論政策變遷的動力機制
—— 以生育政策為例

○劉九龍 黃軍甫

（東華大學人文學院，上海 200050）

一、問題的提出

政策變遷指的是“新政策的采納和現存政策的修訂或廢止”[1]，表現為政策活動中包括政策目標、內容、工具等在內的某種或某些要素發生一定程度的改變，因而可視為一項變革活動。事實表明，政策幾乎不會一成不變，相反，政策變遷才是常態，即政策總處于不斷演進之中。美國學者戴維·伊斯頓(David Easton)指出，公共政策的本質是價值的權威性分配。因此，政策的變遷勢必會導致資源、機會和權力的重新配置以及利益格局的調整，從而給公眾生活帶來深刻的影響。可見，對于政策變遷問題的研究具有十分重要的意義。而研究政策變遷問題，首先要回答的是政策為什么會發生變遷，即弄清楚引發政策變遷的動力因素。

學術界現有理論對政策變遷動力因素的總結雖已相當詳備，但這些因素存在類別或功能上的差異，仍需要將其進行區分，并建立統一的框架，以探明這些因素的影響機制。“一個好的理論分析框架應該有清楚的動因和議定程度的因果過程，需要細化驅動因素和過程”[2]。因此，厘清眾多變量間的關系是非常有必要的。多源流框架將不同變量分置于問題源流、政策源流和政治源流的核心要素中，基于此，學者駱苗和毛壽龍從政策變遷觸發和行為兩個角度區分這些影響因素的關系；學者李文釗將間斷-均衡理論對政策變遷的解釋歸為宏觀、中觀和微觀三個層面，而本文將從另一視角對這些動力因素予以分類。

已有理論分析了不同的動力因素對政策變遷產生的影響，而這些影響具備共同的特征，即與決策者的信念體系有關，換言之，所有的動力因素都要通過影響決策者的信念體系來推動政策變遷。如多源流框架中焦點事件的發生和指標的變化推動政策變遷的原理可以描述為：通過吸引決策者的注意讓決策者意識到有問題存在，而且該問題十分嚴峻亟待解決。這種決策者對焦點事件的發生、指標的變化進行的分析、判斷的一系列過程就是決策者信念體系發生作用的過程；又如倡議聯盟框架對政策變遷的解釋可以概括為，基于共同信念體系的政策倡議聯盟通過指導性工具影響了決策者的信念體系內容，從而影響公共政策的變遷。倡議聯盟框架中所強調的倡議聯盟的行動也是影響決策者信念體系的一系列活動。總之，現有理論對政策變遷的動力因素做了多種研究，且這些理論提出的動力因素在影響政策變遷的過程方面具備共同的特征：影響決策者的信念體系。任何因素對政策產生的影響都要先作用于決策者的信念體系，也就是說，政策變遷動力因素發生作用的前提條件是決策者的信念體系發生改變。可見，決策者的信念體系是政策變遷研究中的重要變量。因此，本文將以決策者的信念體系為研究切入點，厘清不同政策變遷動力因素間的關系。

二、政策變遷動力因素的框架建構

政策發生變遷的前提是決策者的信念體系發生改變，這啟發我們將研究的視角從具體的政策問題、政策倡議者轉換到決策者這一端，而從決策者這一端看，決定政策變遷的關鍵變量包含兩大點：公共利益和理念。前者是決定政策變遷的根本動力因素，后者決定政策變遷的基調。公共利益是決定政策變遷的標準，當決策者確定能夠實現更為廣泛的公共利益時，便會決定政策替代、終結等。對公共利益的識別、分析、建構等過程則是決策者理念發揮作用的過程，這決定了決策者所認知的公共利益是一個主觀評估的結果，而為了保證這一結果的準確性和客觀性，決策者需要依靠一定的評估工具輔助分析。除此之外，約束條件也是影響政策變遷的動力因素，它是影響公共利益和限定決策者理念發揮作用的重要因素。具體如下：

（一）公共利益：決定政策變遷的根本動力因素

公共利益是決策者決定政策變遷的標準。確定政策是否要變遷，往哪個方向變遷，是一個決策或綜合性評估的過程，而任何一項決策評估過程都離不開一定的標準，決定政策變遷的標準是什么呢？有學者指出，公共利益是公共政策的邏輯起點。“公共利益的本質使得它符合作為邏輯起點的五個特征，從而成為公共政策的邏輯起點”[3]。基于此，我們可以獲知在假定決策者不以私人利益為價值取向的條件下，決策者之所以要推動政策變遷的根本原因是試圖通過改變現有政策來謀取更為廣泛的公共利益，即公共利益是政策變遷的決策標準。本文將從宏觀和微觀兩個層面進一步予以論證：

