金融科技發展中的問題與政府治理創新※

○陳放

中國工商銀行博士后科研工作站 北京 100031

一、問題的提出

近年來，在數字經濟崛起的過程中，隨著云計算、大數據、人工智能、區塊鏈和物聯網等新興技術在金融行業的深入應用，科技對于金融的作用被不斷強化，不斷催生金融科技新模式和新業態，各類前沿信息技術與金融服務的深度融合，帶來金融科技的變革創新。實踐證明，科技對中國金融的重構已然產生了巨大效應，金融科技是技術推動的金融創新。在英文中，金融科技（FinTech）作為金融（Fi?nance）與科技（Technology）的合成詞，其中既包括前沿科技在金融機構中的運用，也包括網絡借貸、眾籌、第三方支付等新金融業態。尤其是近10年來，國內各金融科技細分行業已經從無到有并得以迅速增長，對于降低金融交易成本、提升金融服務效率和促進普惠金融發展等方面的積極意義是顯而易見的。但與此同時，金融科技作為一種新生事物，自身的發展也面臨著諸多的風險和不確定性，近年來爆發的網絡借貸行業“倒閉潮”以及螞蟻金服因被監管約談而暫緩上市等行業風險事件的此起彼伏，已然對政府治理的創新轉型提出了新的要求和新的課題。

政府治理，是指政府行政體系作為治理主體，對公共事務進行管理的行為，主要包括政府對自身、市場、社會以及生態環境的公共管理活動。在市場經濟條件下，政府對市場的治理逐漸演化為以市場機制為基礎，以公共利益的實現為目標的管理活動。值得注意的是，這里的政府治理較之于一般意義上的政府監管在概念上更為寬泛。主要體現在：政府治理不僅僅強調政府對于市場經濟主體負面行為的監管規制，還內在包含了政府促進創新及產業發展的舉措，這展現了政府發展經濟和規范市場的雙重職能，兼容了政府的多重目標及其關系。

金融市場作為公共事務的重要部分，在金融科技時代其健康發展得到了黨和政府的高度重視。隨著金融科技與金融創新的快速發展，處理好金融發展、金融穩定和金融安全的關系愈加凸顯。習近平同志在2017年全國金融工作會議上就強調：“金融安全是國家安全的重要組成部分”。黨的十九大提出，要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險，健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。黨的十九屆五中全會進一步提出要在“提升金融科技水平”的同時“完善風險防范處置長效機制”。在此背景下，既要促進金融創新又要加強金融監管，成為政府治理亟待解決的矛盾。因此，建立健全現代金融治理體系，對金融科技進行有效治理，在促進金融科技發展和防范金融風險之間取得平衡，是保障金融科技健康發展的重要課題。

二、金融科技的內涵與特征分析

隨著金融科技爆發式增長，問題和風險挑戰也在迅速集聚。由于金融科技引領的網絡貸款、理財、貨幣基金、保險等金融場景所傳遞的風險難以實時監測、處置與防范，給金融監管帶來了嚴峻挑戰，成為政府治理的痛點和困境。為此，就必須對金融科技的內涵與特征進行分析把握，對發展中的問題和挑戰進行研判，為紓困解難提供必要的邏輯前提。

（一）金融科技的內涵分析

金融科技（FinTech）一詞最早由 Bettinger在1972年提出，原意是指“將商業銀行的技能知識同現代管理科學以及電子計算機相結合”。在此之后，信息技術與金融服務的融合得到了學術界的重視。1984年，Hannan和McDowell將新技術在金融中的應用認定為金融創新的主要成因。20世紀90年代初，時任花旗銀行董事長的John Reed在智慧卡論壇上將金融科技的概念進一步加以普及。然而，早期關于信息技術對金融行業影響的探討更多只是將互聯網看作金融交易中一種新的實現方式，單純從技術角度分析該問題。隨著前沿信息技術對金融行業的業務模式和運作思路事實上產生了很多實質性的影響后，更多后續研究將注意力放在互聯網與金融機構商業模式之間的關系上，學術界開始重視互聯網對金融運作機制帶來的顛覆性影響。有學者認為，金融科技通過重新定義核心活動、改造與主要客戶之間的互動機制以及幫助他人為股東創造更大的價值，從而改變了金融本身的價值導向。在此背景下，一些學者和機構對金融科技的內涵進行了更加深入的探討。比如，Arner等將金融科技定義為技術支持的金融服務解決方案，是金融服務和信息技術的融合。Gomber等認為金融科技是融合了“金融”與“科技”這兩個概念的新范式，用于描述互聯網技術與金融服務活動的聯系。借助于金融科技，金融機構可以通過運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術低成本、低風險地處理海量數據；同時，金融科技可以對大量標準化和非標準化的數據進行深度挖掘，降低信息不對稱，并避免金融市場中的道德風險和逆向選擇等問題，從而降低了小微經濟主體獲取金融服務的門檻，緩釋了小微企業的融資約束。而金融穩定理事會（FSB）在2016年發布的報告中認為，金融科技是技術推動的金融創新，從而對金融機構、市場和服務具有重大影響的業務模式、應用、流程及產品。該定義在國際上得到了較多的認可。

