企業合規案件行政處罰的銜接與適用

徐國平 朱 宬（浙江省寧波市鄞州區人民檢察院）

企業合規改革試點于2020年年初由最高人民檢察院啟動，該項制度給予涉罪企業“重生”的機會，敦促其通過完善內部管理機制、消除違法犯罪風險的方式，“換取”免予被定罪的結果。隨著改革的深入，最高人民檢察院更加注重規范與公平，借助和吸收行政機關和社會力量參與，聯合全國工商聯、司法部等建立“檢察主導、各方參與、客觀中立、強化監督”的第三方監督評估機制。由于企業刑事合規多數以不起訴結案或以之為目標，刑事司法與行政執法銜接具有更為特殊和緊迫的意義。

然而，如果將企業合規考察比作一場球賽，通過合規考察的企業取得相對不起訴的處理結果并不必然代表“終場哨”的吹響。企業的涉罪行為往往將同時面臨刑事與行政法律的規制。新修訂的《行政處罰法》增設了多種處罰形態，使企業在承擔直接經濟損失之外，還將可能遭受長期不利影響。在此種背景下，企業合規考察制度若要取得最大程度的成果，優化行政處罰流程，打好“行刑銜接”這一場“加時賽”具有重大意義。

一、企業合規案件刑事責任與行政責任的界限

《刑事訴訟法》第177條第3款規定：“對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。”實踐中，檢察機關是否有權認定不需要對企業給予行政處罰存在一定爭議。

2022年制發的《浙江省檢察機關不起訴行刑銜接工作指引》①《浙江省檢察機關不起訴行刑銜接工作指引》第5條：人民檢察院辦理不起訴案件，應當嚴格依法履行不起訴行刑銜接職責，對需要給予行政處罰的被不起訴人提出檢察意見，應當及時準確，不提出檢察意見應當有明確的法律依據。被不起訴人已實施違法行為，同時具有從輕、減輕或可以不予行政處罰情節的，人民檢察院在提出檢察意見時應一并予以說明，并將相關材料移送有關主管機關處理。（以下簡稱《指引》）規定，對需要給予行政處罰的被不起訴人，不提出檢察意見應當有明確的法律依據。該《指引》的內容確立了形式審查的規則，即檢察機關對于形式上構成行政違法的案件均應當向行政主管機關制發檢察意見。筆者認為，此種規定有助于加強檢察機關與行政機關之間的協調配合，構建權責明晰的行刑銜接體系。

（一）行政機關的法定職權應當受到尊重

《行政處罰法》第4條②《行政處罰法》第4條：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。確立了行政處罰的法定原則，具體包括如下三個方面：其一，行政處罰的依據必須是法定的；其二，實施行政處罰的主體及職權必須是法定的；其三，行政處罰的程序必須是法定的。基于上述原則要求，行政處罰應當由行政機關依據相應的法律法規，遵循法定程序作出。

若檢察機關未及時告知主管機關案件辦理狀態，則可能使行政機關無法在刑事程序終結后依自身職權對企業的行政違法行為作出裁量和處理。刑事程序的終結與行政程序未啟動將使得檢察機關實質上成為了行政處罰的決定機關，繼而導致檢察權侵入行政權邊界，有違行政處罰的程序要求。因此，在被不起訴人同時觸犯行政法規的前提下，檢察機關應當充分尊重行政機關對行政處罰案件的裁量權，及時告知案件辦案進度，以便行政機關依據自身職權對案件作出處理結論。

（二）行政機關處理行政案件更具公正性

行政處罰的作出應當以事實為依據，與違法行為的類型、性質、情節以及社會危害程度相當。考慮到行政處罰的門類涵蓋社會生活的方方面面，其中不乏稅務、海關、知識產權等專業領域。相較于檢察人員，行政機關工作人員在專業知識方面往往更具優勢，其長期處理某一類問題，對特定行業內部的規范性文件、行業標準、行業慣例的把握更為精準，其定性量罰通常更具專業性。

另外，如果因“行刑銜接”流程不暢，導致企業逃脫行政處罰，則可能會出現未達到刑事案件構罪標準的違法企業被處以行政處罰，而違法行為更嚴重已達到刑事案件構罪標準的企業未受到任何行政處罰這一極不公平的結果。在實踐中已出現制度漏洞，即部分熟悉司法政策的企業更愿意其案件作為刑事案件處理。企業通過在刑事案件辦理程序中獲取不起訴的機會，繼而案結事了，避免受到實質性的法律懲處。若此種模式形成通例，將會使企業合規考察招致公正性上的批判，也將沖擊該項制度的價值基礎。

（三）行政機關審查案件不易引發“破窗效應”