1. 宏觀層面：國家目的和政府職責。亞里士多德認為國家要滿足人的需要，“城邦起源于生存的需要，不僅滿足單個人的生存需要，也是滿足人類群體的生存需要”，國家的目的就是要實現“最高的善”[4]。托馬斯·霍布斯(Thomas Hobbes)認為“利維坦”是全體成員讓渡個人權利形成的人民主權者，它的存在能夠幫助人擺脫“叢林世界”和自然狀態中面臨的恐懼，維護所有人的安全。“社會契約論”認為國家可以看成由全體個人基于一種契約關系而聯合起來的公共人格。契約締結的本質是個體通過讓渡自己的一部分“自然權利”以換取形成法律后能夠獲得的權利。盧梭指出，國家創制的目的，即公共福祉，要依照公意來實現。因此，國家存在的目的就是實現公共利益。

國家作為人民主權者的意志，而政府就是執行國家意志的手段，在委托代理理論看來，政府就是國家委托執行其意志并實現國家目的的代理人。“現代委托代理理論將中央政府視為一個‘仁慈型’政府，其目標是為了追求社會公平，實現全社會福利水平最大化和社會公共福利最大化”[5]。因為國家的目的和政府的職責就是要實現公共利益，所以公共政策始終要以實現公共利益作為指導思想，政策的制定和變遷都是為了更好地實現公共利益。

總之，國家存在的目的和政府的職責均是要實現公共利益，而政策作為政府施政的文本和手段，更要以公共利益作為價值取向。因此，決定政策變遷的標準便是公共利益。

2. 微觀層面：政策制定過程。政策制定的過程包括問題界定、議程設置以及方案設計和討論三個環節，每一個環節都將公共利益作為決策的標準。

問題界定是指與人存在利害關系的社會狀況或事件被感知、確認并陳述為問題的過程。在問題界定環節，事實層面的社會現象或習以為常的狀況之所以被界定為一個問題是因為其涉及較為廣泛的公共利益。約翰·金登（John·W·Kingdon）指出，問題不只是狀況或外部事件本身，也存在著一種解釋性的知覺因素，一些狀況之所以被界定為問題取決于其特性如何被解釋，問題的界定有很多利害關系。這種利害關系反映了問題的利益屬性，即只有損害公眾利益或采取某種措施會實現利益增進的狀況和事件才能被界定為問題。

政策議程是指社會問題被選入政府決策議程上升為政策問題并按照優先級進行排序的過程。在議程設置環節，學者們關注的是為什么一些問題能進入政策議程而另外一些不能。要解決的問題難以計數，解決問題所要耗費的資金、行動、注意力等資源卻有限，資源的擁擠性決定了決策者僅能夠關注和解決有限的問題。此時，只有被視為更重要或更緊迫的問題才能吸引決策者注意力并被納入政策議程。問題的吸引力與公共利益相關度有關，即公共利益相關度越大，問題就更容易吸引決策者的“注意力”，反之則越容易被忽視。

方案設計和討論則是指對要解決的問題進行討論、提出意見，設計、選擇行動方案的過程。在方案設計和確定環節，決策者要根據一定的標準確定哪些意見和方案應被保留下來，哪些被淘汰。理性選擇主義學派認為決策者作為理性的個體，會根據最優原則在所有備選方案中選擇一個最優方案，即利益最大化方案。赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)則認為決策者的有限理性決定了決策者要根據滿意原則在有限的備選方案中選擇一個較為滿意的方案。無論是最優原則還是滿意原則，這兩派學者都認為決策者要根據利益最大化或利益增進的原則進行方案評估和遴選。多源流框架也認為能夠被選中和采納的建議或方案要符合包括技術可行性、價值可接受性、預算約束等各項標準的過濾，只有滿足這些標準的建議或方案才能夠獲得被采納和運用的機會。總之，決策者在方案設計和確定環節，要在各項方案中進行擇優、過濾，并且公共利益是該過程的評判標準。

總之，無論是從宏觀層面還是微觀層面來看，我們都可以得知：公共利益在公共政策中占據著重要地位，其功能之一便是充當著政策過程中一系列決策的評估標準。當確定能夠實現更為廣泛的公共利益時，政策變遷便隨之發生。因此，在這一意義上，我們可以看出公共利益是政策變遷的根本動力因素。

（二）理念因素：奠定政策變遷的基調

公共利益是公共政策的目標也是政策過程中的內核要素，但在具體實踐過程中，公共利益表現出模糊、不確定性特征，即“公共利益在現實世界里具有對象的不確定性和內容的不確定性等特征，導致‘何謂公共利益，因非常抽象，可能人人言殊’”[6]。因此，決策者就需要結合實際情況對其進行理解、認知和判斷，才能確定一個問題的公共利益相關度的大小以及如何做出決策。此時，決策者的理念將起關鍵作用，其機理是影響決策者對公共利益的理解和衡量，從而引發政策變遷。

