我國數據要素統一大市場構建的問題與對策※

○王蒙燕

河南財政金融學院 河南鄭州 451464

在數字經濟快速發展的背景下，產業與數字技術的融合度在不斷增加，產業數字化與數字產業化成為我國經濟轉型的主要方式。在這個過程中，數據作為生產要素的價值日漸凸顯，成為推動數字經濟向縱深方向發展的新動力。2020年4月，中共中央、國務院聯合印發的《關于構建更加完善的要素市場配置體制機制的意見》（以下簡稱《配置的意見》）中，首次將數據與資本、勞動力、技術、土地作為并列的生產要素，并提出通過深化數據要素的價格、治理體系改革，推動全國統一的數據要素大市場構建，逐步破除影響數據流動的障礙。2020年12月，國家發改委、中央網信辦等四部門聯合印發的《關于加快構建全國一體化大數據中心協同創新體系的指導意見》指出，要推進數據要素市場配置機制體制改革，加快建立全國統一的大數據中心和協同創新體系。“十四五”規劃中進一步強調要通過健全數據要素市場交易及流動規則，完善數據要素競爭治理體系，加快推進數據資源產權制度改革，明確數據跨境傳輸標準及規范，逐步構建數據要素統一市場。2022年4月，中共中央、國務院出臺《關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》），指出加快培育全國統一的數據市場，建立健全數據安全、權利保護、交易流動、開放共享、安全認證等制度和規范，深入開展數據資源調查，推動數據資源開發利用。從國家政策導向看，發揮數據要素的作用，推進數據要素統一大市場構建，對于暢通國內國際雙循環新發展格局具有重要意義。

數字經濟下的數據、算法及算力等競爭已經逐步成為國際競爭的重要指標，各國正在大力推進產業數字化和數字產業化的融合發展，全面提升數字經濟對實體經濟的滲透力。無論是美國推出的工業互聯網計劃，還是日本推出的價值鏈提升行動，均將數據要素作為產業結構轉型的基礎。國際數據公司（IDC）的預測顯示，以中國現有的數字經濟發展速度，到2025年各行各業的數據量將會達到48.6ZB，在全球中占比將達到30%。龐大數據規模的產生體現了我國數據市場的巨大需求。因此，建立全國統一的數據要素市場，拓寬數據要素使用范圍，是實現我國龐大線上數據與線下市場協同發展的基本要求，也是人口紅利、生產成本紅利轉化為數據紅利、技術創新紅利的保障，對于提升我國在全球價值鏈中的地位具有現實意義。在“十四五”時期，推進我國數據要素統一大市場構建是實現高質量發展戰略、夯實雙循環新發展格局的基礎。

一、我國數據要素統一大市場構建的目標與框架體系

（一）國內外數據要素市場發展現狀

1.美國。美國作為世界上數字經濟最發達的國家，構建了多樣化的數據交易模式及完善的法律政策體系。具體而言：第一，加強數據資源整合。2009年4月，美國聯邦政府出臺《開放政府指令》，提出要建立“一體化”的政府數據服務平臺，2012年5月，“Data.gov”數據平臺建立。此后，聯邦及各州政府、職能部門及企業、社會組織等主體均可以將數據上傳至該平臺。聯邦政府按照醫療、教育、經濟、社會、生物、地理等不同數據類型分別設置不同的訪問及開放權限，將各類數據進行整合。在開放和訪問期間，數據控制主體還可以登錄該平臺對數據進行二次加工處理。第二，構建多元化的交易模式。當前美國數據要素市場交易主要有C2B、B2B和B2B2C三種模式，其中B2B2C是主要交易模式。C2B交易模式是自然人將自身的相關數據上傳到平臺以換取相應的貨幣、積分或商品等利益，并將匯總的個人信息出售給買方，如Car and driver等；B2B交易模式下，該平臺以中間人的身份為交易雙方提供撮合服務，如微軟建立的Azure平臺；B2B2C是平臺作為數據經紀商購買或收集企業及個人數據，對外進行交易或與其他主體共享，如Acxiom等。第三，平衡產業利益和數據安全。在數據安全方面，美國聯邦政府尚未專門立法，但各州及行業領域有相應的法規或指令。因美國政府主張數據跨境自由流動，導致在立法上對個人數據保護進展緩慢。

2.歐盟。歐盟委員會一直以來都希望以立法等手段在歐盟內部建立數據要素統一大市場，解決成員國之間數據要素市場割裂等問題，同時強化自身的數字主權，擺脫對美國大型科技公司的依賴。具體而言：第一，完善數據流動的法律體系。2018年5月，《一般數據保護條例》（GDPR）生效，該法注重數據權利保護、產業利益、數據自由流動之間的平衡，對世界其他國家數據立法產生了深遠的影響。但因該法對個人數據保護較為嚴苛，使得歐盟本土數字企業獲得的風險投資大大減少，至2020年，歐盟本土數字企業獲得的風險投資比該法實施之前減少了35%。第二，大力推進數據在歐盟范圍內開放共享。2018年8月，歐盟委員會提出構建“歐盟數據空間”戰略，推動教育、交通、醫療、農業、制造業、能源業等多個領域的公共數據與科研部門、私人部門實施數據共享。

