國家治理現代化的三個維度：概念、進程與邏輯

甄文東

新中國成立70年以來，國家治理先后進入社會主義建設時期、改革開放時期和新時代三個時期，在此過程中，國家治理體系逐步完善，治理能力不斷提升，在現代化的道路上走出了一條中國特色社會主義制度之路。黨的十八屆三中全會首次確立了現代化戰略目標；黨的十九屆四中全會進一步從制度層面為國家治理掣劃宏偉藍圖；黨的十九屆六中全會從百年黨史的視野提出“中國式現代化道路”，并賦予其“創造了人類文明新形態”的歷史肯定。目前，學界對該領域的關注和研究多數集中于黨的十八屆三中全會和十九屆四中、六中全會的文本研究或國家治理現代的“意義研究”，較少進行國家治理的概念辨析及進行歷史與邏輯的深層次探究。因此，本文以概念、歷史和邏輯為維度，通過辨析國家治理的核心概念，梳理中國國家治理的進程并凝練其中邏輯。

一、中國國家治理現代化概念再詮釋

（一）“現代化”的概念不能缺失中國詮釋

現代化是當今世界國家治理面臨的重要課題，是人類社會發展的普遍目標，也深刻地影響著中國共產黨治國理政的謀劃設計。馬克思和恩格斯分析了資本主義的周期性危機，因而在批判的過程中逐步形成了關于社會統籌協調和可持續發展的理論，這是馬克思主義現代化理論形成的主要線索。西方學者普遍參照自身在過去數百年中取得的發展成就來為現代化制定標準，例如經濟領域的工業化、政治領域的民主化、社會領域的城市化、思想領域的多元化等等，近年來，隨著西方國家制度弊端日益暴露和治理危機事故頻現，西式現代神話被打破，結合實際尋求適合本國國情的現代化道路逐漸興起。

基于社會主義建設和改革的豐富實踐，中國對現代化的理解有深刻的自我詮釋?，F代化需要有一系列構成要素，這些要素有一定的組合方式，能夠從低級到高級連續發生作用的“突破性變化或變革的過程”。[1]學者對現代化概念的界定清晰表達了四種觀點：現代化具有歷史性，沒有固定的模式或唯一的道路，因此現代化并不等同于西方化，不同的國家具有不同的現代化道路；現代化具有覆蓋性，中國是一個社會主義國家，現代化在中國必須以實現全民共同富裕為目標；現代化具有過程性，過程中會出現各種經濟社會問題，這是必然現象，但不能因此否定現代化；現代化具有全領域性，不論是“五位一體”總體布局的五個方面，還是“四個全面”戰略布局的四個方面等，都在現代化的涵蓋范圍之中，缺一不可。作為統籌各環節、協調各領域的核心要素，國家治理現代化顯然是現代化的題中應有之義。

（二）“國家治理體系和國家治理能力”的釋義要強調中國特色

國家治理體系是制度、法律和規則的集合體，涵蓋國家和社會各個領域，但僅有靜態層面的制度是不夠的，還要有確保制度得以有效運轉的機制。因此可以說，國家治理體系是關于國家制度體系及其運轉機制的綜合體。一般來講，根本制度、基本制度和一般制度構成了國家制度體系。根本制度決定國家性質，基本制度構成基本治理規范和整體框架，一般制度從細節和局部填充并完善整個制度體系。在馬克思看來，人民和國家制度之間的關系，是前者創造了后者，而非后者創造了前者。[2]這也就從根本上解釋了是中國人民選擇了社會主義制度作為其根本制度，進而構建起政黨、民族和基層方面的基本制度，以確保人民當家作主在各領域的實現。黨的十八屆三中全會明確了國家治理體系的概念和內涵，指出國家治理體系是“在黨的領導下管理國家的制度體系”，其體制機制、法律法規涵蓋了“經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設”等各領域，同時強調這是“一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。這一概念凸顯了三個特征：“黨的領導”是國家治理體系最重要的特征，也是實現制度安排和發揮制度效能的核心力量；“領導一切”是治理范疇的基本界定，全方位涵蓋了國家社會的各個層面和不同領域；“統籌協調”是治理體系的基本要求，意味著各項制度之間相互配合，互為臂膀，實現協同效能。其中，“統籌協調”是國家治理體系由靜變動的關鍵，因為靜態的制度只是規則的簡單集合，要成為真正的制度，必須“變成活的行動之制度”。[3]