1. 理念的內涵及特性。在《辭海》中，理念一方面是指“看法、思想、思維活動的結果”，一方面是指理論、觀念，即表象或客觀事物在人腦里留下的概括的形象，表現為主體用語言對事物現象所作的詮釋。和理念相近的概念有思想、看法和理解等。理念在不同的運用場景中，也等同于這些相近概念。理念具有較為豐富的內涵，并且具有一定的層次性，可分為表層理念和深層理念。表層理念表現為對一件事情的看法、認知、理解和判斷等；深層理念是指觀念、理論。康德在《純粹理性批判》中，把觀念視為“純粹理性的概念”，因此，深層理念是指上升到理性高度的觀念。在政策過程中，一項政策是在一個大的理念背景下對某一具體事件或問題持以某種認知、理解的前提下制定出來的，從本質上說，政策往往是背景理念和具體理念交互作用的結果。

2. 政策變遷理論中的理念因素。現有政策過程研究及模型中都或多或少強調了理念對政策變遷的重要影響。多源流理論在問題源流中指出一個問題涉及許多利害關系和知覺因素，一些狀況是否被界定為問題取決于其特性如何被解釋，這里的知覺因素便屬于決策者的理念因素。“政策問題是指客觀狀態與主觀價值發生偏差，它是主觀價值對客觀狀態進行評估的結果，因此在建構政策問題時涉及對客觀狀態的意義賦予”[7]。在政策源流中，一個方案、思想和意見能夠被采納是因為該方案接受一定的標準篩查，這些標準包括價值可接受性、技術可行性等，價值理念在對多個備選方案的遴選方面發揮著重要作用。而在政治源流中，國民情緒則會對觀念可接受性產生影響。間斷-均衡理論也強調決策者認知、有限理性、注意力以及政策圖景建構等對政策變遷的影響。另外，“社會建構框架發現了觀念、價值、話語和形象等在政策過程中的作用……觀念及其競爭成為政策互動和推進政策變遷的重要因素”[8]。總之，許多政策過程理論或模型都意識到理念在政策過程領域中占據著重要地位。

3. 理念對政策變遷的影響。理念對政策變遷的影響主要表現在其對公共利益的評估和判斷上，且這種影響在問題界定、議程設置和方案制定各個環節有所不同。不同層次的理念對利益的影響也不同。通常情況下，在政策變遷過程中，深層理念關乎的是公共利益的地位以及內涵問題，即在決策者心中，是否把公共利益視為決策時首要考慮的問題以及公共利益是什么的問題。深層理念往往是政策過程開啟的前提，其與文化體系、歷史沿革、制度結構有關。不同國家政策制定或變遷的深層理念即背景理念有所差異，因而不同國家的政策制定和變遷規律或特征也會有所不同。對同一國家、政府組織來說，深層理念也可能會發生時序改變，比如我國在不同階段，政策制定和變遷的深層理念就涉及革命、建設和改革等不同時期，因此，我國政策制定和變遷表現出一定的階段特征。表層理念則是指決策者對具體政策問題、方案等涉及的利益性質的判斷。例如，某個問題是否有利？這一問題是有利的還是有弊的？怎樣做才算是有利的？解決哪些問題是有利的？通常情況下，表層理念表現為對社會狀況和方案所做出的利弊分析。

（三）評估工具：影響決策者對公共利益的判斷

公共利益是決定政策變遷的根本動力因素，也是決定政策變遷的重要依據，在具體實踐中，決策者要結合理念因素對公共利益進行識別、分析和評估，而實現這一系列過程并不容易。原因有兩點：第一，信息不對稱。不同于個人決策過程中決策主體具有完備信息，需求定位精準，能夠更容易地做出實現預期利益的決策。在政策過程中，決策者要為公眾而非自身做出決策，決策者和公眾之間距離較遠、溝通較少，信息不對稱現象嚴重，因此，決策者很難直接確定公眾的真實需求以及滿足公眾需求的方式。第二，利益異質和沖突并存。利益是滿足個體需求的客觀條件，因此具有主觀性，不同個體的需求是不同的，表現出來的利益也是有差異的。不同群體間的利益往往也有所不同，甚至會產生利益沖突和矛盾。公眾利益訴求的異質性、沖突和矛盾都增加了決策者選定政策資源瞄準對象、甄別問題“公共性”的難度。此時，為了保證決策的科學性，決策者往往要借助外在的評估工具去斷定怎樣的問題才算公共利益相關度高的問題，怎樣的方案才算公共利益回報高的方案。