而在國內，早期與金融科技相關的概念包括“網上金融”“網絡金融”等。謝平和鄒傳偉于2012年首次在國內提出了“互聯網金融”的概念，認為互聯網金融是商業銀行間接融資和資本市場直接融資之外的第三種融資模式。互聯網金融的概念被提出后，迅速得到學術界和金融行業的廣泛認可。就國內學者提出的“互聯網金融”與國際上通用的“金融科技”兩個概念的關系，賁圣林等認為，中國互聯網金融的概念和實踐，可以看作是金融科技發展的一個階段。因此，隨著我國互聯網金融實踐的發展，行業將進入更高層次的金融科技發展階段。近年來，我國頂層設計中也更多地使用了“金融科技”的概念。2017年，中國人民銀行成立了金融科技委員會，意在加強金融科技的規劃研究以及統籌協調工作。2019年，中國人民銀行進一步印發《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》，提出了之后三年金融科技發展的指導思想、發展目標、重點任務等。2020年，在黨的十九屆五中全會上通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出“提升金融科技水平，增強金融普惠性”的要求。而2021年十三屆全國人大四次會議上的《2021年國務院政府工作報告》則提出要“強化金融控股公司和金融科技監管，確保金融創新在審慎監管的前提下進行”。

綜上所述，隨著人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等新興技術的蓬勃發展，“金融+科技”經歷了“金融信息化—互聯網金融—金融科技”的不同階段，形態不斷變更升級。隨之而來的是，學界及政府層面對金融科技內涵的揭示也越來越清晰準確。

（二）金融科技的特征

隨著近年來大數據、云計算、社交網絡等更前沿的信息技術在金融服務中的應用，金融科技和傳統金融在內涵和外延上的特征逐漸凸顯。

第一，金融科技是一種創新性的金融模式。一是金融科技是建立在互聯網平臺上并將信息技術運用在組織結構和運營機制中的新金融模式。謝平等認為金融科技包含從傳統金融機構、金融市場到瓦爾拉斯一般均衡所對應的非中介組織與市場的所有金融業務和組織模式。因此，金融科技是通過互聯網技術來實現投融資的新型金融運作機制，它和傳統金融相比，在運作模式和監管方式上都有重大區別。二是金融科技是對傳統金融革命性變革的金融模式。金融科技是金融產業與科技產業高度融合并逐步形成新產業的動態發展過程，即科技與金融的結合形成了金融科技。并且隨著技術對金融體系產生的深刻影響和改變，科技與金融不可避免地將進一步深度融合，帶來社會資金融通的效率化。2015年7月，中國人民銀行等十部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，將互聯網金融定義為傳統金融機構與互聯網企業利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式”。說明互聯網金融不是簡單由傳統金融變形而來，其固有的運作機制實際上已經發生了實質性的改變。

第二，金融科技是以信息科技為基礎推動的金融模式。金融科技是信息科技時代的產物，其運行手段、渠道、程序和模式都是以信息科技為基礎和平臺建立起來的。傳統金融主要是人與人當面進行實物形態的資金融通；與傳統金融相比，金融科技對資金的融通則是以信息傳輸和數字在線的方式進行支付。信息科技植入金融領域，帶來的是金融效率的極大提升。這集中體現為金融的普惠性和金融服務的便捷性。各類信息技術在金融領域的應用降低了交易成本和信息不對稱程度，拓展了金融交易可能性的集合，不僅擴大了金融的服務半徑，延長了金融的服務時間，還使交易成本大幅下降，從而促進金融發展提質增效。實踐表明，信息技術的發展決定著金融科技模式的創新和發展方向，以大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等為代表的前沿信息技術推動的金融科技已成為金融產業的加速器。

第三，金融科技在本質上是金融行業開放性的運行模式。由于信息科技具有開放性的特性，以信息科技為基礎發展創新的金融科技，與傳統金融運行模式相比，必然在運行方式和監管手段上都具有開放、共享、去中介和融合的科技特性。金融科技以信息科技為基礎來整合多方金融資源，使金融體系呈現開放性特征，順應信息時代建設多層次、廣覆蓋和有差異金融市場的要求，以實現社會領域各種金融資源的價值共創與共享，從而達到社會多邊利益體的合作開放與共贏。

總之，準確界定和把握金融科技的實質和特征，是實施精準監管的前提和基礎。金融科技雖然沒有改變金融的本質和基本功能，金融監管的基本理念和邏輯也沒有發生變化，但卻在很大程度上改善了金融的服務模式，提升了金融服務質量，并促進了金融資源的優化配置，其業態的優勢是十分明顯的。當然，隨之而來的問題與風險也是不容忽視的。

三、金融科技發展中面臨的問題和挑戰

快速發展的金融科技作為技術推動的金融創新，一方面孕育了大量新的金融模式、產品和服務，正在改變著金融產業的運營模式與產業價值鏈形態。另一方面金融科技因其獨有的特征，形成了新的重要挑戰。同時，由于金融科技的本質依然是金融，也具有金融行業共性化的特征和金融風險問題。從金融科技發展的實際情況看，主要存在以下問題和挑戰。