而治理能力，則是對治理體系的效能發揮，學者的釋義各有側重。有學者從“國家能力”的角度闡述國家治理，例如王紹光認為，“國家能力是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力”。[4]因而國家治理能力就是實現國家治理目標的實際能力。弗朗西斯·福山則認為，“國家能力是政府在特定疆域里壟斷暴力的能力”，他把強政府、法治和問責歸為良好政府的三種要素。[5]楊光斌認為，“國家治理能力是協調國家權力關系的能力”，這種能力由“體制吸納力、制度整合力和政策執行力”構成。[6]將“國家治理體系”和“治理能力”掛鉤，是黨的十八屆三中全的重要貢獻，此后學界對國家治理能力的分析更多地顯示出“制度效能”的思路。與此同時，黨中央對國家治理能力的認識更為明確，“是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”，“是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。[7]黨的十九屆四中全會進一步總結到，國家治理體系和治理能力是“中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。[8]這種闡釋兼顧了“制度”與“效能”，充分體現出國家治理體系和治理能力兩者之間是相輔相成的有機整體。

（三）國家治理的內涵要彰顯中國智慧

國家治理體系和治理能力現代化，涵蓋“制度現代化”和“能力現代化”兩個方面。國家治理體系現代化，也就是國家制度的現代化。從馬克思主義唯物史觀的角度出發，國家治理采取何種模式，選擇哪類制度，是歷史與現實結合的結果，而非機械的線性演變。“凡是能夠持續穩定、不斷鞏固的國家，必然與其所對應的歷史、文化和社會相契合?！盵9]治理體系能否適應國家的建設和發展，與這個國家的經濟、社會、人民群眾等因素密切相關。中國國家治理體系的形成，“是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”。[10]中國的制度現代化，是在充分掌握中國國情和現實需求的基礎上，推進中國特色社會主義制度更加完備、成熟和定型的連續性過程。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，國家治理體系現代化更加需要在政府、社會和人民之間實現從“管理”到“治理”的功能轉變，同時開啟從“單向”和“垂直”的線性治理思路向“互動”和“交叉”的多維治理轉變，從而實現從2020年全面建成小康社會到2035年基本實現社會主義現代化再到2050年建成社會主義現代化強國的戰略安排。

從治理能力的角度來看，現代化就是國家治理主體能力提升至現代化水平的過程。根據黨的十八屆三中全會的要求，國家治理能力主要包括“國家機構履職能力、人民群眾依法管理各種事務的能力、運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。[11]習近平總書記還提出黨的治理、社會主義國家治理和社會主義社會治理三大治理；同時，作為不斷崛起的新興大國，我們還要參與地區和全球治理。中國共產黨早就意識到國家治理能力的提升問題，毛澤東當年提到，“我們隊伍里面有種恐慌，不是經濟恐慌，也不是政治恐慌，而是本領恐慌”，習近平總書記在黨的十九大報告中也強調，“我們黨既要政治過硬，又要本領高強”，這里的“本領”實際上就是治國理政的能力。國家治理能力提升的根本要求就是要不斷降低治理成本，并提升治理效益。中國是一個在地域、人口和影響力上都屬于超大規模的國家，如何有效治理，實現長治久安、社會進步、經濟繁榮、文化昌盛、生態良好，很大程度上考驗著國家治理能力，同時也折射出中國的治理智慧。