3.日本。日本數據要素交易市場是以“數據銀行”為核心建立起來的市場體系。日本基于自身的數字經濟發展現狀及模式，創新性地提出“數據銀行”交易模式，以此來釋放個人數據的經濟價值。數據銀行作為市場主體，與個人簽訂協議，在個人數據商店（PDS）對個人數據進行管理。在獲得個人明確授權且知情同意的情況下，數據銀行將個人數據作為資產在市場上進行交易。從交易的類型看，數據包括個人行為數據、個人金融數據、個人醫療數據、個人生物數據等；從業務流程看，數據銀行類似于數據交易中心，承擔經紀平臺職能，先從個人處購買數據，然后進行交易和販賣，但不對數據進行加工。當然，并不是所有的個人數據均可以通過數據銀行交易，按照日本《個人信息保護法》的規定，個人生物、醫療健康等數據交易時除了需要個人授權和同意之外，還要求購買方出具保證書，明確其數據用途，且個人作為原始主體可以隨時對購買方使用這類數據進行監督，一旦違背保證書的用途，數據銀行須承擔連帶責任。日本通過打造數據銀行體系，為個人數據交易構筑了流通的中介，促進了數據要素市場的發展。

4.中國。自2015年8月國務院出臺《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）以來，財政部、國家發改委、農業農村部、工信部等多個部門相繼出臺了多個大數據產業、數據要素市場發展的政策文件，如2015年12月，原農業部出臺《關于推進農業農村大數據發展的實施意見》；2016年3月，生態環境部出臺《生態環境大數據建設總體方案》。在國家政策的推動下，數據要素交易平臺紛紛建立，區域性的數據要素交易市場基本成型。截至2021年末，我國已建有83家大數據交易中心或大數據交易所，如貴陽大數據交易所、北京大數據交易所、上海大數據交易所等。除了這些政府主導的區域交易平臺之外，國內數字頭部企業也依托自身的數據優勢，構建了各自的數據交易平臺，如阿里、騰訊、百度等均依托云計算系統，構建了各自的數據API平臺。在區域數據交易平臺及數字企業交易平臺的推動下，我國數據要素市場邁入了高速發展時期。國家工信安全中心數據顯示，2020年我國數據要素市場交易規模達545億元，整個“十三五”期間數據要素市場交易年均增速超過30%。同時，大數據產業的發展規模也急劇增長。中國大數據產業聯盟數據顯示，2020年我國大數據產業規模達到6388億元，與2019年相比增長18.6%。

（二）我國數據要素統一大市場構建的目標

1.致力于推進數字經濟強國建設。我國已經是僅次于美國的全球第二大數字經濟國家。雖然距離數字經濟強國還有差距，但我國有人口多、市場大、市場主體多、數據產生量大、數字經濟商業模式創新力度強等優勢。據國家工信安全中心預測，到2025年我國大數據產業規模將達到1.5萬億元；IDC預測，到2025年我國數據要素市場規模將達到250億美元。可見，構建數據要素全國統一大市場的條件已經具備，利用大市場的杠桿優勢，將推動我國從數字經濟大國走向數字經濟強國。一方面，數據要素全國統一大市場的構建可以推動數據在全國范圍內自由流動。當前我國東、西部地區的數據資源與支持數據交易的算力資源不匹配，83.7%的數據資源集中在東部地區，區域性數據交易平臺（中心）也主要集中在北京、上海、廣州、深圳、武漢等大城市，西部地區除了貴陽，其他地區數據交易市場并不發達，然而，西部地區有支持數據要素交易的算力資源。要解決當下的“東數西算”倒掛問題，就必須要打造全國一體化的數據要素市場和構建一體化的交易規則、價格核算、市場配置等體系，如此才能推進數據要素在全國范圍內自由流動和交易。另一方面，數據要素全國統一大市場構建，可以更好地實現政府和企業數據的對接及共享，從整體上提升數據要素的價值。當前我國政府數據資源總量占全國數據資源總量的77.6%，體量極為龐大。這些龐大的數據資源一旦得到釋放，必將對數字經濟發展產生極大的推動效應。但在實踐中，政府和企業數據對接困難，政府數據開放度有限，大量的政府數據“沉睡”。IDC數據顯示，我國政府開放數據規模不及美國的10%，企業或個人能夠使用到的政府數據不及美國的7%。因此，通過構建全國統一大市場，加速推進政府數據要素市場化，建立國家統一的“數據網絡”，使政企數據融合，必將大大提升市場數據價值。

