司法鑒定行業發展現狀及問題分析
——以重慶市司法鑒定工作為視角

彭克斌（重慶市司法鑒定中心）

一、重慶司法鑒定工作現狀

重慶市司法鑒定工作管理是從2000年開始的，經歷了從無到有、從分散到逐步規范的發展歷程。截至2021年，重慶市共有法醫、物證、聲像資料、環境損害司法鑒定機構70家，其中國家級司法鑒定機構1家。2021年全年辦理“四大類”鑒定業務58475件，收取鑒定業務費1.328億元。司法鑒定服務面覆蓋了全國所有省（區、市），其中西南政法大學司法鑒定中心作為國家級司法鑒定機構，60%以上的案件均是市外委托的疑難復雜案件。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了健全統一司法鑒定管理體制的要求，確立了偵查職能、起訴職能、審判職能與鑒定管理職能相分離原則，明確了司法行政機關對司法鑒定的管理職能。緊隨其后，重慶市加大了對“三大類”①“三大類”鑒定指根據2005年全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》第2條所列出的3種常見的司法鑒定事項，即法醫類鑒定、物證類鑒定和聲像資料類鑒定。鑒定以及其他鑒定的統一管理力度。2019年2月，根據黨中央統一司法鑒定管理體制改革的要求，重慶市按照司法部相關文件規定，依法對法醫類、物證類、聲像資料和環境損害鑒定實行統一管理。

1999年3月，重慶市第一屆人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過《重慶市司法鑒定條例》，該條例第二章第七條對區、縣（市）設立和發展司法鑒定機構提出要求。2000年，司法部頒布了《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人管理辦法》，重慶市根據這兩個部門規章和《重慶市司法鑒定條例》明確了本轄區司法鑒定機構發展目標。2012年4月，司法部在杭州召開全國司法鑒定管理工作會議，明確要求健全完善本地區機構發展規劃，建立形成以國家級司法鑒定機構為龍頭，以高資質高水平機構為支撐，其他機構為基礎的司法鑒定公共服務體系。重慶市按照司法部統籌規劃、合理布局、優化結構、滿足需要、有序發展要求，持續優化司法鑒定機構發展布局。

2017年11月，司法部印發《關于嚴格準入嚴格監管提高司法鑒定質量和公信力的意見》，規定要嚴格司法鑒定登記范圍，嚴格準入條件及準入程序，司法行政機關審核登記管理范圍為從事法醫類、物證類、聲像資料、環境損害司法鑒定的鑒定機構和鑒定人，對沒有法律法規依據的，一律不予準入登記。2018年12月，司法部發布《關于嚴格依法做好司法鑒定人和司法鑒定機構登記工作的通知》，通知要求，對于沒有法律依據，擬申請從事“四類外”②“四類外”是指除法醫類、物證類、聲像資料和環境損害鑒定“四大類”之外的其他種類司法鑒定。司法鑒定業務的有關人員、法人和其他組織，司法行政機關一律不予準入登記。對明確屬于從事“四類外”鑒定業務的鑒定人和鑒定機構，要依法堅決注銷登記。2020年3月，司法部發布《關于開展司法鑒定機構和鑒定人清理整頓工作的通知》，決定自2020年4月1日起，在全國范圍內開展為期兩個月的司法鑒定機構和鑒定人清理整頓工作。該《通知》再次強調：對明確屬于從事“四類外”鑒定業務的鑒定機構和鑒定人，依法堅決注銷登記；對已登記的“四類外”鑒定機構中所從事的鑒定業務確屬“四大類”鑒定類別的，依法變更登記。重慶市嚴格按照上述文件要求對本市司法鑒定機構進行了清理整頓。2020年6月，隨著“四類外”鑒定機構清零，全國鑒定機構登記管理范圍調整結束，重慶市司法鑒定機構總量由2018年的286家減少為2020年的“四大類”鑒定機構70家。