二、中國國家治理現代化的基本歷程

（一）國家治理現代化的戰略前期準備（1949-1956年）

中國共產黨對現代化的追求，大致可以追溯到新中國成立以前，從對工業化的認識與探索開始的。早在1944年5月，毛澤東就指出，由于沒有強大的工業，日本帝國主義才敢欺負中國，欺負我們的落后。因此他明確指出工業化是打倒日本帝國主義和實現民族獨立的保障，“我們共產黨是要努力于中國的工業化的”。[12]后來，他又進一步總結到，“沒有工業，便沒有鞏固的國防，便沒有人民的福利，便沒有國家的富強”。[13]可見，中國共產黨對工業化和現代化的初步認識，是在當時歷史背景分析下社會主要矛盾的基礎上形成的，也就是說，工業化是解決帝國主義和中華民族這一主要矛盾的必要條件。

如果說舊中國一窮二白和民族危亡的局面是工業化和現代化的最初緣由，新中國成立后防范外敵入侵、保衛新生政權是現實需要，那么建國初期朝鮮戰爭的暴發和戰場上敵我雙方裝備力量的強烈對比，在黨中央對工業化認識的轉變和意見統一上起到了關鍵作用。朝鮮戰爭暴發初期，毛澤東對敵我力量對比做了非常形象的概括：美軍是“鋼多氣少”，而我們是“氣多鋼少”。換言之，雖然我們志愿軍的士氣很足，但美國數百倍于中國的鋼鐵年產量卻是我們不得不面對的嚴峻事實。上甘嶺戰役的慘烈進一步堅定了黨中央發展工業，尤其是發展以鋼鐵為代表的重工業的決心。新中國成立初期的國家治理現代化探索，是主要基于國家安全的工業化探索，并在這一過程中逐步形成了優先發展重工業的社會主義工業化方針。盡管這一時期的國家治理尚未就現代化提出明確的目標或規劃，但期間所完成的三大改造和“一五”計劃卻為后來國家治理現代化的初步探索奠定了政治經濟的制度基礎和建設基礎。

（二）國家治理現代化的戰略框架初探（1956-1978年）

1954年9月，周恩來在一屆全國人大一次會議上首次提出 “四個現代化”，即現代化的工業、農業、交通運輸業和國防，圍繞著現代化而進行的國家治理體系謀劃逐步展開。1964 年周恩來在三屆全國人大一次會議上提出“四個現代化”的奮斗目標和“兩步走”的戰略規劃，第一步要在1980年以前建成一個“獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系”；第二步要在本世紀內，“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化，使我國國民經濟走在世界的前列”。[14]

概括起來，這一時期的現代化在政治上追求以人民當家作主為根本的價值構建，毛澤東對此反復強調人民民主專政下的各級政府和政權機關都要加上“人民”二字。在經濟上，國家治理的目標就是建立良好的經濟秩序，恢復生產，促進發展?！叭绻覀冊谏a工作上無知，不能很快地學會生產工作，不能使生產事業盡可能迅速地恢復和發展，獲得確實的成績，首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我們就不能維持政權，我們就會站不住腳，我們就會要失敗。”因此，通過三大改造首先確立基本經濟制度，通過優先發展重工業來迅速推動社會主義工業化，通過經濟社會發展五年計劃來落實經濟建設的具體政策要求。文化上，構建民族的、科學的、大眾的文化，倡導“百花齊放、百家爭鳴”的文化方針，強調文化為人民大眾服務的功能。

盡管這一時期的國家治理開始了在經濟、政治和文化等各領域的實踐探索，但從發展的輕重緩急和發展理念來看，這一時期的現代化具有明顯的三個特點：（1）基本上還是工業范疇的現代化，尤其是側重關系國家安全的工業門類；（2）初步形成了社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢，在重大工程建設中展現了社會主義制度的先進性；（3）發展理念上仍處于“管理”狀態中，實踐中形成了高度集中的計劃經濟體制。雖然還不完善，但在改革開放前的社會主義建設時期，“四個現代化”是統領國家治理各方面工作的最高目標，是激勵各行各業砥礪前行的主要動力，也為改革開放以來的現代化探索之路奠定了堅實基礎。