第一，傳統金融面臨的風險在金融科技領域依然存在甚至被放大。一是金融科技背景下信息不對稱帶來的風險。在傳統民間小微金融中，各交易主體主要通過親緣關系產生信任，這在一定程度上緩釋了信息不對稱的問題。然而，隨著金融科技的發展，大量陌生人之間進行交易，互聯網的匿名性阻礙了金融科技參與主體信任的形成。例如，在網絡借貸等運用金融科技進行的交易活動中，信息不對稱現象較之于傳統金融活動更為嚴重。在網絡融資市場中充斥著的大量個人投資者，往往缺乏識別借款方信用狀況的能力，也就面臨更為嚴重的風險。這在大量研究文獻中得到證實。Riggins和Weber通過對網絡借貸平臺Kiva的實證研究發現，網絡融資市場中的投資者并不能夠獲得足夠的關于借款人的信息，他們的投資決策往往建立在認知偏差之上。二是傳統金融市場中逆向選擇帶來的風險依然存在。Emekter等針對金融科技企業LendingClub的實證研究發現，盡管投資人能夠通過向信用等級較低的借款人投資而獲得高利率，但這些借款人也具有高違約率，這降低了投資人的實際收益率。三是金融行業自身的風險很容易在金融科技體系中放大。較之于傳統金融，金融科技發展中更容易引發系統性風險。由于大型金融科技企業涉及領域廣、行業多，一旦出現風險，容易迅速引發大面積的風險傳染。特別是在中國金融科技發展初期，由于行業總體上缺少規范和監管，標準化的投資者保護機制無法有效發揮作用，使得參與主體面臨更嚴重的交易風險。例如，在中國網絡借貸交易規模達到頂峰的2016年，僅人人貸一家網絡平臺上借貸逾期金額就超過6300萬元，不少網絡借貸平臺上貸款壞賬率甚至超過10%，這一方面使投資人遭受巨額損失，另一方面校園貸、股票配資等模式中的暴力催收也帶來了嚴重的社會問題。傳統金融借貸存在的信用風險、道德風險、市場風險等在金融科技中依然存在，甚至被進一步放大。

第二，金融科技帶來了新的金融風險問題與挑戰。金融科技作為技術與金融的結合，具有跨界性、去中介化、分布化和智能化等新特征，這為金融監管提出了新挑戰。在中國，由于大部分金融科技企業為初創企業，其自身的經營活動存在較大的不確定性，加之監管政策法規的配套性、完善性、可操作性亟待增強，行業中風險聚集。跑路、停業、提現困難、經偵調查等經營風險事件不斷發生。據行業門戶信息網站零壹財經統計，截至2018年末歷史累計發生各類風險的網絡借貸機構高達4672家，占歷史累計上線總量的77.1%。一些互聯網金融創業公司在缺乏必要監管的背景下，盲目涉足信用中介、資金池等金融領域，風控能力較差，最終導致大規模倒閉。到2019年末，僅剩下300余家正常運營的網絡借貸平臺，到2020年，P2P網絡借貸機構正式清零。同時，近年來一些互聯網巨頭的金融化程度過高、高杠桿無序擴張所帶來的平臺壟斷、侵犯網絡數據安全和危害社會民生保障等問題凸顯。《2020胡潤全球獨角獸榜》數據表明，排名前四的螞蟻集團、陸金所、微眾銀行和京東數科估值合計15500億元，在前18家金融科技行業獨角獸企業中占比高達94.86%，市場集中度高企，必然帶來壟斷風險。正如中國人民銀行副行長范一飛在2020金融街論壇上指出，金融和科技的深度融合在促進金融產品創新、業務流程再造、服務質效提升的同時，也改變了金融的運行機理，加大了風控難度。金融科技帶來的新風險相較于傳統金融業態風險的特殊性主要體現在：一是金融科技本身具有的融合性，即在互聯網對金融進行滲透的背景下，信息技術風險將更加凸顯；二是互聯網金融服務眾多傳統金融覆蓋不到的“長尾群體”的特點，使金融科技具有不同于傳統金融的“長尾風險”；三是金融科技的規模效應和“贏家通吃”特點所形成的“寡頭壟斷”和“跨界交叉”的市場格局問題，造成風險傳染速度會更快、波及面更廣等嚴重負面后果。總之，較之于傳統金融，金融科技的風險呈現出復雜性、內生性、非平衡性和易變性等特征，這些都為監管當局帶來了新的更大的挑戰。