評估工具是進行決策參考和評估的一個標準，即評價一個問題和方案的工具、方法和手段，具有標識和信號的功能，反映一個問題的重要性和緊迫程度或者一個方案是否有效、可行、回報度高。比如焦點事件、指標、反饋、民意等。評估工具的使用會促使政策變遷，其作用機理在于影響了決策者對公共利益的判斷。評估工具的類型很多，常見的評估工具有精英和專家、指標、焦點事件、反饋和共識性表達等。具體如下：

1. 精英和專家。憑借精英和專家做出決策，具有一定的優勢。精英和專家擁有更多的數據、信息，以及更專業的知識，同時精英和專家的判斷相對更加理性。因此，憑借精英和專家的分析結論有利于提升決策效率，避免注意分散、減少和公眾溝通的交易成本等。但僅聽少數專家建議便決策容易造成“理性的自負”，忽視民主訴求，做出脫離群眾或不符合實際的決策等問題。

2. 指標。指標能夠反映出一定的問題存在，指標的變化會引發決策者的注意，從而引發政策變遷。相對而言，指標在促使決策更加科學、客觀方面具有其他評估工具不具備的優勢，但前提是指標本身的構建和解釋是科學合理的。同時，指標也并非適用于任何領域內的政策問題，很多社會現象復雜、變化多端，難以實時監測和數據留痕，即便有數據，也存在信息失真、數據雜音和數據清洗等問題，此時構建指標和輔助決策更是無從談起。而且，僅依靠指標決策也易造成懶政、一刀切等問題。

3. 焦點事件。焦點事件的發生，尤其是危機的出現，會讓決策者意識到問題的存在以及問題的嚴重程度，但焦點事件的發生具有偶然性、隨機性以及結果不可控等特征。可能問題已經相當嚴峻了，才會爆發出一個事件，也可能一個事件迅速爆發，但一旦結束，相關問題就很快從決策者的視野中消失，熱度存留期短暫。

4. 反饋。反饋主要在政策執行之后，政策方案暴露出意料之外的眾多問題、弊端和不足，以及公眾反應等。反饋這一評估工具通常適用于已經實施后的政策評估。

5. 共識性表達。共識性表達指的是具有一定共識基礎的公眾的利益訴求表達。決策者要確認決策能夠真正地符合公共利益標準，一個有效的方法就是傾聽公眾的真實聲音。即公眾的利益表達能夠成為決策者評估的依據，但為了保證“公共性”，作為評估依據的公眾利益表達要具有一定的共識基礎。簡單來說，通常情況下，同樣的聲音越廣泛、充分并持久，問題和方案就越具有共識基礎，決策者便越能夠給予足夠的重視。基于此，學者陳玲等將政策過程視為達成共識的過程，認為不同利益參與者的共識水平會影響政策過程，而不斷協商、反饋則會改變共識水平從而間接影響決策理念和事物感知，并進一步影響政策過程[9]。共識在一定程度上標志著利益惠及范圍的廣泛性。一般來說，在實操過程中，具有一定數量群體的共同利益將會得到決策者的優先考慮。盡管公共利益中的公共性內涵在理論上眾說紛紜，在實操過程中，“一定數目”的公眾的同一利益表達，是決策者將其判定為“公共性”的必要條件。反映大多數人的利益才能使公共政策更具有合法性基礎。這一點和我國公共政策制定的立場相契合，在面臨利益沖突時中國政府總是采取有利于社會整體利益的中性行為[10]。在決策過程中，中國共產黨和政府各級官員則“站在最廣大人民群眾利益的立場制定社會發展的各項政策，在公共政策過程維護最廣大人民群眾的根本利益，充分體現公共政策的公共性”[11]。當然，決策者自利行為也會在一定程度上影響政策過程，研究表明地方政府具有代理人和自利人的雙重角色，導致政策制定的目的不全然是公共利益，而是摻雜著私人利益，這種情形會增加研究的復雜性，但仍然可以在本框架下進行分析研究，至于要增加的研究變量，本文不再贅述。

（四）約束條件：約束公共利益的取值范圍

決策者關于政策變遷的決定要經歷一系列的公共利益評估過程，而這些評估過程是在限定條件下進行的。這些限定條件是一組硬性指標，對政策過程中公共利益的評估過程起到約束作用，包括制度、技術、預算、成本等。這些因素約束著決策者對政策過程中公共利益的評估，進而影響政策變遷的結果。以技術為例，如果某社會問題無法得到解決，或者擬定的方案不具有技術可行性，預期可實現的公共利益較低，則其很難被決策者長久關注并進入政策議程。當生產力不斷發展，技術不斷更新，該問題具備了有利的解決條件，且解決該問題能夠實現較大公共利益時，便會重新進入決策者的注意范圍。也可能是一個新技術出現，社會生產力得到提高，公眾的某些問題無需依靠政策力量便能夠自行解決，此時原來的問題將不再是一個問題，或者說原來的問題的公共利益相關度降低，以至于無需通過政策便可被解決，原政策自然要面臨被終結或更替。也就是說技術決定了能夠實際解決問題的方案的可能情況，因而實際的公共利益取值被限定在技術條件約束下的一個集合里。技術本身并不是引發政策變遷的根本原因，政策的核心目的仍然是要更好地實現公共利益增進，技術只是限定了政策制定和政策變遷的可能選擇，因而技術變遷會改變對公共利益的評估結果。如果將政策變遷視為因變量（可取值為“變遷”或“不變遷”），那么公共利益便是自變量，而技術則是影響公共利益的變量，即影響政策變遷函數自變量的大小或取值范圍，也就是定義域，所以，政策變遷的取值只能在定義域內，即約束條件下。因此，定義域發生變動，政策變遷結果也會有所不同。當然，除了技術之外，約束條件還包括制度、成本、預算等。