（三）國家治理現代化的戰略體系完善（1978-2012年）

改革開放以來，我們對現代化的認識逐步深化，中國特色社會主義建設也逐漸從最初的“物質文明和精神文明”的兩翼發展為“五位一體”總體布局。1982年黨的十二大提出經濟建設、思想建設和政治建設；1986年黨的十二屆六中全會提出“以經濟建設為中心，堅定不移進行經濟體制改革、政治體制改革和加強精神文明建設”；2002年黨的十六大提出經濟、政治和文化“三位一體”總體布局；2007年黨的十七大提出經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”總體布局；2012年黨的十八大將“生態文明建設”納入其中，從而形成了“五位一體”總體布局?？梢?，中國對現代化的認識是歷經新中國70余年和改革開放40多年的建設和探索后逐步深化的，從單一維度到“五位一體”的演變歷程，形成了較為完備的國家治理體系，超越了西方國家以經濟市場化、政治民主化和文化多元化為特征的衡量標準。

與之同步，建設社會主義現代化國家的戰略安排也在改革開放以來逐步實施。改革初期鄧小平提出“三步走”的戰略規劃，隨著2002年黨的十六大宣布人民生活總體達到小康水平，已經完成了第一步和第二步。黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標后，黨的十七大、十八大對全面建成小康社會做出了新的部署，合并后稱之為“兩個一百年”，即到建黨一百周年時建成更高水平的小康社會，再到新中國成立一百周年時建成社會主義現代化國家。概括起來，這一階段中國國家治理的特點在于：國家治理的總目標是實現社會主義現代化，并通過“三步走”的規劃設計了完整的現代化路線圖和分階段目標任務；國家治理在路徑上以改革開放為總體戰略依托，在發展中逐步形成了“五位一體”總體布局；國家治理在具體實踐中側重于堅持以經濟建設為中心，同時探索建立社會主義市場經濟體制。

（四）國家治理現代化的戰略綜合提升（2012至今）

黨的十八大以來，國家治理現代化進入戰略綜合提升階段，逐步形成了“四個全面”戰略布局，相關戰略舉措涵蓋了國家建設和社會發展的各領域。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”納入全面深化改革的目標之中。[15]十九大為全面建設社會主義現代化國家的進程做了新謀劃：在2020年全面建成小康社會的基礎上，到2035年基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉建成社會主義現代化強國。黨的十九屆四中全會首次對新中國70年來的國家治理成效進行了系統梳理和全面總結，提出了中國特色社會主義制度和國家治理體系的“十三大顯著優勢”和“十三個堅持和完善”；同時，還以黨成立100周年、2035年、新中國成立100周年三個時間點為準謀劃了國家治理體系和治理能力現代化的“三步走”方案。黨的十九屆四中全會為國家治理現代化構建了詳細的“施工圖”，是把制度優勢轉化為治理效能的全方位謀劃。黨的十九屆五中全會總結到，國家治理體系和治理能力現代化在“十三五”期間加快推進，黨的領導和我國制度優勢進一步彰顯。同時提出，要在“十四五”期間使國家治理效能得到新提升，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步，到2035年基本實現國家治理現代化的遠景目標。這一時期國家治理具有以下特點：（1）戰略意義進一步提升。明確將國家治理現代化作為全面深化改革的總目標，并將其視為完善中國特色社會主義制度的關鍵戰略。（2）戰略體系更為完備。中國國家治理的目標任務、路徑規劃、戰略布局和具體舉措全面提升，國家治理現代化進入體系更加完備、能力要求更高、構思更為詳細的新階段。（3）理論構建更加成熟。提出國家治理包含治理體系和治理能力兩個部分，一是在黨領導下管理國家的緊密相連、相互協調的制度體系；二是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。