從案件辦理的效率上考量，對于在形式上即可以判定被不起訴人不應受到行政處罰的案件，例如被不起訴人不具有責任能力或違法行為已過追訴時效等情形，檢察機關未將案件辦結流程告知行政機關并無不妥。上述情形不涉及對被不起訴人行政違法行為的違法程度及危害后果進行評價，且免予行政處罰的標準和依據明確，不易引起外界對案件處理結果公正性的質疑。

然而，如果檢察機關可以對合規企業是否應受行政處罰作實質審查，則可能產生不利的示范效應。在實踐中，對于部分地方龍頭企業的處理結果并非僅影響到企業本身，同時會對地方的經濟和就業指標造成影響，這就使得地方主管部門對于該類案件處理結果給予較高關注度。若檢察機關有權不將該類案件移交行政主管機關，則可能在案件辦理過程中承受多方壓力，繼而導致不予行政處罰的標準逐步放低，最終造成“破窗效應”。因此，檢察機關不對是否給予合規企業行政處罰作實質性判斷，將行政案件辦理的決定權交予行政機關，無疑是更為妥當的做法。

二、行政處罰與刑罰后遺效果的共通性

檢察機關對形式上違反行政法規，需要作出行政處罰的被不起訴人，移送給行政主管機關處理是合理的做法。然而，伴隨著新修訂的《行政處罰法》的出臺，違法企業面臨的處罰種類更加多樣，其中不乏限制開展生產經營活動、責令關閉等具有長期影響的處罰措施。這就使得機械地對企業給予行政處罰，會與企業合規考察的制度價值產生沖突，削弱民營經濟的保護力度。

（一）企業合規考察制度的價值基礎

我國市場化程度的提升使得企業活動的自由度越來越大，伴隨而來的是我國刑法對企業犯罪的規制逐步嚴密，兩種因素的疊加使企業受到刑事法律懲處已不再鮮見。企業獲罪，被判處罰金、財產受損是企業受到的直接沖擊。但更為致命的是，企業被定罪處刑以后，“污名化”帶來的附隨效果。③孫國祥：《企業合規改革實踐的觀察與思考》，《中國刑事法雜志》，2021年第5期。企業在被追訴后，通常會面臨喪失經營資格、失去招投標機會、被迫退市等不利后果，在競爭激烈的市場經濟下，這樣的打擊不啻被罰出“賽場”。實踐中，獲刑后的企業失去往日活力，甚至一蹶不振走向衰亡絕非個案。

在現代社會，一家企業的經營發展狀況并非只與少數股東的利益相關聯，公司的員工、上下游的商業合作伙伴都可能受到企業倒閉的牽連。對于部分大型龍頭企業，其被追訴后會波及公開市場的股權、債權人與地方政府的財政稅收，甚至影響到社會穩定與經濟發展。在“六穩”“六保”的大背景下，避免因企業違法犯罪帶來的多方面影響，正是企業合規考察制度確保社會效果與法律效果相統一的價值所在。

（二）行政處罰法種類拓展帶來的多重影響

從立法進路來看，1996年的《行政處罰法》對行政處罰采取限縮解釋的思路，僅規定了8個行政處罰種類。2009年和2017年兩次《行政處罰法》的修訂，并未對上述條款進行修改。這樣的立法體系具有較強的時代背景，對于規制龐雜無序地設定行政處罰這一亂象起到了積極作用。然而隨著多年來我國市場經濟的不斷發展，行政處罰的種類已不能完全適應現實需求，對企業的違法行為簡單以罰款了之并不足以阻卻企業的違法動因。從法經濟學的角度分析，當一個企業違法的收益大于成本時，法律的規范作用便會大打折扣。

2022年新修訂的《行政處罰法》將行政處罰類型分為聲譽罰、財產罰、資格罰、行為罰、人身罰五類13種④張淑芬：《〈行政處罰法〉修訂應拓展處罰種類》，《法學》，2020年第11期。，新增的行政處罰種類包括通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業五種。可以看出，新《行政處罰法》的重心放在了資格罰和行為罰上，也有效回應了舊《行政處罰法》處罰手段單一，無法懲處到企業痛點這一問題。

然而，資格罰與行為罰猶如一劑猛藥，雖能有效對違法企業予以懲處，但對企業的正常經營活動同樣會帶來較大的負面影響。對于受到行為罰或資格罰的企業而言，其后果與被定罪并無本質差異，同樣可能陷入“慢性死亡”的境地。這不免令人感到困惑，如果企業注定要深陷困境，那司法機關與涉罪企業花費大量時間、經濟成本開展企業合規考察的意義究竟在何處。