2.致力于解決數據要素市場交易的痛點。當前數據要素市場交易存在諸多痛點。第一，數據權屬不明。數據要素產權清晰是推進市場交易的前提。2021年實施的《數據安全法》《民法典》《個人信息保護法》等法律雖然解決了數據人格權與國家主權的關系，但數據財產權與人格權的關系尚未解決。與實物相比，數據財產權更加復雜，一方面是其涉及多個主體，原始主體與數據控制者之間的利益應當如何分配，法律尚未明確規定；另一方面是數據要素具有獨特屬性，如可復制、非排他等特點，使得數據財產權在不同主體之間分配較為困難。正是因為數據權屬不明，在實踐中很多交易是在私下進行的。國家工信安全中心數據顯示，2020年我國大約有50%的大數據交易是私下進行的，特別是企業之間的數據交易。第二，定價困難。數據要素市場中，數據要素的價值在實踐中難以直接測定，只能通過市場競爭將其按照傳統信息產品來進行定價。數據要素具有固定成本高、邊際成本低、結構多邊等屬性，交易雙方對數據價值的判斷均存在雙向不確定性，使得按照數據要素的質量、數量、稀缺程度來進行定價十分困難。第三，信任機制難建立。數據是信息的載體，數據交易本身是信息交易。數據要素交易是信息權利的互換，當前數據信息頻頻泄露，互信機制建立較為困難。交易前，交易雙方對于對方的信用、履約能力、數據控制能力缺乏第三方專業評估和擔保；交易中，對數據信息的保密、安全性、隱私風險等缺乏有效的評估，加大了風險的不確定性；交易后，對數據的使用、去向難以掌控。第四，市場準入難。一方面，現有的區域性數據要素市場的交易規則和機制不健全，無法體現其場內交易優勢，反而會加大交易主體的成本，致使很多主體愿意在場外交易。國家工信安全中心數據顯示，2020年我國23家政府主導的大數據交易中心年交易量均低于500筆，最低的僅有50筆。另一方面，數字頭部企業搭建的交易平臺封閉性強，一般的市場主體難以進入。如阿里、騰訊等企業均構筑了自身的數字生態系統，對系統外的市場主體不開放，進而也導致了數據要素市場的碎片化。第五，監管難度大。近年來，隨著數字金融的發展，國家對金融數據監管日漸規范，但對于非金融類數據監管力度小。一方面，數據反壟斷難度大，執法部門存在信息、技術等劣勢。另一方面，我國屬地監管和分行業監管的分割體制難以適應數據要素跨行業、跨區域流動的需求。數據要素全國統一大市場的構建要打破這些痛點，按照《意見》的要求，構建統一市場準入、統一競爭制度來確保數據要素在全國范圍無障礙流動和交易。

3.致力于推進數據要素市場改革與其他要素市場改革的互動。一方面，構建數據要素全國統一大市場可以借鑒其他要素市場的成功經驗。例如，可以借鑒知識產權交易市場中的價值評估制度，探索對數據要素價值進行評估，從而解決定價難的問題。深圳數據交易所2020年委托第三方機構對能源、司法、通信三大領域的數據要素進行價值評估，為交易雙方提供價格指引。還可以借鑒資本市場的交易所和券商分離制度，培育一批具有數據、技術優勢的企業成為“數商”。上海數據交易所2020年開展了這方面的探索，劃定了10家數據企業、4家交通類企業、2家能源類企業、3家技術類服務企業成為“數商”，并對其資質進行認定，頒發了相應的牌照。另一方面，數據要素全國統一大市場構建過程中還可以嵌入人才、土地、資本等要素市場，助推這些要素的數字化轉型，實現生產要素全數字化，構建不同生產要素之間的數字協同體系。

4.致力于推進數據要素制度創新。數據要素明顯不同于其他傳統要素，我國應借助數據要素全國統一大市場構建的機會，致力于推進部分制度創新，為其他國家提供“中國智慧”。可以在兩個方面進行探索與創新：一是關于數據要素權屬問題。當前發達國家在數據要素權屬界定方面也存在很多問題，沒有確定的數據權屬體系。我國可以在國家主權、人格權、財產權三權協同的情況下，探索不同權利主體的財產權配比，以及自然人的人格權保障模式。二是探索建立數據要素的動態化標識機制。通過動態化標識機制，明確數據背后信息載體類型，進而為數據安全、數據倫理、隱私保護等提供多層次的保護機制。

（三）我國數據要素全國統一大市場的基本架構

《意見》中指出，數據要素大市場的建立，要充分體現“有效市場、有為政府”的互動，發揮市場對數據要素資源配置的決定性作用，發揮政府法律、政策等公共制度供給的有效性，確保政府調節的專業化。因此，統一大市場的架構包括以下幾個方面：第一，市場主體。數據要素統一大市場的構建就是要確保政府、企業和個人作為平等的市場主體共同參與到市場體系中，按照市場的交易規則來進行數據交易，推進數據跨區域、跨行業、跨層次的自由流動。第二，基礎設施。硬件設施搭建有兩個方案，一個是重建全國統一的數據要素交易平臺，另一個是仿照碳排放權交易市場，利用現有區域市場來構建全國統一市場。當前全國存在多個數據要素交易市場，可以仿照全國碳排放權交易市場的建立模式，如可以將武漢作為登記中心，將北京、上海、深圳或貴陽作為交易中心。軟件設施需要構建數據資源登記、存儲、定價、交易、流動、安全保障等技術規范。第三，制度體系。一是完善數據要素統一市場構建的法律法規及政策體系，明確市場構建的原則、方式、登記、交易、流動等規則；二是完善數據要素權屬制度，可在現行法律基礎上，出臺相應的行政法規，對不同類型、不同載體的數據要素進行權屬界定探索；三是完善執法監管體系，一方面，統一市場準入制度，明確市場準入規則，另一方面，完善競爭執法機制，加強不正當競爭和反壟斷調查，建立統一的競爭執法體系。