三、中國國家治理現代化的基本邏輯

（一）核心訴求

在核心訴求上，國家治理的現代化之路體現出從凸顯政治主題到經濟主題，再到全面發展的強國主題的演變。新中國成立之初，百年屈辱終結，伴隨著帝國主義和官僚資本主義而去的是中國歷史上長達兩千年的封建社會及其意識形態，因此，借助于“革命”意識構建一個獨立自主的屬于全體人民的“新中國”是政治主題上的宏大敘事，是中國共產黨領導的新生政權在籌備國家治理體系方面的核心動力。正如恩格斯所言，“一個大民族，只要還沒有民族獨立，歷史地看，就甚至不能比較嚴肅地討論任何內政問題”。[16]待國家安全得到保障、社會基本穩定后，民富國強便成為國家治理的頭等大事，因而“以經濟建設為中心”成為黨的十一屆三中全會之后不可動搖的基本國策，以社會主義市場經濟體制為框架的治理體系也逐漸成型。對此，鄧小平曾指出，現代化建設的任務是多方面的，各個方面需要綜合平衡，不能單打一，“離開了經濟建設這個中心，就有喪失物質基礎的危險”。[17]經過改革開放以來的不懈努力，中國經濟建設取得巨大成就，經濟總量躍居世界第二，人民生活從溫飽不足到溫飽有余再到總體小康，目前接近實現全面小康，在此基礎上，中國進入新時代。新時代國家治理面臨著一系列新的機遇、風險和挑戰，但從總體上看，“中國前所未有地靠近世界舞臺中心、前所未有地接近實現中華民族偉大復興的目標、前所未有地具有實現這個目標的能力和信心”，因此，國家治理的主題就是在新時代完成社會主義現代化強國的歷史重任。

概括起來，在核心訴求上的演變邏輯符合“革命建國、發展富國、治理強國”[18]的基本判斷，也正好契合中國站起來、富起來到強起來的歷史進程。

（二）路徑選擇

在路徑選擇上，中國國家治理在具體領域內大致上經歷了從建國初期學習蘇聯社會主義建設經驗到改革開放初期學習西方發展經濟經驗，再到逐步探索基于自身治理經驗而形成的中國特色社會主義制度的演變。這一演變并非單一的線性延續，而是在多種治理理念并存的情況下突出了某一治理思路。新中國成立初期，在一個經濟文化比較落后的國家建設社會主義，是擺在中國共產黨面前的頭等大事。中國有國家治理的傳統經驗和思想，但卻沒有建設社會主義國家的經驗。因此，毛澤東主張既要堅持原則性，又要有靈活性。堅持原則，就是以馬克思主義基本原理為指導，從社會主義建設的經驗出發，主動向蘇聯學習治理策略；而堅持靈活性，就是堅持一切從實際出發，充分考慮中國國情。這一點在1953—1956年的三大改造中表現非常明顯，一方面在經濟制度上堅持對生產資料私有制進行改造并建成社會主義生產資料公有制，另一方面在改造的方法上堅持從自身國情出發，創造了一套“從低級到高級”“和平贖買”等方式為主的靈活策略。但是在工業化道路上，由于新中國成立之初中國的工業基礎極為薄弱，若要短時間內建立經濟基礎，蘇聯的援助和經驗就顯得尤為重要。改革開放初期，“解放思想，實事求是，團結一致向前看”成為思想潮流，中國將目光放眼全世界，逐漸客觀理性重新認識西方國家在發展經濟、管理企業、研發技術等方面的經驗，這些經驗對中國提高經濟效率、釋放企業活力、增強管理成效等方面起到了重要作用，因此建立社會主義市場經濟體制成為中國經濟體制改革的目標并在黨的十四大上予以確立。但是，中國也在發展經濟的過程中看到了市場經濟存在的一些弊端，尤其是近年來西方國家在政治體制、經濟發展和文化思想方面逐漸暴露出來的一些深層次問題，促使中國開始注意吸取西方國家治理失效的教訓，積極總結建國以來國家治理的成功經驗，并不斷積累業已成熟完善的制度。因此，黨的十八大將國家治理的成就概括為三項：一是中國特色社會主義道路，二是中國特色社會主義理論體系，三是中國特色社會主義制度。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上第一次完整地提出“四個自信”，這是中國基于自身現代化進程的歷史積淀和治理體系不斷完善的積極研判。隨著黨的十九屆四中全會的召開，“堅持和完善中國特色社會主義制度”成為新時代國家治理的根本要求。