（五）框架構建

綜上所述，公共利益是影響政策過程的內核因素以及推動政策變遷的根本動力，政策要實現公共利益最大化，因此在政策過程中，公共利益是問題界定和方案選擇的根本依據。這種評判受決策理念的影響，理念奠定了政策過程的整體基調。由于信息差存在等原因，理念要借助于一定的評估工具才能確認什么樣的問題才符合公共利益相關度高的問題，什么樣的方案才算公共利益回報高的方案。同時，所有的公共利益評估過程都要在一定的約束條件下進行，其限定了公共利益的評估結果以及政策的選擇范圍。基于此，本文建構政策變遷動力因素框架（如圖1）。

（圖1） 政策變遷動力因素解釋性框架

三、基于生育政策的案例分析

為進一步驗證政策變遷動力因素框架的適用性，本文以生育政策為例，進行試用。具體如下：

（一）案例介紹

我國生育政策演進歷程長達幾十年，從20 世紀50 年代開始，“計劃生育”和“自愿節制”的概念就被提出，且一直以來，生育政策都處于動態變遷狀態，除了“一胎化”政策和“單獨二孩”政策之外，我國局部地區也嘗試過各種與主流略有不同的生育政策，例如“雙獨二孩”政策和“一胎半”政策[12]，但總的來說，“一胎化”政策形成和“單獨二孩”政策是生育政策發展歷程中最為重要的兩個關鍵節點。1980 年中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子，標志著“一胎化”政策正式施行。另一個關鍵節點是2013 年黨的十八屆三中全會召開，正式宣布開放單獨二孩，即一方是獨生子女的夫婦可生育兩個子女的“單獨二孩”政策。這兩個生育政策的形成，體現著我國人口政策的突變，因此對這兩個政策制定的研究具有代表性。同時，本文重點關注引發政策變遷的動力因素，而動力因素往往埋藏在這兩個政策制定和形成的關鍵節點前期，這些因素驅動的結果就是新政策的制定，因此，本文將研究著眼點放在這兩個政策的形成階段。

（二）框架應用

1.“一胎化”政策形成：（1）現狀：“一胎化”政策形成時，社會面臨的現狀是人口數量多，人口基數大，人口速度增長快，雖然何謂“多”“大”和“快”有一定的建構屬性，但我們仍然可以將其歸于事實層面的問題。但停留在事實層面的社會狀況和現象不足以促使一項政策的制定和終結，仍有待于利益和理念的發酵。

（2）理念：面對這樣的現狀，決策者所持的深層理念是“發展”，即經濟建設和現代化發展。新中國成立初期，我國就已經開啟了現代化建設的歷史進程。改革開放時期，黨和國家的根本任務就是集中力量推進改革開放和現代化建設。黨和國家把發展擺在首要地位，一切事務和議題都以發展為落腳點，也就是說，發展成為“一胎化”政策出臺的整體基調。這一時期表層理念表現為對現狀做出的價值判斷，可將其簡單概括為：“人口數量多”是不利的，“人口數量過多會成為經濟發展的負擔”。而且這種“不利”是相對于所處時代“發展”的需要而言的，此時，作為個體的人被視為“資源消耗者”，人口增長便站在了發展的對立面。“這種政策圖景的建構，將人口放在了發展的對立面，進而要求在政策上對人口進行限制”[12]。

（3）問題：在“發展目標”+“現狀不利于發展”雙重理念的交互之下，“人口基數大”“人口速度增長快”這一現狀被順其自然地認為是和公眾利益密切相關的問題。這些問題被建構成“人口壓力大”“人均資源占有率低”“人口會增加國家公共服務的負擔”“阻礙經濟發展”。且這些被建構出來的問題的公共利益相關度在決策者心中已經高到了亟待解決的地步，“節育”概念應運而生，控制人口的舉措也勢在必行。