第三，金融科技發展中立法相對滯后帶來的問題與挑戰。目前對金融科技運行的治理跟不上金融科技的發展，集中體現在規范金融科技發展的相關法律法規總體滯后。主要表現在三個方面：一是關于金融科技行業治理的規定多為部門文件，缺乏更高位階的法制供給。從金融科技行業的治理法規來看，在2015年《促進互聯網金融健康發展的指導意見》出臺后，對于金融科技企業市場準入、信息披露、資金存管、業務管理等方面的監管規定大多立法層級較低。由于《行政許可法》規定，依據部門規章采取的行政處罰僅可以為警告以及三萬元以下的罰款，這造成金融科技企業違規的成本過低，難以對其經營活動形成實質性的約束。二是現有法規更多關注金融科技企業的運營活動，而一旦出現金融科技平臺破產倒閉和網絡借貸詐騙等案件，金融科技平臺和參與者的權利都難以得到法律的有效保護。由于我國金融科技企業大多為初創型企業，其生存與發展普遍面臨著未知的風險，當一些企業出現違規運營、資不抵債的情況，甚至提現困難、破產跑路時，其破產的清償次序面臨無法可依的局面，只能通過行政命令進行債務重組。三是缺乏對金融科技控股公司的立法。當前，互聯網巨頭涉足多個金融業務領域的現象十分普遍。以螞蟻金服為例，其涉足的金融服務領域包括支付、金融征信、互聯網銀行、互聯網小貸、眾籌等。然而，在我國現有的法律法規體系中還沒有對“金融科技控股公司”的監管治理進行專門的立法。由此，金融科技控股公司必然存在非常大的經營風險。例如，金融科技控股公司掌握著大量不同領域的客戶數據，一旦泄露或被濫用，對企業和消費者都會帶來不同程度的威脅和打擊。同時，基于大數據等技術還可能帶來“算法歧視”，使得不同客戶得到區別對待。可是，目前對于金融科技控股公司監管治理在我國法律領域還存在著大量空白地帶，缺乏有效監管是金融科技這一市場的痛點，而立法相對滯后則是痛點背后的根本原因所在。

四、金融科技發展中政府治理的路徑思考

提升我國金融治理體系和治理能力現代化，完善現代金融監管體系，是金融業高質量發展的基本要義之一。在金融科技的發展中，政府是權力和責任主體。政府既需要推動創新，也需要規范發展,金融科技的創新與監管始終并行不悖。近年來我國也出臺了一系列金融科技產業支持政策和監管政策，旨在加快金融科技發展的同時加強金融風險控制。尤其是2016年以來金融科技行業監管加強，國務院啟動了對金融科技行業的全面整頓，《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》等監管條例相繼出臺，標志著網絡借貸行業“1+3”監管體系的搭建基本完成。2018年開始了網絡借貸行業整頓驗收和備案工作。2020年11月2日，人民銀行和銀保監會共同發布《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》，旨在將網絡小額貸款公司納入銀行系統的監管體系，以改善當前網絡小額貸款“監管洼地”的局面，從而促使監管環境的重大變化。2022年1月《金融科技發展規劃（2022—2025年）》正式印發。該《規劃》提出“數字驅動、智慧為民、綠色低碳、公平普惠”的十六字原則與八大方向的重點工作任務，強調從“強化金融科技監管”到“強化數字化監管能力建設，對金融科技創新實施穿透式監管”的目標，從而為防范化解金融科技風險明確了創新邊界和發展方向。據此，對當前金融科技發展中政府治理路徑創新的思考應當著眼于以下幾個重點。

（一）加強金融科技發展政府治理創新的統籌協調

在政府部門這樣一個權力運行體系中，存在著中央與地方的關系，部門之間、地方之間的關系，政府治理與社會治理，以及行政治理與司法治理的關系，等等。因此，實現政府對金融科技的有效治理，首先必須解決政府治理創新的協調性問題。

第一，推進行政治理與司法治理的分工協作。在對我國金融科技的治理中，一方面由“一行兩會”進行行政治理，主要依據相關行政法規對尚不構成刑事犯罪的金融違法行為進行行政處罰；而另一方面司法機關依據刑法的相關規定，追究社會危害性較大的金融犯罪行為的刑事責任，從而實施司法治理。因此，處理好行政治理和司法治理的關系，是實現政府有效治理的前提。一是對金融科技的行政治理應當按業態模式類型來劃分行政監管部門的職責，在此基礎上加強對金融科技業務經營資質的審核，并從信息披露、資金流轉以及安全措施等業務操作環節進行具體監管。當前在金融科技的治理中，應當以行政手段為主，促進金融科技活動透明化、規范化；同時也要以刑法規制作為次要手段。二是必須對金融科技中的行政立法與刑事立法進行聯動思考，而聯動的核心在于行政監管與立法的信息流動，并加緊構建金融科技刑事立法與行政立法之間的對話機制。在金融科技治理中，既要發揮刑法作為“法律的法律”的威懾力，又要注意動用刑法的刑罰手段規制，建立以金融行業自律為基礎、行政監管為主導、刑法規制為底線的“行刑交叉”的立體聯動式監管模式，讓行政處罰與刑事規制成為政府治理金融科技風險有機銜接的懲罰機制，從而形成強大的“行刑合力”。三是在當前金融科技治理中，要解決法律監管系統相對滯后與行政監管系統壓力過大的問題。為此需要加強法律監管系統的建設，提升其“確權”與“效能”，通過立法的方式將穩定成熟的行政政策轉化為法律，保證法律規范結構的確定性、一致性和安定性，使法律監管系統的預期性和穩定性作用得以充分發揮，實現兩個系統的功能互補和共同作用。由于資本的趨利性，需要將金融科技發展中反壟斷審查作為監管的重點，用好的制度安排和有效的監管去抑制市場參與者的壟斷傾向。2022年1月14日最高人民法院發布《關于充分發揮司法職能作用，助力中小微企業發展的指導意見》提出，加強反壟斷和反不正當競爭案件審理力度，依法嚴懲強制“二選一”、低價傾銷、強制搭售、屏蔽封鎖、刷單炒信等壟斷和不正當競爭行為；依法認定經營者濫用數據、算法、技術、資本優勢以及平臺規則等排除、限制競爭行為，防止資本無序擴張，保護中小微企業生存發展空間。這既是加強法律監管的有力舉措，也是健全司法與執法銜接機制，支持反壟斷行政執法機關依法履職，加強溝通協作，推動形成工作合力的重要體現。