（三）理論創新

在理論創新上，把馬克思主義與中國現代化治理實踐、中國優秀傳統國家治理思想相結合，以實踐推動理論創新，不斷推進馬克思主義中國化，反過來進一步指導現代化實踐。中國在治理體系和治理能力上的發展提升，是基于馬克思主義指導下的歷史與現實、理論與實踐的綜合結果。首先，馬克思主義為中國國家治理現代化提供了科學指導，這一指導在實踐上體現為堅持運用辯證唯物主義、歷史唯物主義的世界觀和方法論對治國理政的時代背景、國內外形勢和事情本身的發展趨勢作出科學論斷。無論是建國初期對“兩大陣營對抗”和“兩極格局”的判定，還是改革開放以來確立“和平與發展”的時代主題，包括新時代主要矛盾的發展變化，其基本依據都離不開馬克思主義的指導。其次，中國現代化治理經驗，必然是國家治理體系不斷完善的實踐基礎。社會主義建設時期的國家治理實踐為形成社會主義制度優勢奠定了基礎，初步顯示了社會主義集中力量辦大事的優勢，改革開放以來的治理實踐為中國特色社會主義制度的形成積累了主體構成，新時代關于國家治理的一整套思想制度，是馬克思主義中國化的最新成果。此外，中國古代儒、道、墨、法等流派的治國思想，特別是天人合一、民本思想、德治思想等都對當代中國國家治理具有重要的啟示意義。保持持續穩定，實現永續發展的國家，其治理模式必然與其所對應的歷史、文化和社會相契合。梳理70年來的國家治理歷程可知，中國國家治理體系之所以具有強大的自我調適能力和持續創新能力，關鍵在于堅持馬克思主義與現代化治理實踐的結合，堅持對優秀傳統國家治理思想的繼承和發展，從而推動了馬克思主義中國化繼續前行。

四、中國國家治理現代化的幾點啟示

回顧70年來中國國家治理之路，確立現代國家治理體系并推動其不斷完善，是中國共產黨不斷提高治國理政水平的重要方式。在此過程中，中國共產黨不僅成功建立了中國特色社會主義國家制度，而且依靠這套制度實施完成了一系列重大議題的順利解決，從而推動中國特色社會主義現代化水平不斷攀升。

第一，堅持問題導向，聚焦治理成效。從如何科學地認識社會主義到怎樣確保執政黨永葆生機，從實現科學發展到新時代堅持和發展中國特色社會主義，一系列根本問題的解釋和解決帶來了國家治理的關鍵提升。因此，中國每一個關鍵的治理階段，都找準問題，把準病脈，務求切中要害。第二，堅定制度自信，彰顯世界影響。作為冷戰結束后世界上僅存的幾個社會主義國家之一，中國不僅沒有像西方國家預測的那樣陷入困境甚至崩潰，反而迅速崛起，用幾十年時間取得了西方國家數百年的發展成就，充分證明了社會主義的生機和活力。對比西方國家普遍出現的治理困境，中國國家治理體系的豐富經驗，可以為世界提供中國智慧和中國方案。第三，堅持中國共產黨在國家治理中總攬全局、協調四方的地位作用。70年來，中國共產黨有效解決了人民從溫飽不足到全面小康的問題、國家從一窮二白到國富民強的問題，以大量豐富而成功的國家治理經驗進一步夯實了執政基礎。