以信息化手段助力全面落實行政裁量權基準制度

趙仕瑞（廣東省司法廳）

2022年8月，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），規范了行政裁量權基準制定、適用和管理。其中《意見》第十四條明確指出，“大力推進技術應用。要推進行政執法裁量規范化、標準化、信息化建設，充分運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等技術手段，將行政裁量基準內容嵌入行政執法信息系統，為行政執法人員提供精準指引，有效規范行政裁量權行使”，這為廣東省踐行行政裁量權基準信息化建設指明了方向。

一、廣東省行政裁量權基準信息化建設的實踐探索

（一）行政處罰裁量權基準信息化探索

2011年，廣東省人民政府出臺《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》，開始在全省開展制定和適用行政處罰自由裁量權基準工作，全面規范行政處罰自由裁量權行使。在梳理權責清單的基礎上，對于常用法律、法規制定了行政處罰裁量基準，并根據上位法的立改廢情況及時調整。截至目前，全省各行政執法部門都建立了相應的行政處罰自由裁量權基準制度，并明確適用規則，為廣東省穩妥實施行政處罰權提供了基本遵循，也明確了行政執法監督指南。

同時，自2017年以來廣東省實行“數字政府”改革，出臺《關于推進廣東省行政執法信息平臺和行政執法監督網絡平臺建設的指導意見》，采取全流程辦案與移動辦案需求相結合的創新設計思路，啟動了行政執法信息平臺和行政執法監督網絡平臺（以下簡稱“兩平臺”）建設，并在參考相關領域以及地市執法信息系統建設經驗的基礎上，持續深入信息化建設探索，打造了“兩平臺”行政處罰裁量權管理模塊。

該模塊建設思路是將行政處罰裁量權基準中的具體違法行為要素與“兩平臺”中的執法事項建立對應關系，將行政處罰裁量權基準相應的違法行為、法定依據、裁量階次、適用條件和具體裁量標準嵌入對應的執法事項。行政執法人員在使用執法平臺時，必須遵循設定好的執法流程，當錄入違法事實和具體情節時，系統會自動出現相應的執法標準提示，實現輔助判罰。同時，組織編制印發了《行政處罰裁量量化規范（試行）》等七項行政執法信息化標準，構建了“1+7”行政執法標準化體系，供執法部門在開展行政執法標準化、信息化工作中參考適用，防范行政權力濫用風險。

廣東省中山市自2014年開始探索實踐行政處罰裁量基準信息化應用。將市屬行政執法機關1970多種常用行政處罰事項進行更新梳理，共量化為6780多檔裁量基準。2020年正式上線應用行政執法“兩平臺”后，結合行政執法“兩平臺”已有的執法流程進行個性化改造，著力優化城市管理和衛生健康領域行政處罰簡易程序，將執法人員辦案過程中需適用的行政處罰自由裁量標準固化在執法系統。當出現裁量標準中的違法情形時，系統將自動匹配處罰的裁量檔次，供執法人員作出執法決定參考。當該裁量檔次不符合執法具體情形，需適用其他裁量檔次時，則必須說明原因，系統才允許選擇其他裁量檔次。

（二）行政許可標準化建設

2012年，經國務院批準，廣東省啟動行政審批改革工作，探索開展行政審批標準化工作。2014年，按照《廣東省行政許可監督管理條例》關于“行政機關應當建立健全行政許可標準化制度”的要求，陸續發布了《行政審批事項業務手冊編制規范》等多項地方標準，規范全省所有行政許可事項的辦理，規范行政審批權力的運行。在自由裁量權壓縮方面，主要規范了四個關鍵環節的裁量基準，包括受理、審查、決定、監督檢查階段。通過公開各類標準信息，壓縮行政審批自由裁量權，強化對行政審批權的多方位監督。同時，將行政許可事項納入廣東省政務服務事項管理系統實行信息化動態管理，并通過廣東省政務服務網對社會公開。通過多年的標準應用推廣，已經實現了全省近千項省直行政許可事項、約1.5萬個市級和3.6萬個區（縣）級行政許可事項辦理標準化、規范化。

二、存在的主要困難與問題

在探索推進行政裁量權基準信息化建設的過程中，存在一些困難和問題，主要涉及行政裁量基準的規范化、標準化問題，具體如下。

（一）行政裁量權各要素標準化程度不夠

一是各部門違法行為表述規則不統一。各部門制定行政處罰自由裁量權表述違法行為的規則不統一。有的使用上級部門制定的行政處罰案由來表述違法行為，有的使用法條內容規定表述違法行為，有的在總結法條內容的基礎上概括表述違法行為，同時還存在多個違法行為列入同一條裁量基準等問題，缺乏統一的規范違法行為表述的規則。而廣東省行政執法信息平臺中的執法事項來源于廣東省政務服務事項管理系統記載的行政權力事項，系統中的事項按照國家通用目錄制定，對無國家通用目錄的，按照一定的規則制定，并需經審核后才能發布使用。因此，需將各部門制定的適用行政處罰自由裁量權基準的違法行為與行政執法信息平臺的執法事項進行一一對應，要耗費大量的人工，同時部分事項難以找到明確對應的執法事項。