2017年10月，《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》提出，依托高等院校、科研院所、醫療機構等優質資源，建設形成一批高資質、高水平的司法鑒定機構和重點實驗室。重點解決疑難復雜和有重大社會影響的鑒定案件；鼓勵、引導高等院校根據自身專業和資質等實際情況建設發展鑒定機構。目前，重慶市由高校、科研單位、衛生單位參與設立的司法鑒定機構有18家，其中高校單獨設立或共同設立的有6家，具有產學研一體化發展優勢，人才資源充足、科研實力雄厚、設備技術先進，樹立了良好的社會公信力。司法鑒定活動兼具法律性、科學性，要求有較高的權威性和公信力。2008年，司法部、國家認監委下發通知，在北京、江蘇、浙江、山東、四川、重慶六省市進行認證認可試點。在試點工作取得成效的基礎上，2012年，司法部、國家認監委印發了《關于全面推進司法鑒定機構認證認可工作的通知》，要求各省（區、市）全面推進司法鑒定機構參加資質認定或認可，建立并有效運行質量管理體系。重慶市總結前期試點經驗，率先在全市司法鑒定機構建立了質量管理體系，有力地促進了鑒定質量的提升。目前，全市通過國家級CMA認定和CNAS認可的司法鑒定機構有11家，通過省級CMA認定的司法鑒定機構有27家，法醫物證、法醫毒物、微量物證和環境損害認證認可通過率為100%。加快推進司法鑒定行業品牌化、專業化、規模化、規范化建設和發展。2022年6月14日，重慶召開全市司法鑒定行業品牌建設推進會，并將30家司法鑒定機構列入司法鑒定行業品牌培育名錄。

司法鑒定管理組織不斷健全。2007年召開的全國司法鑒定管理工作座談會提出，建立中央、省、市三級司法鑒定管理體系，重慶市是全國最早設立司法鑒定管理部門的8個省（市）之一。2019年，機構改革時許多省市撤銷了司法鑒定管理機構，重慶市保留原有的司法鑒定管理架構，重慶市司法局司法鑒定工作管理處開展行政管理，重慶市司法鑒定中心（重慶市司法鑒定專家委員會辦公室）開展技術咨詢，重慶市司法鑒定協會開展行業自律，三者緊密結合，共同驅動市級層面的司法鑒定工作。

重慶市高度重視司法鑒定行業技術規范建設，全面推廣國家相關技術標準和司法部5批次頒布的82項司法鑒定技術規范。十余年來，組織西南政法大學司法鑒定中心、重慶法醫驗傷所等司法鑒定機構積極參加司法部立項的司法鑒定技術規范研制工作；指導司法鑒定行業協會充分發揮自身優勢，針對司法鑒定工作中的新情況、新問題，及時制定行業技術規范和行業指引，出臺了《重慶市醫療損害司法鑒定指引》《重慶市環境損害司法鑒定收費指引》《重慶市環境損害賠償鑒定評估時限指引》；聯合重慶市公檢法安出臺了《重慶市神經源性休克死亡鑒定實施意見》《重慶市實施〈人體損傷程度鑒定標準〉的指導意見》等，推動了司法鑒定技術標準化工作。與此同時，重慶市司法局還加強與政法各單位以及發改、教育、科技、衛生、保險等部門的溝通協調，共同出臺了《重慶市生態環境損害賠償鑒定評估管理辦法》《重慶市發展改革委 重慶市司法局關于我市司法鑒定收費的補充通知》等40余部規范性文件，不斷健全完善了司法鑒定收費管理、實施程序等工作制度，推進了司法鑒定統一管理體制向前邁進。

二、當前司法鑒定工作存在的問題分析

黨的十八大以來，重慶市司法鑒定工作迎難而上，銳意改革，經過探索實踐取得了一定成效。但也應清醒地看到，在改革發展過程中仍然存在一些問題急需解決。

（一）機構布局不均衡。重慶主城十區集聚了50%以上的司法鑒定機構和90%的綜合性司法鑒定機構，26個區縣分別僅有1家小微司法鑒定機構。業務發展不均衡、機構規模不均衡、司法鑒定人業務素質參差不齊等情況客觀存在。