二、我國數據要素統一大市場構建的重要意義

（一）鞏固數字經濟發展優勢，強化產業數字化和數字產業化的互動

中國信息通信研究院2021年4月發布的《中國數字經濟發展白皮書（2021）》（以下簡稱《白皮書》）顯示，2020年我國數字經濟規模為39.2萬億元，在GDP中的比重達到了38.6%。我國數字經濟的體量優勢明顯，對經濟的貢獻率也較高。在看到我國數字經濟發展優勢的同時，也應該認知其在發展中存在的問題，如數字經濟與實體經濟融合度不高、數字技術的核心研發能力和創新能力不足、數字產業化發展水平不高。要解決這些問題，構筑全國統一的數據要素大市場極為必要。一方面，數據要素統一市場的構建能夠為鞏固我國數字經濟規模優勢提供助力。就數字技術發展而言，構建統一的數據要素市場可以更好地推進我國不同區域、不同行業、不同領域之間的數據流動和交融，進而為數字技術的更新迭代提供更多應用場景及潛力支持。從算法的角度而言，數據要素統一市場的構建可以為算法體系的完善提供數據量的支撐，更好地推動數字經濟發展的軟硬件升級。另一方面，數據要素統一市場的建立能夠推進產業數字化和數字產業轉型的互動。現階段，我國數字經濟在推進產業數字化轉型方面優勢較為明顯，紛繁復雜的商業應用模式創新帶動了三次產業的數字化轉型，各類新業態、新模式不斷涌現，但是，我國數字產業發展不盡如人意。《白皮書》數據顯示，2020我國數字產業化率只有31.2%，而美國達到了85.4%。換言之，我國在數字技術研發能力及創新能力等方面還存在較大的不足，對數字產業化的貢獻較為有限，數字技術中的核心知識產權及硬件設施還需要依賴于進口。因此，有必要通過統一的數據要素市場構建，完善數據交易規則，加速實現產業數字化和數字產業化轉型的同步，不斷提升我國數字經濟的核心競爭力。

（二）促進數據資源的跨區域流動，帶動區域經濟協同發展

在數字經濟快速發展的背景下，數據作為新型生產要素能夠為區域協同發展提供強有力的支持。構建全國統一的數據要素市場，可以確保數據要素的跨區域流動，進而發揮數據要素對各類產業形態的滲透力。一方面，數據要素統一市場建立后，可以保障數據要素在全國不同地區之間實現流動和交易，進而實現各地特色產業、特色資源與不同類型數據要素的融合，促進新業態、新模式的產生。另一方面，數據要素統一市場建立后，可以推動東部地區的數據產業、數據資源向中、西部地區延伸及轉移，更好地帶動中、西部地區的產業數字化和數字產業化的融合發展。此外，我國數字經濟發展中，東部、中部、西部各區域之間的結構失衡問題也是客觀存在的。東部地區技術、商業應用模式創新能力強，但支撐創新的基礎設施及資源相對不足，中、西部地區有支撐算力發展的資源、能源，但創新能力不足、產業層次相對落后。我國現有的數據交易平臺、數據處理中心呈現出西部過剩、中部和東部不足的情況，截至2021年末，中、東部地區數據處理的柜目數為146.9萬臺，全部處于飽和狀態，西部地區的柜目數只有40.6萬臺，使用率不足30%。構建全國統一的數據要素市場，可以通過合理的交易及流動規則，推動各類數據資源在不同區域之間進行合理流動，從而帶動各區域經濟的協調發展。

（三）助力科技競爭，提升創新的核心競爭力

未來科技創新對數據的依賴度會不斷提升，大數據驅動下的技術創新將會成為一國科技競爭力的核心部分。中共中央、國務院的《意見》中也指出，構建全國統一大市場的目標之一就是“培育參與國際競爭合作新優勢”。當前，基因科學、空間科學、腦科學等領域已經形成了大數據融合發展及驅動創新的模式。2017年，美國政府啟動的大數據創新計劃，就高度重視全球各類數據向美國流動，將數據收集技術及算法分析作為創新的重點方向。與歐、美、日等發達國家和地區相比，我國因數據收集、歸集、流動等方面進展緩慢，導致大數據對科技創新的支撐力不足，大量有基礎價值的數據，包括科技數據并沒有得到充分地利用。例如，在基因科學領域，早在20世紀80年代中期，美國就建立了生物數據庫；日本也在20世紀90年代建立了DNA數據平臺。如今，美國生物數據庫、日本DNA數據平臺和歐洲生物信息數據中心掌握了全球90%的生物數據。我國至今尚未建立生物數據庫，多數的研究和創新均依賴于上述三大數據庫，在相關生物數據下載量上，我國科研機構年度下載量占到了全球的65%。推進全國統一的數據要素市場構建，能夠更好地實現不同區域、行業、領域的數據融合、流動和共享，對于提升我國的科技創新能力，確保能夠在數字經濟發展中占據創新競爭的制高點具有重要意義。

