既可以擴大民間資本的參與范圍，改善基礎設施建設，同時也有利于降低政府負債，加強市場配置作用的發揮。其次是利用產業投資基金進行融資。產業投資基金也可以稱作是風險投資基金，對于未上市的城投公司，就能夠利用產業投資基金融資方式達到融資目的。同時需要注意的是，運用這種方式進行融資需要公司加強風險防控，根據融資類別進行風險防范體系的設計和防范措施的制定，通過分段投資，制定完善的托管制度，盡可能規避金融風險。再次，城投公司還可以充分利用證券市場，通過推動公司完成上市，發揮股權融資的優勢，為城投公司發展提供充足的資金。基于此，各級地方政府應當加強對城投公司的政策引導，為其營造良好的上市環境，鼓勵其積極進行上市融資。

（三）優化資金配置，盤活存量資產

不斷增強城投公司綜合資質能力，加強對金融資金的優化配置，從而提高城投公司建設項目的收益性能力，提高其融資能力。城投公司應當加強對融資政策及各渠道融資功能進行統籌規劃和優化部署，從而可以加強對國家及各個地方政府投融資相關政策的了解與利用，結合具體政策內容加強與各類金融機構的有效互動，從而深入挖掘適合城投公司的融資方式以及融資產品，拓寬融資渠道。同時，城投公司應當加強內部管理，解決融資效益性不足的問題，積極盤活自身的存量資產，確保融資資金能夠得到有效運用，提高融資項目的收益性。城投公司還應當加強對不良資產的整合分析，從而保證公司采取指標達到預期。此外，隨著2021年6月我國首批試點項目順利上市，我國公募REITs市場建設進入到一個新的階段。而基建項目開始進入到運營階段，城投公司可以通過提前謀劃布局，推動發展基礎設施REITs，有效盤活存量資產，構建存量資產和新增投資良性循環的良好局面。

（四）健全公司治理機制，強化自主經營

隨著我國現代市場經濟體制不斷完善，城投公司實現現代化企業管理成為其發展的必然。因此，城投公司應當重視建立完善的企業管理制度，如股東會、董事會、監事會、職工大會等各項制度，加強地方政府合規舉債意識，逐步增強城投公司的自主經營權，提升公司對政府隱性債務的化解能力。通過協調省級專項債權等，提前歸還相關債務，并在資金允許的情況下，制定計劃清理歷史債務，減輕城投公司債務負擔，逐步剝離城投公司的政府融資功能，成為獨立自主經營的企業。

（五）建立項目儲備庫，提前做好投融資規劃

城投公司在進行項目儲備時，應當明確本地區政府的“十四五”規劃方向，同時立足公司整體發展戰略，以總體戰略框架為基礎，提取公司主導產業或業務板塊優勢，集中公司資源能力，提前進行項目的籌劃與分析，并列出項目清單，建立項目儲備庫。在項目儲備庫中，嚴格按照先急后緩、先重后輕、擇優選取的原則進行排序。對項目庫進行動態化管理，形成建設完成一批、充實一批、淘汰一批的動態良性循環。例如，在具體項目選擇中，結合現實，側重于智慧物流、智慧旅游等新基建項目、生態環保項目、縣級城鎮化補短板強弱項項目等的儲備。此外，在項目儲備庫中，對各項項目的融資方式、規模、時間進度、結構等進行統籌規劃，加強與銀行、券商等機構的協調，提前進行項目對接，明確項目融資可行性。對于重大項目，需要提前進行融資方案設計，深入研究探討項目融資關鍵環節，進行項目盈利模式設計，挖掘其潛在收益，進行投資測算等詳細工作，為后續融資工作做好相應的準備。

五、結束語

綜上所述，城投公司在推進我國城市化建設過程中承擔著重要使命，對于提升我國城市建設水平，促進國民經濟發展發揮著重要作用。因此，城投公司應當重視加強自身融資管理，增強融資能力，為公司實現可持續發展提供重要保障。