第二，明確政府治理與社會治理的分工協作。隨著我國金融科技行業規模的擴大和日益復雜化，對其進行集中統一的監管已然不能過度依賴政府部門，迫切需要形成多位一體的監管理念和監管體系，借助社會組織的力量和政府進行協同治理。一是要合理劃分行政監管與自律監管職責。實踐證明，市場監管中的自律組織和自律規則相對靈活，針對性強，能夠比較好地適應市場高風險和復雜多變的特點。因此，金融科技的治理要充分發揮行業自律監管職能，形成政府和社會共同盡責，彼此擔當，互相配合和良性互動的局面。二是積極培育和規范金融科技行業協會等自律組織。從金融科技行業的現狀出發來培育壯大行業協會，既包括全國性的金融行業組織，也包括地方性的金融行業組織。增強金融科技行業自律意識、提高金融科技行業自律能力。通過金融科技行業協會宣傳治理政策，幫助金融企業準確理解行業治理要求，從而促使金融機構合規經營，對于我國金融科技的健康穩定發展至關重要。例如，在針對P2P網絡借貸的專項整治中，中國互聯網金融協會持續推動統計監測、信息共享、披露登記、反洗錢和反恐怖融資網絡監測、非法金融活動舉報、標準規則制訂、教育培訓等行業自律管理工作，對于推動網絡借貸機構有序退出發揮了重大作用。三是要進一步提升金融科技軟法治理的效能。伴隨著金融科技的創新發展實踐，行業組織的自律公約、交易規則等民間軟法已成為金融科技軟法治理的主要載體，迫切需要遵循現代法治的訴求，從規范體系、主體結構、運行方式以及實施環境等方面予以針對性地細化和落實。通過監管機構來引導互聯網金融企業形成企業標準,再上升為行業標準,最后成為社會組織的自律規范。尤其是把社會達成共識的倫理道德觀通過行業協會運用一定的方式嵌入金融科技業務、程序和各個環節之中，從而強化金融科技軟法治理的可行性，進一步提升金融科技軟法治理的效能。

第三，強化政府治理的分工協作。黨的十九屆四中全會明確提出要構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。顯然“權責清晰”是工作體系建設要達到的首要目標，只有“權責清晰”才能實現運行順暢，達到充滿活力的狀態。在對金融科技的治理中，中央政府層面的“一行兩會”以及地方層面的金融工作辦公室等部門，目前已經形成了自上而下的監管框架，在此背景下構建不同層級政府之間的協作治理機制就非常重要。一是進一步厘清中央政府層面的監管分工。對此，可以借鑒西方國家“政府再造”的理念。該理念主張以社會需求為核心，對政府機構組織架構和運行流程進行變革和重組，使政府的組織與運作可以適應外部環境的持續變化，從而提升行政績效并滿足公眾需求。例如，英國專門成立了金融行為管理局（FCA），統一實施金融治理，為了平衡金融科技的發展與規范，金融行為管理局還設立了項目創新計劃，并設立創新中心專門管理金融科技的創新和發展，同時推進互動治理，向金融科技企業宣導監管框架，使其適應政府治理體系。中國已成立金融科技委員會作為負責金融科技行業規劃的牽頭部門。在不同金融科技業態受到“一行兩會”中不同部門監管的背景下，要進一步強化金融科技委員對金融科技工作的研究、規劃與統籌協調作用，充分發揮金融科技委員會的統領作用，賦予其根據實際需要對組織架構和運行流程進行改革創新的職責，以引導金融科技健康發展。二是要進一步理順中央與地方的金融安全治理關系，完善縱向職責運行機制。實踐證明，“職責清晰”是有效治理體系的首要前提。職責清晰，就意味著不存在監管的模糊性。我國現行監管框架存在著不適應金融業發展的體制性矛盾的突出表現就是職責尚不清晰，這是目前金融監管中明顯的短板。例如，在不同監管主體、不同層級政府之間的監管權力和責任配置結構方面依然存在模糊地帶。尤其是在當前混業經營、跨區域經營趨勢日益顯現的背景下，不同層級政府部門在金融監管職責和風險處置責任方面的劃分依然不清楚，政府監管部門之間存在著信息不對稱以及不協調的現象，從而出現監管真空問題和局部性風險。為此首先需要遵循中央的相關政策要求規范金融科技治理中的分工協作關系。在《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》中，已經明確了建立中央同地方雙層監管機制，在此基礎上要進一步強化中央政府在金融治理中對地方政府之間的統籌協調作用。同時，還要進一步明確地方監管責任，強化基層金融監管的執行力。三是切實強化部門金融安全治理的統籌協調，打通橫向職責運行機制。目前政府對金融科技的監管主體還相對分散，一些金融體系的安全問題缺乏統一部門來管理。各部門之間相互不隸屬，缺乏有效的協商溝通機制，造成政出多門，帶來部門間的協同與整合效應差，沒有形成監管合力。應進一步通過地方立法確認地方金融監管部門的職能定位，明確各監管主體權責劃分和可問責性，切實解決不同部門之間在職能邊界上權責不清、監管空白、監管盲區和責任沖突等問題。對于具有跨行業、跨市場、跨境特征的金融產品和服務，按照業務屬性和風險實施歸口管理。只有切實加強監管部門之間協調機制的運作，才能減少政府在金融科技治理中的橫向協調及縱向整合的成本。