三、我國數據要素統一大市場構建存在的主要問題

（一）數據權屬法律規定不明

1.數據所有權法律規定缺失。原始數據在很多情況下并不具有直接的使用價值，數據要發揮其新型生產要素的價值，就需要經過收集、分析、加工、挖掘等處理過程。中國信通院《白皮書》中顯示，98.1%的能夠在市場上交易的數據均是二次數據，只有1.9%的原始數據能夠直接產生價值。由此而言，數據要素的權利主體至少涉及兩類生產者：一類是數據的原始權利人，另一類是數據的處理人。在這種情況下，如果數據作為生產要素在數據要素市場上進行交易，哪類主體應當是最終的權利主體，我國法律對此并未作出相應的規定。從2021年先后實施的《民法典》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律規定來看，現有的法律規范淡化了數據所有權，并未視其為權利，而是將其規定為權益，本質上是一種財產賦權，而不是確立動態化和多元化的權利歸屬。這種靜態化的財產權益規定，不利于數據要素的流動和交易。

2.數據使用權相關規定較為模糊。當前大規模利用數據的主體主要是企業和政府部門，這兩類主體在什么條件下能夠使用其收集到的數據，法律的規定較為模糊。例如，按照《數據安全法》《網絡安全法》等法律規定，平臺企業在獲得消費者知情同意的情況下，可以使用消費者提供的數據，但應保護消費者數據安全。對于政府部門基于公共管理、公共利益等目的使用數據，按照《網絡安全法》的規定，應當履行告知義務，但無需獲得個人同意。最典型的就是農業大數據，政府部門收集到的家庭農場、種養大戶等新型農業生產經營主體的相關生產、經營等方面的數據，政府部門在使用時幾乎不會行使告知權。例如，2021年11月，浙江省麗水市農業農村局在《關于印發基層公權力大數據監督平臺發現問題的整改通知》中指出，農戶舉報了34起麗水市相關區縣農業大數據平臺和公眾號隨意披露種養大戶的年收入等違規情況。還有一種情況，如果政府部門是出于商業目的使用個人數據，是否也應當按照知情同意原則來得到原始權利人的同意，法律對此并未規定。

3.數據收益分配權法律規定缺失。數據要素市場建立涉及核心問題就是數據收益分配問題。在實踐中，數據交易所產生的實際收益應該分配給原始權利人還是數據的處理者，這方面存在較大的爭議。就現有的司法實踐看，法院傾向于將數據收益分配權作為財產權賦予給經營者或政府部門等數據處理者或控制者。例如，2017年“新浪微博訴脈脈案”中，法院對脈脈不正當濫用新浪微博用戶信息和頭像，最后判決的賠償金額全數歸新浪微博，并未考慮新浪微博用戶的利益，而用戶信息和頭像恰是典型的個人數據，新浪微博對此并未進行二次加工和處理。顯然，作為數據產生的源頭，原始權利人應當對數據收益享有一定的分配權。只有確立了合理的數據收益分配機制，確保各個主體的實際利益，才能從根本上調動各類主體參與數據要素市場構建的積極性。

（二）數據要素市場壁壘森嚴

1.就部門壁壘看，條塊分割及重復建設等問題突出。自2015年8月國務院印發《促進大數據發展行動綱要》以來，國家發改委、科技部、交通運輸部、司法部、農業農村部等多個部門先后出臺了14個行業大數據發展的方案、規劃及綱要，并相繼啟動了各自的大數據平臺建設，以加強與本行業相關的大數據管理及利用。在這個過程中，各個部門出臺的方案、實施意見、規劃等存在一定的沖突，在實際建設過程中，各系統均按照本系統的規劃或方案來實施，部門之間缺乏溝通和協調，管理上的條塊分割導致重復建設問題突出，不僅造成了資源的浪費，還影響了數據要素的流動，難以形成應有的市場合力。

2.就區域壁壘看，輻射范圍小及同質化競爭等問題突出。自2015年4月全國第一家大數據交易平臺——貴陽大數據交易所成立以來，在各地政府的推動下，區域性的大數據交易平臺紛紛成立。以湖北武漢為例，華中、東湖、長江三大數據交易中心并立，而登記、定價、交易等規則各不相同，本身就容易產生壁壘效應。當前我國區域性數據交易平臺建設呈現出多頭齊發的現象，對于建立全國統一大市場不利。另外，各地的大數據交易平臺建設因缺乏統一規劃，其交易標準、交易規則存在較大的差異，甚至還存在數據存儲格式的差異，嚴重影響了數據要素的跨區域交易和流動。例如，2021年3月成立的北京大數據交易所，定位是成為國內領先的大數據交易中心和跨境數據流動服務中心，2021年11月成立的上海大數據交易所，定位建立“數商”孵化中心，兩個交易所在登記、確權、清算和支付等方面的規則完全不同。