（4）公共利益：據上文論述，公共利益以問題為基點，存在利害關系的狀況或事件可以被建構為問題，因此問題總是自帶利益屬性，對公共利益的理解要依附于某種問題之上。換句話說，公共利益可以描述為政策能夠實現的目標，政策能夠帶來什么好的結果，政策能夠解決哪些問題。基于此，“一胎化”政策預期要實現的公共利益可以總結為：經濟建設、現代化發展、優生優育，或者直接描述為人口壓力緩解、資源緊張緩解、資源需求下降。當然，“一胎化”政策是具有多元目標的，且其政策目標的內涵非常豐富，這里呈現的主要是筆者基于本文語境分析概括的簡要結果。

（5）評估工具：最后探討一下“現狀不利”這一理念的形成問題，這一理念形成主要借助于指標、精英和專家三個評估工具。首先，人口增長的指標數據讓決策者形成了強烈的危機感，決策者擔心資源耗費過快以至于枯竭，“人口爆炸”“資源危機”等概念也在此背景下產生。其次，專家和精英也是這一時期塑造理念的重要評估工具。人口學家的研究表明人口數量增長帶來的后果十分嚴重，基于對人口增長規律這一科學事實的信任，“人口危機”理念得以形成。高層政治精英在政策過程中往往起著決定性作用[13]。精英決策遵循理性決策模型，即目標最大化原則。施政者根據自身對國家利益的理解來選擇最優方案。“一胎化”政策便是根據當時社會人口發展的嚴峻形勢，基于人口和資源之間矛盾關系的理念所推動形成。研究表明，包含政治精英在內的政策社群以及包含人口學專家學者、經濟學專家學者等在內的專業網絡構成了計劃生育政策網絡的主體部分[14]，雖然議題網絡仍然存在，但并不是獨生子女政策形成的重要理念評估工具。總之，在“一胎化”政策形成時期，專家和精英的評估工具對“人口壓力”理念的塑形發揮了舉足輕重的作用。

（6）約束條件：“一胎化”政策形成時期，相對封閉式的決策體制、公眾權利意識未覺醒構成影響理念、評估工具和問題建構等約束條件。首先，在“一胎化”政策形成時期，我國決策網絡還處于相對封閉狀態，在封閉式決策體制下，話語權由少數精英掌控，決策者和公眾之間保持較遠的距離，因此，決策理念來源主要局限于精英和專家、指標等少量的評估工具，從而限制了理念的多元可能性。因而也導致共識性表達這一評估工具沒有得到重視和應用。封閉式的決策體制限制了評估工具可供選擇的范圍。其次，權利意識未覺醒也進一步導致“共識性表達”這一評估工具建設缺位，因此也進一步摒棄了運用共識性表達這一評估工具的可能。在這一時期，公民權利意識和話語缺位，公眾沒有主動地、自發地參與到政策討論當中，即便多子多福的傳統思想在一些公眾群體中根深蒂固，但公眾對計劃生育政策也持順應和跟隨的態度，優生優育理念在公眾群體中也不斷穩固并強化。

2.“單獨二孩”政策形成：（1）現狀：“單獨二孩”政策形成時，社會面臨的現狀可總結為人口基數大、生育率低。2010 年第六次全國人口普查的結果顯示我國總和生育率為1.18，表明我國生育率水平已經相當低了。

（2）理念：決策者深層理念仍然屬于“發展”，這和“一胎化”政策形成時期是相同的。與此同時，隨著推動國家治理體系和治理能力現代化被融入到發展理念當中。制度建設總是要有重點的，沒有重點就沒政策，但重點并不是固定不變的，要隨著時間、形勢的變化而不斷調整[15]。新發展理念構成“單獨二孩”政策形成的總體基調。表層理念也從“人口數量多不利”轉變為“人口數量多有利”，這一層理念表達的是作為個體的人不再是“資源消耗者”而是“財富創造者”，勞動力人口的龐大構成了中國經濟發展的最大紅利。即人本身就是資源，發展依靠人力資源，勞動力才是發展的第一動力。此時，人口增長站在了發展的同一面。在“發展”+“現狀不利發展”雙重理念的交織影響之下，“鼓勵生育”“開放二胎”的聲音自然就不斷涌現。