（二）制度建設不完善。司法鑒定制度體系建設等存在短板，管理力量亟待加強。2019年機構改革后，個別區縣司法局設立了司法鑒定工作管理科，大部分區縣司法局沒有設立專門的司法鑒定工作管理部門。鑒定管理干部有專職兼職之分，工作開展不平衡，工作效率、工作質量有待進一步優化和提高。

（三）公信力亟待提升。全市司法鑒定年均投訴量在司法行政各項業務中處于高位。超標準收費、超范圍鑒定、超時限鑒定成為執業頑疾；普通群眾司法鑒定知識缺乏，對司法鑒定程序全過程不甚了解，信訪投訴缺乏清晰的工作思路和處理措施等等。

（四）執業環境需改善。由于司法鑒定不能產生直接的明顯的經濟效益，有的區縣政府對司法鑒定工作的發展不夠重視，特別是在司法鑒定重點實驗室建設、科學研究等方面幾乎沒有投入，更沒有吸納社會資金做大做強司法鑒定機構的相關配套政策措施，司法鑒定行業缺乏有效激勵機制。

三、重慶司法鑒定工作實踐帶來的啟示

（一）積極推進司法鑒定體制改革。根據《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》精神，重慶市印發了《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施方案》。《方案》明確了完善司法鑒定登記管理制度、加強司法鑒定與辦案工作的銜接、加強司法鑒定執業管理和監督、加強對司法鑒定行業發展的支持與保障等方面44項改革任務，并逐項落實了責任單位。目前，多項改革任務已經完成。

（二）充分發揮黨員示范引領作用。重慶市加強司法鑒定機構黨建工作，精準切入司法鑒定服務熱點，大力弘揚黨員司法鑒定人在鑒定活動中的先鋒模范作用，積極提升司法鑒定機構的精氣神，涌現出了一大批優秀黨員司法鑒定人，形成了你追我趕的工作氛圍。截至今年5月，重慶市司法鑒定行業黨組織實現了全覆蓋，司法鑒定機構單獨建立黨支部14家。

（三）有效促進司法鑒定標準化建設。按照全市行政審批標準化建設工作的要求，組織開展了司法鑒定行政審批事項的疏理規范和標準建立工作，完善了事項辦理、流程優化、服務規范、網上運行、監督評價的管理體系，并向社會公布了“我為群眾辦實事”12項司法鑒定便民舉措。通過優化行政審批流程，縮減三分之一的行政審批時限，實現了司法鑒定行政審批的公開、便民、高效與規范。

（四）推動建立了鑒定爭議咨詢機制。2017年7月，經重慶市人民政府同意，重新成立了重慶市司法鑒定專家委員會。印發了《重慶市司法鑒定專家委員會管理辦法》和《重慶市司法鑒定專家委員會鑒定咨詢規則》，健全完善了司法鑒定專家委員會咨詢制度，落實了日常辦事機構。五年來，專家委員會依據地方法規，積極組織專家開展咨詢活動，出具專家鑒定咨詢意見40余份，較好地解決了鑒定爭議問題，有效地化解了多起積案，司法鑒定公信力持續提升。

（五）創新案件投訴與查處反饋機制。結合新修訂的《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》，制定出臺了《重慶市司法鑒定執業活動投訴辦理流程指南》，重點對區縣司法局在投訴登記、審查受理、調查處理、答復送達等方面作出規定。建立司法鑒定管理與行政復議部門定期溝通機制，針對行政復議案件反映出的問題，及時查找原因，提出改進措施，及時規范區縣司法局辦理環節和程序，堵住辦理投訴中出現的薄弱環節。建立區縣司法局司法鑒定投訴處理微信工作群，公布監督管理電話，把投訴處理與倒查機構內部管理責任相結合，監督指導區縣司法局規范辦理投訴。針對交辦的案件和辦理案件中出現的問題，及時指出辦理中存在的問題以及下一步改進措施，有效防止久拖不決、出現超期辦理等程序問題。建立案件處理反饋機制，與辦案機關保持溝通聯系，將投訴案件行政處罰結果以及行業懲戒情況及時反饋給辦案機關，確保鑒定意見客觀有效。