3.就行業壁壘看，大型平臺企業互聯互通程度較低，網絡開放性不足。當前，我國數字經濟發展的集中化趨勢較為明顯，在很多領域呈現出“雙寡頭”競爭或一家獨大的局面。阿里系、頭條系、百度系、騰訊系四大平臺生態系統中的相關企業數據開放度較低，相互之間數據兼容性較差。在平臺生態系統壟斷日漸突出的情況下，頭部企業憑借自身在數據、技術、資金、市場等方面的優勢發起了大量的并購，形成了跨行業、跨領域的壟斷體系，并限制與其他平臺生態系統之間進行數據共享，難以實現統一大市場構建。大型平臺能夠采取不正當價格競爭，以及濫用市場支配地位、開展扼殺式并購等不正當競爭手段，根源就在于數據壟斷和集中。因此，加快推進不同行業之間的數據開放共享及互聯互通是構建統一數據要素市場的內在要求。

（三）數據要素定價機制缺失

1.數據要素定價會受到多種因素的影響。一方面，數據要素定價受零價格服務模式的影響。在現有的數字經濟商業應用模式中，因雙邊市場屬性，平臺會通過交叉補貼的方式為消費者提供免費服務，對免費服務背后的生產要素難以準確定價。另一方面，數據要素面對不同的使用者會存在較大的價值差異，也會影響價格的厘定。在現有的區域性大數據交易平臺，很多時候同一數據并沒有固定的價格，而是針對不同的消費者制定不同的價格。例如，貴陽大數據交易中心2021年2月交易的兩起類型近似的農業大數據（農業機械化服務、農業生產資料供給服務），價格完全不同，前者交易價為3.14萬元，后者交易價達到了21.5萬元。這種定價形式無法真正反映出數據要素的市場價格及實際供需狀況，大多數消費者很難了解其他消費者獲得相同數據的確切價格，同時，現在的數據交易平臺可選的數據范圍有限，削弱了消費者的議價能力。

2.數據要素定價會受到數據生產過程的影響。數據要素的生產涉及收集、傳輸、存儲、加工、交易、使用等多個不同環節，每個環節均有眾多的參與者，準確評價每個不同環節參與主體的貢獻較為困難，所以定價也就較為困難。同時，與傳統的生產要素不同，因無法直接對其進行質量檢驗，數據要素在交易完成之前很難準確判定實際價值及完整程度，其價值的發揮是在使用過程中體現出來的。如果數據提供方惡意提供殘損的數據，對于購買方而言不僅不會產生價值，甚至可能會造成額外損失。例如，2021年3月28日，開鑫科技與南京數字金融產業研究院在無錫大數據交易公司平臺上掛牌交易中涉嫌數據造假及數據內容不齊全，引起了中介方的注意，并停止了此項交易。從這個角度看，數據定價需要對其質量進行評估，這實際上也提升了定價的難度。

（四）數據要素市場監管體制機制滯后

1.傳統的監管體系難以適應數據要素市場快速流動需求。與土地、資本等傳統生產要素相比，數據要素的最大特點就是響應快速。數據資源一旦聚集，規模效應和范圍效應就較為突出。在這種情況下，傳統的監管模式一般難以快速識別和應對。特別是社交、電商、搜索、移動支付等領域，經營者所掌握的數據量及資源價值極為巨大，在快速的數據流動及轉換中會產生很多新的問題。如國際清算銀行（BIS）在2021年的一份報告中指出，微信和支付寶占據了中國移動支付94%的市場，其數據量和市場占有率巨大，中國監管部門需予以關注。

2.傳統的監管手段難以應對數據要素市場線上、線下并行的特性。全國統一數據要素市場的建立，不是僅依賴幾個大型平臺，也不是依賴幾個政府部門，而是要全方位吸引社會各行業、各領域的參與。線上、線下數據要素呈融合發展態勢，而傳統的監管手段主要是線下監管，面對這種多渠道、多類型的數據融合趨勢，監管部門難以發揮監管作用。例如，能源、金融、碳排放權等多種數據的融合及交易，不僅數據類型復雜，還可能會涉及國家能源安全、金融安全等問題，監管難度大。同時，多種類型、不同領域的數據融合，也增加了數據交易和流動的復雜性，迫切需要監管部門明確相應的監管規則。

3.條塊化的監管機制難以適應統一市場發展要求。目前，我國對數據要素市場的監管還是采取條塊化分割機制，以屬地管理為主。但是，在全國統一數據要素市場建構中，推進數據跨行業、跨地區、跨領域的交易勢在必行。在這種數據要素市場協同發展的過程中，僅憑單個部門或單個地方政府的力量是無法應對數據要素市場協同發展要求的。

（五）數據安全風險較為突出

1.數據及隱私泄露風險。工信部的數據顯示，2015—2020年，我國大數據市場規模年均增長率超過了30%，2020年底市場規模高達1萬億元。由于數據市場規模大、數據要素價值高，使得數據成為了很多不法分子竊取的目標，數據販賣、數據泄露等現象層出不窮。例如，2020年5月，建設銀行河北分行5萬多條客戶信息泄露，其中包括大量的高凈值客戶信息。當前，我國在推進數據要素統一市場構建中，線下、線上數據整合力度在不斷加大，特別是公安戶籍、鐵路民航、社會保障、疾病防控等部門的大量數據正在整合，形成了極為龐大的數據集合。如果這些數據泄露，對于個人而言，大量的隱私會被曝光，對人格權造成巨大侵害；對于經營者而言，可能會使部分商業機密曝光，從而導致市場競爭力下降；對于政府部門而言，會引發管理及決策的混亂。所以，數據安全問題是數據要素市場建構必須面對的首要問題。