（三）企業合規案件減免行政處罰的制度合理性

浙江省人民檢察院、浙江省司法廳等23家單位于2021年10月會簽的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估工作機制的意見（試行）》第18條⑤《關于建立涉案企業合規第三方監督評估工作機制的意見（試行）》第18條：對涉案企業刑事程序終結后，需予以行政處罰的案件，人民檢察院應將合規考察報告副本移送相應行政機關，并視情以檢察建議或其他適當方式，建議行政機關對涉案企業減輕或免除處罰，行政機關對企業合規情況和檢察機關建議進行評估后，原則上應對涉案企業減輕或免除處罰。中規定，檢察機關對涉案企業刑事程序終結后，需予以行政處罰的案件，應以檢察建議或其他適當方式，建議行政機關對涉案企業減輕或免除處罰。行政機關原則上應對涉案企業減輕或免除處罰。該條款打通了浙江省內企業合規案件“行刑銜接”渠道，為行政機關從寬處理該類案件松綁減負，有助于實現案件辦理的法律效果與社會效果的統一。

從行政機關的角度考慮，制發檢察意見，意味著檢察機關將對行政處罰的合法性與合理性密切關注，在此情況下行政機關通常會更加嚴格審慎地把握法律法規與司法政策，不愿輕易對行政相對人作出從寬處理。然而，企業合規考察制度所組成的考察小組原則上會邀請行政主管部門參與，企業得以通過合規考察也代表著主管機關對其合規計劃、報告內容等表示認可。在此基礎上，行政機關對于減輕甚至免除企業行政責任的抗拒心理并不強烈。檢察機關通過檢察意見書建議對企業從輕、減輕或免除處罰，以背書的形式打消行政機關的顧慮，有助于行政案件的處理結果取得多方共贏的局面。

三、合規企業行政處罰的具體適用

基于上述分析，拓寬減輕或免除合規企業行政責任的通道，對于進一步提升合規考察制度的價值具有重大意義。但若背離現行法律規定對涉案企業一味從寬，則可能會給市場傳達出錯誤信號，使部分企業將合規考察制度作為其從事違法犯罪活動的制度工具。為明確適用行政處罰的規則，筆者將以新修訂的《行政處罰法》為依托，以法教義學視角審視與企業合規有關的法律條款，為架構合規企業行政處罰制度提出如下意見。

（一）以“首違不罰”原則拓寬免除處罰的適用范圍

各單行行政法規一般僅規定了應承擔法律責任的情形，對于減輕或免除行政處罰的規定相對較少，且企業合規考察并非僅針對某一類罪名適用的制度，因此本文將重點放在對《行政處罰法》的分析上。

《行政處罰法》第33條第4款規定了不予行政處罰的情形。其前半句規定的內容為：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”對于行政行為的違法程度已達到了構罪標準的案件，顯然不宜認定為違法行為輕微；其后半句規定的內容為此次新修訂《行政處罰法》的一大亮點，該條文創設了“首違不罰”的原則，即“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。從條文中可以看出，適用“首違不罰”條款需要有三個要件，即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正。從實踐中看，通過合規考察且獲得不起訴處理的企業，一般為初次犯罪，且可以認定其已經及時改正。因此，企業能否依據該原則被免除行政處罰的關鍵，就在于判斷其違法行為是否屬于危害后果輕微的情形。

從企業合規考察涉及的罪名來看，該部分罪名基本符合情節犯的定義⑥該兩章犯罪亦包括犯罪形態為行為犯、危險犯的情形，例如生產、銷售、提供假藥罪，生產、銷售有毒、有害食品罪。該類不考慮情節即可構罪的罪名集中在食、藥等立法者關注的重點領域，實踐中對該類犯罪原則上不宜作不起訴處理，因此本文不對其展開討論。。學術界一般將情節犯分為如下三種：一是明確要求“情節嚴重”或“情節惡劣”才能構成犯罪的情況，該類情節犯又被稱為純正情節犯；二是要求犯罪數額或違法所得數額達到了“數額較大”或“數額巨大”才能構成犯罪；三是要求發生嚴重后果才能構成某種犯罪。上述類型的情節犯在具體的條文中亦存在混合型規定的情形。⑦參見劉艷紅：《情節犯新論》，《現代法學》，2002年第5期。對于造成嚴重后果或犯罪數額、違法所得數額達到一定金額等情節要求，因危害后果已達到刑法上的構罪標準，故不宜在行政處罰領域認定其造成的危害后果輕微。行政機關得以適用“首違不罰”原則對合規企業免除處罰的范圍，僅應限定在企業的客觀行為尚未達到刑法條文規定的造成嚴重后果或犯罪金額等情形。