（二）推進政府對金融科技發展治理政策的創新

推動金融科技發展的內生要求必然需要與時俱進的新制度供給，并確保制度規則的有效遵守和實施。在國內金融科技發展的初期，政府總體上持寬容和鼓勵態度，出臺的法規和管理辦法中多有“促進”“鼓勵”“推進”等用詞，國內金融科技得到快速發展，形成從業機構眾多、新業態快速產生、市場規模快速擴大的局面。但與此同時，行業的快速成長也伴隨著高風險。由于監管的缺位和信息不對稱的普遍存在，行業在相當長的一個時期呈現出“野蠻生長”態勢，跑路、停業、提現困難、經偵調查等經營風險事件層出不窮。由此，政府治理政策的加強和創新勢在必行。由于平衡好發展與安全始終是政府治理最重要的前沿課題，當前應重點解決如何讓金融科技更好地服務于國家戰略、提升政府對金融科技體系監管政策的有效性，以及信用制度建設的基礎性問題。

第一，讓金融科技更好服務于國家戰略。以服務實體經濟、服務人民生活為本，著眼于新階段、新理念、新格局，引導強化金融科技服務功能，是政府治理的目的所在。當前，全球金融科技發展正面臨歷史性的發展機遇，大數據、云計算、人工智能等前沿信息科技的廣泛應用推動金融科技進一步發展。在此背景下，搶占金融科技的先發優勢，讓金融科技更好服務于國家戰略，是增強我國金融服務競爭力的重要抓手。對此，一是讓金融科技服務于國家重點區域發展戰略。立足我國金融科技創新監管試點的政策優勢，將北京打造為“全球金融科技監管試驗區”；立足金融科技應用創新的實踐優勢，將長三角地區打造為“一帶一路金融科技應用示范區”，不斷提升其金融科技應用對全球的輻射力和滲透度；立足粵港澳大灣區的地理制度優勢，將粵港澳大灣區打造為“一帶一路金融科技國際合作先行區”，充分依托中國香港和澳門加強與英語系、葡（西）語系國家與地區的廣泛合作。二是讓金融科技服務于鄉村振興戰略。2021年4月，中國人民銀行等7部委在江蘇省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、重慶市、四川省、陜西省啟動金融科技賦能鄉村振興示范工程。在中國人民銀行2021年下半年工作會議中，再次強調了“要做好金融科技賦能鄉村振興示范工程”，鼓勵更多金融機構提供金融科技下鄉。未來，還需要進一步通過打通線上線下金融渠道、加大農業供應鏈金融服務供給力度并加快金融與農村民生系統互通等措施，有序推動金融科技在農村居民生活場景的數字化應用，助力數字鄉村建設。三是讓金融科技服務于“碳達峰”和“碳中和”的綠色戰略。要大力推動建設綠色金融信息服務平臺，促進金融科技資源和社會資本向綠色生態產業配置，實現金融機構與企業綠色項目的撮合對接；運用大數據精準分析企業環保行為，幫助金融機構了解企業綠色環保行為；將區塊鏈運用于綠色融資項目資金募集、綠色衍生金融工具發行；借助人工智能、機器學習技術評估預測綠色項目結果，幫助金融機構準確決策，從而更好控制風險損失。