2.網絡攻擊風險。現有的數據安全防護技術多是在存儲、使用中通過設定密碼、指紋、關鍵字詞等方式來進行保障的，客觀而言，這些防護技術難以應對網絡攻擊。國家互聯網應急中心發布的《2020年中國互聯網網絡安全報告》顯示，2020年我國境內用戶遭到惡意程序、惡意代碼攻擊頻次超過了120億次。日益增多的網絡攻擊行為對于數據安全造成較大的隱患，不利于全國統一數據要素市場的建立。

3.技術漏洞風險。數字技術本身作為一項復雜、系統的集成技術，需要依托系列的應用程序、Web、操作系統等來運轉。同時，由于數字技術本身的更新迭代速度快，安全漏洞是不可避免的。國際信息安全漏洞共享平臺（CNVD）的統計顯示，2020年該平臺收集到的各類網絡技術漏洞為27410萬個，與2019年相比增加了28.1%，其中高危漏洞占比達39.8%。因此，數字技術自身存在的一些難以避免的技術漏洞，也對數據安全產生了負面影響，進而影響數據要素的流動、交易與使用。

四、我國數據要素統一大市場構建的基本路徑

（一）厘清數據權屬動態結構，降低數據流動的制度成本

首先，就所有權而言，明確不同權利主體的權屬。第一，賦予數據主體（個人）原始數據所有權。數據主體是數據最初來源的控制者和提供者，不論是出于經濟利益還是隱私保護的考量，都應具備對原始數據的絕對控制力和所有權。第二，賦予數據處理者（經營者）開發及加工后的數據所有權。在數字經濟體系中，只有少數的原始數據具有直接使用價值，多數原始數據需要加工處理后才有使用價值。在數據處理過程中，相關主體得到了數據主體同意及授權，并且保障二次加工后的數據不會侵犯數據主體的初始權利的情況下，理應獲得加工后的數據所有權。第三，政府部門對公共、政務數據享有所有權，因為這些數據會涉及公共利益，只有賦予政府部門所有權，才能更好地推進這類數據的開放共享，發揮政府大數據對數字經濟發展的推動作用。

其次，就使用權而言，明確使用過程中的權利邊界。第一，數據來源應當合法。這是數據使用的前提條件，如果來源非法，其在數據要素市場就難以進行交易和流動。第二，加強數據要素使用過程中的人格權保護。人格權保護主要包括數據知情權和個人數據修改權，前者是數據使用的邏輯起點，數據收集、使用、流動等過程必須得到權利人的同意，在同意的基礎上，應該賦予原始權利人選擇權，即有權拒絕他人使用；就后者而言，原始的權利主體對原始數據享有所有權，如果其他的數據控制者或處理者不能保障其信息的完整及準確，本質上是對其人格權的侵犯，因此原始的權利主體有權要求其他主體修訂錯誤信息。第三，注重數據要素使用過程的邊界限制。經營者在數據收集前應遵循法律的要求，確保合法性標準的落實。如果是經營者自行收集，必須要得到數據主體的同意和授權；如果是通過共享方式得到的數據，必須要經過前一經營者的授權，即必須得到前一經營者和數據主體的雙重授權及同意。

最后，就數據收益分配權而言，明確不同主體的收益范圍。第一，保障經營者的收益權。從數據價值產生的過程看，分析、加工、處理等多個環節是數據要素的增值環節。這個過程中，經營者是數據處理主體，其對數據的處理和加工付出了相應的勞動，所以在不損害原始權利人利益的情況下，經營者應該獲得二次開發后的數據收益。第二，保障原始權利人收益樣態的多樣化。原始權利人作為原始數據的控制者，當其提供的數據獲得了經濟效益，理應得到其中的部分利益。但考慮到實際可操作性，這種收益可以是貨幣形式，也可以是經營者提供的免費服務。第三，確保政府數據收益權的公共及公益屬性。政府部門所掌握的政務、公共數據，應在保障個人隱私、經營者商業秘密和國家安全的基礎上，有序推進數據的開放和共享，將數據紅利與社會大眾共享。

（二）破除市場壁壘，確保數據暢通流動

首先，強化制度的頂層設計，搭建數據要素統一市場管理框架。在組織結構方面，建議在國家市場監督管理總局下成立專門的數據要素市場監管部門，來協調各部門之間的數據要素管理權限，強化數據要素市場監管的統一性。在制度建設方面，要不斷完善現有的法律法規體系，為數據要素統一市場構建提供法律支撐。同時，還可以借鑒歐盟的經驗，對于金融、氣候、交通出行、醫療等重點領域的數據要素，要進一步完善其存儲格式及流動標準，確保這些特殊行業的數據要素能夠有序自主流動。