（六）完善司法鑒定智能化建設。進一步加強信息化監管，加快了“智慧司鑒”建設，嚴格按照《全國司法鑒定管理信息系統技術規范》建設要求，升級了司法鑒定信息化管理系統工作。加強了系統對接和數據匯聚，提升了數據質量，保證了司法鑒定機構、鑒定人和業務案件數據真實客觀。扎實推進了鑒定意見書賦碼工作，實現了鑒定意見書在線賦碼等等，進一步探索數字技術在司法鑒定工作領域的應用，完善了數據共建、共享、共用機制，確保了鑒定受理、鑒定過程、鑒定意見審核簽發等各環節的全過程監管。

（七）司法鑒定援助惠民生實事。根據《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》《關于完善法律援助補貼標準的指導意見》等規定，重慶市司法局出臺了《關于保障特殊群體基本權益加強司法鑒定和公證法律援助工作的通知》等文件，進一步對司法鑒定援助工作進行了細化和完善，最大限度地保護了受援人的合法權益。2021年，全市開展司法鑒定援助業務274件，減免鑒定費近30萬元，在助力脫貧攻堅、鄉村振興和化解基層矛盾維護社會穩定中發揮了積極作用。

綜上所述，總結重慶這些年來的具體做法，給我們四點啟示。

一是提高政治站位。“黨的十九屆四中全會提出加強國家治理能力與治理體系建設，在全面依法治國的戰略背景下，如何依法科學配置司法權和司法行政權，突破統一管理體制瓶頸制約是下一階段的工作重點。”③叢斌：《加快司法鑒定管理體制改革、助推社會治理能力提升》，《中國司法鑒定》，2020年第5期。要胸懷大局，認真統籌謀劃，按照國家關于建成統一司法鑒定管理體制的要求，把司法鑒定工作納入法治政府建設的總盤子，認真研究，找準結合點、突破口，積極推動司法鑒定領域全面深化改革，努力打造一支信念堅定、業務精湛、敢于擔當、清正廉潔、為民服務的司法鑒定隊伍。

二是體現以人為本。司法鑒定管理制度是司法制度的一部分，也是公共服務體系的重要組成，屬于社會治理內容。社會治理的目標在于實現社會公平正義，促進人與社會的和諧發展，協調人、社會、組織及國家的關系。任何制度的改革都要體現人民至上的政治理念，司法鑒定管理制度改革也不例外。十余年來的司法鑒定改革證明，在鑒定資源配置過程中出現的各種問題，就是沒有平衡好人的需求與市場的需求關系。

三是加大投資力度。為了避免司法鑒定過度市場化，建議各級政府加大資源的配置整合力度，將司法鑒定工作經費的投入按當地業務總量的比例納入財政預算。在新行業新領域司法鑒定機構發展初期，將區域中心實驗室建設、大型檢測設備的配備、緊缺專業人才引進培養等列為發展計劃給予扶持，納入專項經費給予支付。特別是發展公益司法鑒定機構更是未來司法鑒定工作的重中之重。

四是建立咨詢機構。中立的司法鑒定咨詢機構是保證司法公正得以實現的基石。2000年1月，重慶市人民政府根據《重慶市司法鑒定條例》批準組建了重慶市司法鑒定委員會。盡管幾易其名，主要職能職責始終未變，負責解決本市司法鑒定中兩次及兩次以上的鑒定爭議和重大疑難技術問題，在技術上對全市司法鑒定機構、司法鑒定人進行指導、監督、培訓；技術支持司法機關依法正確履行職能，充分發揮司法機關鑒定技術顧問的作用，輔助司法行政機關進行日常管理，保障了全市辦案機關工作的順利進行，也為各級黨委政府和有關部門處置相關復雜疑難問題提供了強有力的證據支撐。