第二，提升政府對金融科技體系監管政策的有效性。從提升政府對金融科技體系監管的有效性看，貫徹落實科學的規劃、建立具有針對性的監管準則、形成政策“組合拳”的強大作用，應當是推進政府對金融科技發展治理政策創新的重要內容。一是從金融科技發展規劃的落實落地上要進行更加強而有力的監管。科學規劃具有方向標引導和戰略重點定位的作用，是實現規范管理的前提。習近平同志在黨的十九屆五中全會上強調，用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。因此，政府首先要加大對金融科技產業的科學布局，從實際出發合理規劃金融科技產業與產品，科學有效促進金融科技產業集群建設。從國家層面看金融科技行業發展規劃，已經制定出臺了《金融科技發展規劃（2022—2025年）》，緊緊圍繞“提升金融科技水平”這一目標，從政策、場景、渠道、技術和市場等方面進行了系統的部署。同時我國金融科技重點試點城市也對應出臺了金融科技相關發展規劃，對項目、企業和產業進行了發展規劃。當前需要進一步把規劃落實落地，從而切實解決實踐中“一哄而上”和“一哄而散”現象的反復出現。尤其是科學規劃的落實落地，可以使金融創新及金融版圖擴張受到約束，把創新發展帶來的風險提前加以遏制。二是在把握金融科技特點規律基礎上實現更加精準的微觀監管。實踐表明，在金融科技治理中，不同層級政府及其相關部門，由于缺乏對金融科技差異化的風險結構認識及其應對策略，往往采取“一刀切”的“懶人”治理方法。因此，要在對不同金融業態產生風險的特點和規律透徹分析基礎上，分級分類建立與其風險特征相適應的微觀監管準則。這就迫切需要監管部門跟上金融創新的步伐，改變傳統單一的監管思路，加快持續完善現有的監管框架，補齊監管制度的短板，創新監管標準和監管方式，減少監管套利，使監管環境呈現動態化和精準化的特點，真正體現“強化微觀審慎監管，重視行為監管，落地功能監管”的要求，以滿足我國金融創新的需求。當前迫切需要強化基于算法行為的相關法律制度和監管要求。三是從提升金融科技治理政策的綜合效能上進行監管。截至2021年12月，我國已經出臺了一系列金融科技監管政策，目前亟待這些政策之間相互融合、相互彌補，形成統一的政策效力，減少和避免政策間的摩擦抵消。尤其要注意新的治理政策與現有法規的協調。可以借鑒西方主要發達國家針對互聯網金融的新監管條例融入既有法規的做法，讓已有法規適用于更多金融活動場景。例如，英國在2001年建立了金融補償計劃，要求金融機構繳納部分備付金，在其出現破產的情況下，備付金將用于補償消費者。在金融科技發展的背景下，自2015年起金融行為管理局也將P2P網絡借貸平臺納入了金融補償計劃。這不僅對于保護金融科技用戶具有意義，還可以促使金融科技監管在整體性、聯合性、一致性上推進，以政策“組合拳”的合力來提升治理政策的綜合效能。

第三，強化信用制度建設在金融科技監管中的基礎性。2019年2月22日，習近平同志在就“完善金融服務、防范金融風險”舉行的中共中央政治局第十三次集體學習時強調，要完善金融從業人員、金融機構、金融市場、金融運行、金融治理、金融監管、金融調控的制度體系，規范金融運行。2021年8月17日，習近平同志在主持召開中央財經委員會第十次會議時指出，要加強金融法治和基礎設施建設，深化信用體系建設，發揮信用在金融風險識別、監測、管理、處置等環節的基礎作用。按照這些要求，當前政府既要加強對金融科技監管制度體系的建立完善，又要重點加強信用體系建設。從深化信用體系建設看，一要建立以大數據為基礎的信息庫。信息是金融科技運行的基礎，建立大數據為基礎的保密信息庫，通過建立健全征信體系，讓政府、行業與金融機構實現三方數據共享，就能夠在現有業務模式下，探索新的風險分擔模式，實現多種風險緩釋機制并舉。二要建立公開透明的信息披露制度。信息披露是企業面對合法性壓力的一種積極管理手段，具有幫助公眾認識企業以及改變對企業期望的功能。我國目前信息披露制度方面存在的最大問題是不規范，披露質量參差不齊。只有加強對金融科技機構信息披露行為的嚴格監管，才能有效防控風險傳輸渠道，使金融科技企業資金投向、戰略制定、信貸額度和風險防控等信息處于嚴格的監管之下，從而堵住金融科技發展中的各種風險漏洞。三要加強數據治理，規范個人征信業務，加強獨立賬戶建設。在數據共享的基礎上，通過大數據技術將社會的交易數據和行為數據，特別是違約數據及時反饋到信用系統中，動態評估和調整個人或企業的信用數據，不斷完善信用體系。在金融科技尤其是網絡借貸呈現較高市場風險的背景下，加強獨立賬戶建設，建立完善我國個人信用體系來降低借貸風險是重要的路徑選擇。四要加強信用風險分類管理。2022年1月市場監管總局印發的《關于推進企業信用風險分類管理進一步提升監管效能的意見》中提出，要依法依規推進企業信用風險分類管理工作，科學研判企業違法失信的風險高低，根據監管對象信用風險等級和行業特點，實施分級分類監管。在金融科技尤其是網絡借貸呈現較高市場風險的背景下，盡快建立通用型企業信用風險分類管理工作機制，是提升監管效能的重要路徑。

（三）強化金融科技發展治理工具的創新

政府治理工具是把治理目標轉化為具體行動，從而改變政策目標群體行為，最終實現治理目標的手段。實踐證明，金融創新推動金融發展，也會放大金融風險。因此，金融科技的發展不僅為金融行業帶來了變革，同時也迫切要求政府運用新的治理工具、適應金融科技行業的發展趨勢實現有效治理。