二是各部門的裁量要素、標準不統一。從廣東省實踐來看，各部門的裁量階次并不統一，如對處罰幅度，有的按從輕處罰、一般處罰、從重處罰分類；有的按輕微情節、一般情節、嚴重情節分類；有的將不予處罰、從輕處罰納入行政裁量權基準，有的則不納入行政裁量權基準，有的將情節輕微情形等同于從輕處罰情形；還存在設定依據列明不統一問題，部分僅列明違法行為的處罰依據，部分同時列明違法行為依據及處罰依據，部分未列明依據的具體條款項，使得行政處罰自由裁量權基準結構化納入執法平臺管理存在困難。

（二）部分行政裁量權基準適用條件缺乏可操作性

部分行政裁量權基準僅是按照法條規定的情形表述適用條件，缺乏可量化的操作標準，加上行政執法人員執法素質不一，容易導致相同的違法事實、情節、社會危害程度而處罰結果不一致，難以避免“畸輕畸重”“重過輕罰”“輕過重罰”“過罰不相當”等不規范執法現象，行政處罰有失公正。同時，對沒有明確可量化標準的適用條件，系統難以實現智能輔助判罰。

（三）缺乏行政裁量權基準適用程序

在國家層面尚未規定相對統一、明確的行政裁量權基準適用程序的情況下，難以實現行政裁量權基準適用的信息化，尤其是在需要變通適用行政裁量權基準的情況下，無相應程序可循。因此，目前行政裁量權基準適用都在小范圍內探索實踐，還未能在省級平臺層面統一展開，僅是采用信息提示、作為實施依據添加的方式進行，由此也難以捕捉具體的裁量適用操作信息，無法真正實現行政裁量權基準信息化規范適用和管理。

三、下一步工作路徑

行政裁量權基準信息化建設是一項系統性工程，難以一蹴而就，我們要堅持目標導向、問題導向，攻堅克難，逐項擊破業務難點和技術難點，穩妥推進。接下來，廣東省將認真貫徹落實《意見》要求，從以下三個方面著手積極推進信息化建設。

（一）加強行政裁量權標準化建設，為信息化應用打下良好基礎

一是統一違法行為的表述規則，按照部門權責清單事項規范表述。對行政處罰事項，建議以部門權責清單事項為標準表述，并明確對應事項的基本編碼，借助編碼鎖定對應違法行為，實現事項與設定依據、裁量基準一體化動態調整，減少人工負擔。對行政許可事項，則可以對標國家和地方層面設定的許可事項清單編制。二是統一裁量要素和標準，編制行政裁量權基準量化規范。盡可能明確、量化情節輕微、情節較輕、情節較重、情節嚴重等各裁量階次的適用條件，強化可操作性，為下一步信息化智能判罰提供條件。按照《意見》規定的裁量權基準制定要求重新打造標準化入庫存儲、調取適用的流程，實行裁量基準編碼化入庫管理，并綁定對應的執法事項，便于自動獲取行政執法適用數據和行政裁量權基準大數據分析管理。

（二）持續推進行政執法“兩平臺”上線應用，推動行政裁量權基準在基層執法中落地落實

目前，廣東省行政執法“兩平臺”在全省四級實現全面推廣，但一些地方和部門仍然存在推動力度不足、上線應用不積極、進展緩慢等問題。接下來，廣東省擬從以下四個方面發力，為行政裁量權基準信息化實施夯實技術基礎。

一要加大應用辦案力度，除特殊情況不宜適用“兩平臺”辦案外，其余三類案件，即行政檢查、行政處罰、行政強制，都要通過“兩平臺”進行辦案。二要突出重點面向基層。結合深化鎮街綜合行政執法改革，大力推動鎮街上線并使用“兩平臺”，為基層疏解堵點痛點提供技術支撐。三要加強共享協作聯動。探索與綜合網格化管理、“一網統管”、“一網通辦”等業務聯動和數據共享，加快推進數據歸集共享，構建行政執法綜合數據體系。四要落實責任強化監督。強化政府領導關心過問、及時聽取匯報、研究解決疑難問題的責任，將應用“兩平臺”納入年度法治建設重點工作推進落實。

（三）按照《意見》規定，完善適用裁量標準的流程

在行政執法平臺原有的執法流程基礎上，根據《意見》相關流程要求，對具有裁量標準的事項增加裁量基準適用選取、變通適用的流程。一是對有相應行政裁量權基準的事項設置為裁量基準必選，且應同時選取裁量階次和對應的裁量幅度，并將裁量適用數據自動生成在執法文書中，落實裁量基準要明確告知相對人的要求。二是固化適用流程，除需要變通適用的外，系統自動限制不得選取該裁量階次之外的其他裁量幅度。對需要變通適用的，將批準程序設置為固定流程，并探索設計相關變通適用批準材料的標準范本，實現裁量基準適用全過程留痕管理。三是變通適用批準材料、集體討論記錄作為執法案卷的一部分自動歸檔保存。