其次，建立數據要素清單制度，提升數據共享水平。政務、公共數據要保持高度的公益及公共屬性，各級政府應構建本地的公共、政務數據清單及名錄，按照數據開放及共享的要求，發布清單管理規則，將清單內的數據內容放在政務數據平臺上，并對其保持動態更新，確保有數據需求的企業或經營者能夠隨時下載。

再次，完善數據交易機制，加速統一市場搭建。一是培育數據要素市場的交易主體，鼓勵各地數據交易中心（所）、數據經紀機構發揮數據交易的中介、引導等作用。二是建立全國統一的數據交易規則及服務體系。國家市場監督管理總局、國家發改委等部門應牽頭出臺相應的數據交易規則及服務標準，發揮數據交易平臺在規則、服務標準方面的監督權，逐步規范數據要素交易過程。

最后，加大數據反壟斷力度，促進行業數據的互聯互通。一是按照《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》要求，在考慮數據要素規模、作用方式等基礎上來認定經營者的市場支配地位。二是加大對濫用市場支配地位行為的反壟斷調查，對拒絕交易、抬升市場準入壁壘、降低數據互操性的行為要加大處罰力度。三是明確大型平臺的拆解及業務分離標準。當某些大型平臺多次違反反壟斷法律規范時，為了保障數據要素市場競爭的公平和有序，可以考慮在《反壟斷法》修訂時明確業務拆分的條件。

（三）完善數據要素定價機制，提升數據交易水平

首先，完善行業指導價機制。數據作為新型生產要素，在對其定價時，也應當遵循“成本—收益”的基本原則。行業部門、交易平臺可以按照不同類型數據要素的生成過程、質量、預估作用等因素來開展價格協商，提出初步的行業指導價，為交易雙方提供價格參考。當然，這種指導價并不是最終的市場交易價，交易平臺還可以根據市場供需變化、數據產品質量等進行動態調整，確保指導價能夠逐步符合市場規律。

其次，完善數據質量標準。數據作為交易客體，質量的高低對價格變化有重要影響。當前，我國大數據產業規范日漸完善，但交易中的質量標準依然滯后。鑒于此，應加大數據質量標準建設，提升數據質量評估的專業化和規范化水平。一方面，強化當前不同區域的數據質量標準互聯互通，在分析各自優劣的基礎上，推進數據質量標準的統一和同步。另一方面，要發揮行業組織、中介機構的作用，強化對通用性、綜合性數據產品的質量評估，將其作為評定某個類型數據質量標準的參考，逐步推進不同區域質量評估標準的統一，待時機成熟時，出臺全國統一的數據質量評估規則及體系。

（四）完善數據要素市場監管機制，確保數據交易的規范有序

首先，進一步明確監管的對象和范圍。一方面，強化線上、線下數據監管的銜接，明確數據要素市場運行中各個環節的監管標準。另一方面，強化數據生成、使用、交易、流動等各個環節的監管，明確不同環節的監管標準及目標。在“大執法”理念下，市場監管部門應聯合其他職能部門開展聯合執法，強化各個環節監管過程的銜接。

其次，完善事中事后監管體系。一方面，要強化監管信息的歸集與共享。監管機構應大力提升自身的數字化水平，強化各類監管體系之間的數據共享和互通。在監管執法過程中，各部門要加強監管數據過程的共享，強化數據與責任主體的歸集與對應，打破條塊分割的監管模式。另一方面，監管部門應重點關注平臺壟斷、數據泄露等問題，加強數據要素市場及交易主體經營、競爭等環節的數據分析，提升事中與事后監管結合的力度。

最后，完善數據要素市場風險控制機制。一是建立數據要素市場風險預警體系，提升應對數據流動、交易對宏觀經濟發展帶來影響的能力。二是強化社會監督的作用，對于數據要素市場交易過程中出現的違規、違法等問題，暢通內部舉報人的舉報渠道，同時，還應完善社會公眾的投訴及建議渠道，充分發揮社會監督的效能。三是加強跨境流動數據的風險控制，建立并完善數據跨境流動的事前預防機制，將相應的風險降至最低水平。

（五）完善數據安全保障制度，提升數據要素市場的風險控制能力

首先，完善數據分級管理制度。在現有的分級管理制度基礎上，進一步細化數據分級分類的具體標準，按照數據要素市場運作情況、數據交易模式、數據應用場景、數據內容的敏感程度來建立相應的分類體系。對于涉及國家安全和經濟安全的特種數據，如生物數據、地理數據、資源分布數據、人口數據等要嚴格控制，必須建立本土化控制體系。對于涉及個人隱私的數據，在完善數據脫敏技術及規范的基礎上，保障個人數據的安全、完整及可用。此外，還應進一步完善數據訪問控制機制，對于故意泄露數據、盜取數據、販賣數據的行為加大處罰力度。

其次，提升數據要素市場的安全防護能力。在數據要素統一市場構建過程中，因數據被廣泛地交易，在大范圍內跨區域流動，增加了數據安全風險。因此，各級政府要加大對數據要素市場防護技術研發的支持，對區塊鏈、人工智能等新型數據防護技術要予以特別支持，通過財稅、金融等優惠政策，鼓勵數據要素市場的經營主體加大數據防護技術的開發、完善數據要素市場安全規范、提升數據要素市場的風險防護能力。