第一，政府要大力推動金融科技的數字化智能化監管。金融的數字化智能化，迫切需要監管的數字化智能化。根據國際金融協會（IIF）的定義，監管科技是指能夠有效滿足金融監管和合規要求的新技術。因此，所謂數字化智能化監管，指在審慎監管和行為監管等傳統監管維度之外增以科技的維度，形成雙維監管體系，包括運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等金融科技中的前沿技術監管手段。正如中國互聯網金融協會會長李東榮在“第四屆中國新金融高峰論壇2019”上指出的，“必須按照國家金融治理體系和治理能力現代化的要求，綜合地運用人工智能、大數據、區塊鏈、應用程序編程接口等前沿技術，依法合規地建立跨部門、跨地區、跨層級的公共數據融合和監管信息共享機制”。為此，一是政府要盡快夯實監管科技底層的技術基礎，補齊當前存在的主要短板。要加強對前沿信息科技的研發，探究新技術在金融科技治理中的適用性。通過大力發展監管科技，建設全國層面的“監管大數據平臺”，包括監管大數據的建設、監管規則的數字化和標準化、監管手段的數字化和智能化，打通部門間數字壁壘，使部門、層級間數據流通和共享能力顯著提高，為各級政府監管部門對金融科技治理提供堅實的技術保障，從而使粗放治理轉變為精細治理、由分散治理轉變為協同治理，提高監管的及時性和有效性。當前，由中國人民銀行運營的國家金融信用信息基礎數據庫成為了全世界范圍內數據規模第一、覆蓋范圍最廣的大數據征信系統。然而，依然有很多受“信息鴻溝”阻礙而未能納入系統的貧困經濟主體，造成金融機構難以對這些群體提供服務，從而阻礙了金融科技的普惠性。二是推動監管規則和監管行為的智能化轉型。在信息化支撐的基礎上，還要進一步解決“人的現代化”問題，打造一支能很好應對金融科技安全問題的監管隊伍，將信息化手段應用到監管過程的各個環節，提高在數據統計、整合共享、分析研判、把握趨勢等方面的智能化應用水平，才能使各個智能管理系統高質量運轉，實現高效管控。三是要制定完善與監管科技配套的法律法規。可以借鑒澳大利亞推出的《監管指南257號》，通過對監管科技進行立法規范，確立政府金融監管技術治理的原則、標準和執行框架，以增強金融科技政府治理的規范化、精準化。近年來我國各地政府紛紛將大數據、人工智能等前沿技術用于金融科技治理的實踐當中。比如在溫州地方金融監管中，通過構建完善的地方金融智能監管系統，能夠提升數據采集效率，實現各部門之間的數據共享，并提高風險識別效率。

第二，推行“監管沙盒”類型的金融科技監管實驗。信息科技時代為金融科技治理工具提供了更加多元化的選擇。在種種監管工具中，“監管沙盒”為金融科技監管提供了新途徑。在英國金融行為監管局于2016年正式啟動監管沙盒后，該舉措在全球范圍內被效仿。監管沙盒為金融科技創新活動提供了一個試驗場，其中的金融科技企業可以不受當前監管制度的約束，對金融產品和服務創新進行試驗。同時，監管方也可以對“監管沙盒”中進行測試的金融模式進行風險評估，以決定是否允許其在更廣闊的范圍內應用。2019年12月,中國人民銀行發布公告支持北京市開展金融科技創新監管試點，被認為是中國版本的監管沙盒。2020年4月，該試點進一步擴展到了上海市、重慶市、深圳市、河北雄安新區、杭州市、蘇州市等地。至2021年，試點地區再次新增山東、湖北、貴州、廣西、山西、安徽、河南、甘肅等地，17個地區均已發布金融科技創新監管試點應用名單，囊括近120個創新項目。而在2021年9月至10月，北京、深圳以及重慶先后宣布此前納入金融科技創新監管試點的部分項目完成評估測試，達到“出盒”標準。在此背景下，當前推進“監管沙盒”這一金融科技創新監管試點工作應該有兩個重點：一是要積極做好“監管沙盒”進入常態化運作。在沙盒中的金融科技創新項目已達到相對成熟狀態時，就需要推動相關項目在金融行業中的常態化運營。在前期試驗取得較好成果的基礎上，可將該方案在更多地區推廣試驗。例如，機構類別從最初的持牌金融機構擴展至科技企業與持牌機構共同進入金融監管沙盒，再至科技企業可以獨立申報，甚至行業協會也能參與；所容納的業務種類也可以擴圍，包括支付、信貸、保險等各類業務都能夠進入監管沙盒的試點中，從而促進金融科技創新從監管沙盒到真實市場環境的良性循環。二是要進一步完善“監管沙盒”機制。當監管沙盒進入到常態運作的新時期，就應當對其進行動態補充完善，提高試點的效率和適應性。在此基礎上進一步形成科學的方法體系和工作運行機制，從而把“監管沙盒”所蘊含的微觀實驗和開放成長理念加以深化拓展，促使其盡快定位于符合中國實際的制度安排，進而發揮更加具有普遍意義的作用。

總之，隨著互聯網技術的快速發展和金融業的不斷深化改革，作為數字經濟重要組成部分的金融科技，其發展既面臨前所未有的契機，同時又給政府治理帶來了巨大的挑戰。面對新的實踐、新的問題和新的要求，政府的監管體系和治理能力只有與時俱進，才能以金融的高度安全為我國經濟高質量發展提供強大的金融支撐。