（二）以體系解釋思路拓展減輕行政處罰的范式

基于上文分析，免除行政處罰雖能有效地避免企業受到案件處理的不利影響，但適合作出免除行政處罰的案件類型受到一定限制。相較于免除處罰，減輕處罰具有更廣泛的適用范圍。《行政處罰法》第32條第1項規定，主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應當從輕或者減輕行政處罰。對于獲取不起訴處理結果的企業，主動消除或減輕違法行為造成的危害后果可以說是通過合規考察的必要步驟，因此，行政機關減輕企業行政責任面臨的法律障礙相對較小。實踐中，在行政處罰領域就低認定罰金數額已經成為一個基本共識，其意義在于避免企業因短期內大量“失血”而失去“造血”能力，助力企業盡快恢復到正常的生產經營狀態。尤其是在知識產權、環保等領域，因該類案件罰款金額通常較高且存在懲罰性賠償的規定，減輕處罰，降低罰款的上限數額能有效避免企業出現現金流短缺或資產大量流失的情況，避免企業因“失血過多”而走向衰亡。

然而，減輕處罰在保護企業的力度上仍具有一定的局限性。對于依照法律規定要處以資格罰或行為罰的案件而言，單純減輕罰款數額并沒有解決主要矛盾。從各單行行政法規的具體規定來看，對于當事人的行政違法行為一般不會徑行規定資格罰或行為罰，而僅是對最為嚴重的行政違法行為處以該類處罰。以《招標投標法》第54條第3款⑧《招標投標法》第54條第3款：依法必須進行招標的項目的投標人有前款所列行為尚未構成犯罪的，對其處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其一年至三年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。為例，對于已然達到構罪標準的刑事案件，當刑事案件轉為行政案件后，從法律邏輯的角度應認定其行為當然屬于行政違法行為中情節嚴重的情形，依據法律規定需取消其參加依法必須進行招標的項目的投標資格。但與此同時，因企業通過合規考察，消除或降低了其違法行為造成的危害后果，行政機關可以對其減輕處罰。

問題的關鍵在于，此處的減輕處罰是否可以理解為減免其行為罰，而僅保留財產罰。對此問題，《行政處罰法》并無明文規定。對于“減輕處罰”一詞的理解，《刑法》第63條第1款規定：“犯罪分子具有本法規定的減輕處罰情節的，應當在法定刑以下判處刑罰；有數個量刑幅度的，應當在法定量刑幅度的下一個量刑幅度內判處刑罰。”從體系解釋角度而言，《行政處罰法》中的減輕處罰應與《刑法》中的減輕處罰作同義理解，即對于行政處罰類案件，有數個行政處罰幅度的，減輕處罰之后應當在法定幅度的下一個幅度內作出行政處罰結果。對于上文所提到的招標投標類違法案件，在符合減輕處罰的條件下，可以僅對企業作出罰款而不必剝奪其參加招標項目的資格。此種處理結果在不違反法律規定的情形下，既確保企業因其違法行為受到相應懲處，又避免對涉罪企業造成長期不利影響，有助于企業合規考察的制度價值在行政處罰程序中的有效發揮。

（三）“一事不再罰”原則的理解與適用

《指引》第6條第2款規定：“被不起訴人雖實施了違法行為，但在人民檢察院作出不起訴決定前已就同一違法行為受過行政處罰，或違法行為已過行政處罰時效的，人民檢察院不再向有關主管機關提出檢察意見。”該條文回應了“一事不再罰”原則，即對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和依據，給予兩次以上的同類處罰，其目的在于防止重復處罰，保護行政相對人合法權益。

但需要注意的是，我國法律確立的并非絕對意義上的“一事不再罰原則”。《行政處罰法》第29條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”在理論界，一般認為我國法律并不禁止不同行政機關依據不同理由和法律規范對行為人同一違法行為給予兩次以上不同種類的行政處罰。行政法規數量龐雜，且行政處罰種類多樣，在實踐中單一行政違法行為觸犯多個行政法規、多個行政主體管轄的情況并不罕見。

對于被不起訴人存在同一行政違法行為應由不同的行政機關給予不同種類行政處罰的情況，各行政機關對案件均具有管轄權，不能因為被不起訴人已受到行政處罰而剝奪其他行政機關的處罰權。因此，檢察機關對被不起訴人在不起訴決定作出前已就同一違法行為受過行政處罰的案件，一律不再向有關主管機關提出檢察意見的表述并不周延。在處理此類案件時，檢察機關與各行政機關應充分協商溝通，既要防止企業遭受重復處罰，也要避免企業逃脫部分處罰。