四、對司法鑒定工作未來發展的幾點建議

今年是“十四五”實施的第二年，司法鑒定工作面臨轉型升級、進一步提高治理能力與治理水平的新考驗。做好當前工作，要注重黨建引領把握政治方向，注重問題導向抓矛盾整改，注重標本兼治求實際工作成效，切實把服務新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局融入改革和管理的各項工作中。

（一）指導思想與工作目標。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平法治思想，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。堅持黨對司法鑒定工作的絕對領導，堅持法治為民，以高資質、高水平司法鑒定機構建設為抓手，建設一支政治素質過硬、業務素質一流、資質等級優秀、質量評價滿意、科研水平突出、社會公信力好的司法鑒定隊伍，不斷提高司法鑒定質量和服務能力，為維護人民群眾合法權益、保障訴訟活動順利進行提供有力的證據支撐和制度保障。

（二）適時制定《中華人民共和國司法鑒定法》。探索建立客觀公正的統一司法鑒定管理體制是堅持推進全面依法治國的時代要求，也是當前司法體制改革創新的重要抓手。因此，應在全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》的基礎上，結合地方立法經驗和司法實踐中遇到的鑒定體制問題，盡快制定《中華人民共和國司法鑒定法》，用法律的形式統一司法鑒定管理，完善司法鑒定啟動、實施、質詢、審查與使用環節，明確相關部門的職權關系，為推動司法鑒定管理體制改革、司法鑒定科學技術發展及人才培養等提供法律依據和制度保障。

（三）完善司法鑒定準入和退出機制。司法鑒定意見作為法定證據的一種，對于幫助司法機關查明案件事實、保障訴訟活動順利進行具有重要作用。為貫徹落實《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》，司法部于2017年年底印發《關于嚴格準入嚴格監管提高司法鑒定質量和公信力的意見》，從嚴格準入、嚴格管理、嚴格監督三個方面，對登記范圍、準入條件、日常監管等提出了要求。各省（區、市）司法行政機關圍繞該意見細化執行舉措，對司法鑒定機構、鑒定人準入和退出進行了一次清理規范。在此基礎上，進一步提高司法鑒定機構及鑒定人的準入標準、建立鑒定機構及鑒定人評價、淘汰機制仍是提高司法鑒定質量的重要手段。

（四）加快司法鑒定人及管理人培養。要嚴格落實司法部《“十四五”司法行政事業發展規劃》《司法部關于進一步深化改革 強化監管 提高司法鑒定質量和公信力的意見》等規定，進一步深化、創新司法鑒定管理人才和司法鑒定人培養工作。一是各級司法行政機關要加快培養一批熟法律、懂政策、有業務能力、善管理、會監督司法鑒定機構合規運營的管理干部。二是分期分批分類開展鑒定機構管理人員、鑒定人全覆蓋培訓，重點針對機構管理層、質量負責人、技術負責人等關鍵崗位開展涵蓋法律法規、技術能力和過程控制等方面的教育培訓。三是組織專家深入鑒定機構，開展實操指導和場景演練，全面提升執業能力。四是加強信息化手段在管理工作中的運用，完善司法鑒定管理信息系統，不斷豐富行業監管手段。五是充分發揮技術部門、行業協會的協助管理職能，完善行政處罰與行業懲戒銜接，形成行政管理加技術管理、行業自律管理相結合的管理模式。六是建議探索試點司法鑒定管理干部實行聘用制公務員制度，讓專業的事由專業的人來做。七是出臺措施鼓勵符合條件的司法鑒定管理干部、司法鑒定人參加國家統一法律職業資格考試，適當的時候可以考慮把法律職業資格作為取得司法鑒定管理人或司法鑒定人從業資格的前提條件。