（3）問題：相比于“一胎化”政策形成，“單獨二孩”政策形成的問題既要從現狀和利益方面觀察，也要從“一胎化”政策執行反饋的結果中進行分析。從問題性質變異的角度來看，在社會方面問題被建構為人口老齡化、人口結構嚴重失調、養老壓力大，在經濟方面問題建構為勞動力供給不足、人才市場供需不均衡、劉易斯拐點出現、人才競爭優勢不足等。研究表明，現實存在局部勞動力短缺、人口老齡化、養老金發放困難、人口性別比例失調等問題。從原方案弊端凸顯的角度來看，“一胎化”政策在執行過程中也暴露出多方面的問題，包括失獨家庭、暴力執法、斂財、生育權剝奪、法治精神破壞等。研究顯示，“基層社會在計生工作過程中的粗暴、強制、不當甚至假借基本國策為特殊組織和人群斂財等問題嚴重”[16]，造成一定程度的政策扭曲。同時，原問題性質變異并演化為新問題，即原政策方案不斷暴露出諸多弊端、問題共存。如“隨著人口紅利的逐漸消失，勞動力短缺、人口老齡化、失獨家庭數量增加等社會矛盾日益凸顯，獨生子女政策的制度風險逐漸顯現”[12]。總之，進入新世紀，“一胎化”政策已經不符合新發展階段經濟社會發展的需要，社會呼喚新的生育政策，“單獨二孩”政策應運而生。

（4）公共利益：同上，公共利益可以描述為政策能夠實現的目標，政策能夠帶來什么好的結果，政策能夠解決哪些問題。因此，從預期實現利益的角度來看，“單獨二孩”政策要實現經濟可持續發展，人口出生率增長、人口結構調整、養老壓力得到緩解、人力資源優勢增加等。

（5）評估工具：新世紀，“單獨二孩”政策理念形塑以及問題建構的評估工具主要包括指標、焦點事件、反饋和共識性表達等。

指標主要是指人口出生率或生育率，21 世紀初，我國總和生育率低至1.4，接近國際公認的1.3“低生育率陷阱”，這些指標都表明我國生育率已經非常低，人口紅利逐漸消失。

焦點事件引發決策者注意和公眾的討論，強化對某一問題的知覺[17]。張藝謀超生門事件、陜西安康孕婦強制引產事件[14]等焦點事件更引發出人們對“一胎化”政策的熱議，使“一胎化”政策存在的問題得以浮出水面。

反饋是指“一胎化”政策在執行過程中暴露出來的未預料的一些問題，或者是公眾的反應和回應。“一胎化”政策在執行過程中，一些地方不利于社會和諧穩定事件的出現，如失獨家庭便是對“一胎化”政策的一種反饋。總之，反饋成為“單獨二孩”政策形成的重要評估工具。“一胎化”政策執行過程中出現的負面反饋一方面降低了該政策存在的合法性，另一方面也成為了公眾、專家進行問題建構、利益博弈、影響決策理念的有力證據。

涉及生育政策的專家包括經濟學家、人口學家等具有該領域專業知識的學者。在“單獨二孩”政策形成階段，專家話語仍被作為一項評估工具，如學者王名、李建新、易富賢等從專業角度論證了調整“一胎化”政策的必要性：易富賢《大國空巢》一書出版；2004 年，18 位人口專家歷時兩年完成的一份調研報告《關于調整我國生育政策的建議》提交國家計生委，建議對當時的計劃生育政策實施調整。然而，專家這一評估工具在新世紀對生育政策調整理念的形塑力量較弱，這些“專業意見并沒有引發太大的回應和反響”[17]。這一現象的產生主要有兩個原因：一是政策一旦制定，就存在長期壟斷和均衡的穩定存續趨勢，既有理念和相關部門利益的固化，也有改革成本、制度慣性等客觀因素阻礙政策變遷。因而，當專家理念不同于現有政策所蘊含的理念，其發揮的功效就會降低。二是，進入新世紀，隨著各種新興評估工具的出現，導致僅憑專家評估這一工具的影響力不足以撼動原政策的地位，而引發新政策的制定。

共識性利益表達是“單獨二孩”政策制定理念形塑的又一重要評估工具。伴隨著公眾權利意識逐漸覺醒以及決策體制日漸開放，共識性表達這一評估工具的意義逐漸得到認可，公眾的聲音在政策過程中逐漸受到重視。因此，共識性表達工具被有意識建設、選擇、應用并得到高階評估。首先，決策者會有意識地了解公眾的真實需求和態度，通過釋放政策氣球的方式探測民意。研究發現，在“單獨二孩”政策出臺之前，政府就已經開始收集民意和公眾態度。其次，公眾通過大眾傳媒平臺進行利益表達、表明訴求、政策討論并提出政策調整建議，主動爭取和提升話語權，試圖引發決策者的感知和注意。“此階段，普通公眾在政策網絡中對信息傳遞具有更高的控制能力，其聯系與紐帶作用凸顯，有了與政治精英、知識精英、大眾傳媒進行對話的可能”[14]。隨著“反對‘一胎化’政策的力量匯集壯大”[12]，公眾表達具備共識基礎，共識性表達這一評估工具發揮功效，為生育政策順利變遷創造了堅實的基礎。

（6）約束條件：相比于計劃生育時代，“單獨二孩”政策形成時期政策過程的約束條件有所改變。相較而言，“單獨二孩”政策評估工具的種類逐漸增多，可供選擇的范圍逐漸擴大。共識性表達這一評估工具在“單獨二孩”政策形成初期得到重視和應用。首先，相比于“一胎化”政策形成時期相對封閉的決策體制，進入新世紀決策體制日趨開放，這為多元主體參與政策討論和政策制定創造了空間。其次，互聯網普及和發展也為公眾利益訴求表達提供了渠道和機會。另外，公眾權利意識逐漸蘇醒，導致生育權被剝奪、暴力執法等問題發生時能夠積極發出聲音，提供需求信息，并為政策調整貢獻個人智慧。總之，新世紀政策過程約束條件的變動催生出共識性表達評估工具的應用，“共識范圍的逐漸擴展也是中國政策過程變遷最重要的特征之一”[9]。互聯網和大眾傳媒的發展，也為焦點事件評估工具的使用提供了保證，當焦點事件發生，輿情得以發酵和傳播，公眾廣泛討論、發表意見。同時，決策者也能夠通過互聯網平臺和大眾傳媒收集民意、積極回應，從而及時把握問題走向，更好地處理和解決問題，確保政策往好的方向發展和變遷。

綜上所述，本文運用建構的政策變遷動力因素框架，分別對“一胎化”政策和“單獨二孩”政策形成解構分析，從現狀、理念、問題、利益、評估工具以及約束條件對兩階段政策的形成機制，理念如何借助評估工具在受制于不同約束條件下和利益形成互動關系，將現狀建構為問題，進行了描繪和展示，基于此，可將其歸納為表1。

四、結語和啟示

影響政策變遷的動力因素非常多，但這些因素存在功能性的差異，本文以決策者的信念體系為切入點，厘清不同動力因素間的關系，構建政策變遷動力因素框架，該框架包含四組變量：公共利益、理念、評估工具和約束條件。其中，公共利益是決定政策變遷的內在依據，因此是決定政策變遷的根本動力因素。由于公共利益具有模糊性、不確定性特征，決策者要結合理念因素對其進行甄別、分析。因此，公共利益很大程度上又是理念建構的產物，理念的內容奠定了政策制定和變遷的整體基調，政策制定過程中的問題建構、方案設計和選擇都將在這一基調之下進行。理念具有一定的層次性，可分為表層理念和深層理念，不同層次的理念對政策變遷的影響有所差異。但由于信息差、利益異質性、利益沖突等原因，決策者對公共利益的評估還要借助外在事物作為參考，即評估工具，評估工具的選用會影響決策者對公共利益的判斷。同時，約束條件的改變會改變公共利益的取值可能，進而影響政策變遷的結果。

（表1） 政策變遷動力因素框架運用于生育政策變遷過程

該框架給我們帶來幾點啟示：第一，主客觀公共利益的差異為政策變遷創造了空間。公共利益的實現和增進是推動政策變遷的根本因素。在實際情景中，決策者要結合認知、理念并運用一定的評估工具去識別、評判公共利益情況，此公共利益未必準確、符合實際。影響決策者判斷的公共利益是主觀建構的產物，我們可以將其稱之為主觀公共利益。與之對應的則是客觀公共利益，即實際存在的公共利益。客觀公共利益相關度體現了一個社會問題或政策方案能夠產生的影響大小。一個社會問題或備選方案和公眾的利害關系是既定的，是一種客觀存在，屬于事實層面的事務。主觀公共利益則源于決策者等相關主體在決策中對公共利益建立的認識和評價，具有主觀性。主觀公共利益和客觀公共利益之間可能會存在一定的差距，正是這一差距推動了政策變遷，推動政策變遷的初衷是為了實現更充分的公共利益，當現有政策能夠實現的公共利益低于實際能夠獲得的公共利益時，政策就要發生變遷。因此，從長遠角度來說，政策變遷的過程也就是主觀公共利益不斷向客觀公共利益逼近的過程，即公共利益不斷增進的過程。同時，我們還可以得出結論：在信息較充分、知識較豐富、評估較科學的情況下，決策者對問題或方案的公益屬性的認知結果，即主觀公共利益，與客觀公共利益的差距不會很大。也就是說，在理論上，客觀公共利益的客觀性決定了合乎理性和科學的主觀公共利益取值將在客觀公共利益取值的基線附近波動。第二，評估工具通過影響決策者對公共利益的判斷進而驅動政策變遷，不同評估工具的選用會帶來不同的決策結果，選取更合適的評估工具能夠保證決策的科學性和嚴謹性，減小主觀公共利益和客觀公共利益間的差距。因此，評估工具的建設、選擇和評估對政策過程的有效運行就顯得極為重要。基于此，加強評估工具建設、合理選擇及運用評估工具的組合策略是促進決策科學的重要途徑。