提高首都基層普法精準性和實效性的調研思考

姚 蘋［中共北京市東城區委黨校（行政學院）副教授］

全民普法是全面依法治國的長期基礎性工作，提升普法精準性、實效性是提高普法宣傳實效的題中應有之義。黨的十九屆五中全會提出，要深入開展法治宣傳教育，有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，推進法治中國建設。普法工作要緊跟時代，進一步在普法的針對性和實效性上“下功夫”，落實“誰執法誰普法”普法責任制，強化“誰執法誰普法”“誰服務誰普法”“誰主管誰普法”，特別是要抓住關鍵少數，發揮領導干部“頭雁”作用，要持續加強青少年法治宣傳教育，通過多種方式，不斷提升全體公民的法治意識和法治素養，使法治成為社會共識和基本準則。《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》中提出，要以提高普法針對性和實效性為普法工作著力點，強調把普法融入立法、執法、司法和法律服務過程，加大以案普法力度；要充分運用社會力量開展公益普法；要充分運用新技術新媒體開展精準普法，注重運用新技術分析各類人群不同的法治需求，加強對優秀自媒體制作普法作品的引導，建設融“報、網、端、微、屏”于一體的全媒體法治傳播體系。在此，為適應人民群眾對法治的需求從“有沒有”向“好不好”的轉變，實現法治需求與普法供給之間的動態平衡，以不斷增長的人民群眾法治需求為導向，持續優化普法工作，對不同群體的法治需求進行分析分類，進一步提升普法的針對性、精準性、實效性。

筆者曾參與北京區級政府制定“八五”普法規劃，調研中發現，“七五”普法效果雖然顯著，但也存在一些深層次矛盾和問題。近年來，法律培訓力度亟需加強，黨校作為干部教育培訓的主陣地，法律課程在黨校主體班課程設置中比重不高。在調研中，筆者發現在一個月的主體班中，設置有3至4講法律課程，但在一周的進修班中，很少設置法律課程。立足北京法治中國首善之區建設，回顧和總結“七五”普法經驗，為推動“八五”普法工作更加優化和精細化，要持續提高普法工作的精準性和實效性，大力培樹民眾的法治信仰和法治認同，使其真正成為法治北京建設的內在驅動力。

一、將普法嵌入法治建設之中是推進法治工作的必然趨勢

嵌入理論是新經濟社會學的核心觀點之一，筆者認為，普法不是單一純粹、孤立封閉的工作，而是受到社會大環境的影響，需要嵌入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五大建設中去。普法既要遵循宣傳和傳播的一般規律，又要遵循社會變遷和人類認知發展的規律。普法作為一個子系統，需要在“嵌入—融入”進程中，基于外部環境，發展轉化為動態均衡狀態，進而實現與社會其他子系統的良性互動。

進入中國特色社會主義新時代，普法工作的目標是提高全民族法治素質和道德素質。黨的十九屆四中全會提出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的要求。2021年8月，北京市出臺了《關于在全市開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》，所屬16個轄區隨后制定出臺各區的“八五”普法規劃，謀劃和布局未來5年的法治宣傳教育工作。

（一）用系統思維看待普法的功能和價值

“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政。法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的重點，法治社會是構筑法治國家的基礎”①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。。普法工作從字面上講，是宣傳和普及層面的工作，普法的深層次價值在于厚植法治的社會土壤和思想根基，持續提升全體公民的法治意識和法治素養，是一個潛移默化的長期漸進的過程。北京市重視做好普法的組織保障工作，各區都成立了區委全面依法治區委員會守法普法協調小組，充分發揮工作小組的統籌協調作用，有效運用重要事項會議審議、督促落實、調查研究、聯絡溝通機制，保證普法工作落實到位。區級層面的全面依法治區委員會守法普法協調小組的成員是各普法責任單位的主要黨政領導，并作為第一責任人承擔普法責任。

（二）推動普法宣傳與法治文化建設深度融合

“八五”普法的目標是：在微觀層面上提升公民法治素養，在中觀層面上提高社會治理法治化水平，在宏觀層面上推進國家治理體系和治理能力現代化。《關于加強社會主義法治文化建設的意見》（以下簡稱《意見》）中強調，加大全民普法力度，在針對性和實效性上下功夫，落實“誰執法誰普法”的普法責任制，加強“以案普法”“以案釋法”，發揮典型案例引領法治風尚、塑造社會主義核心價值觀的積極作用，不斷提升全體公民法治意識和法治素養。黨委宣傳、網信、法院、檢察院、教育、財政、文化和旅游等部門要發揮職能作用，積極推進法治文化建設。各部門按照“誰主管誰負責”，大力加強本部門、本行業、本系統的法治文化建設。《意見》細化了各部門普法責任，明確了執法機關、黨委等主管部門的普法職責。

（三）把普法融入立法、執法、司法、法律服務等法治建設的全過程和各環節

把普法實時融入立法、執法、司法、法律服務等，意味著普法并不是一項“孤軍作戰”的工作，而是一個“牽一發而動全身”的系統工程。一方面，要把普法和立法機關的立法活動、行政機關的執法活動、司法機關的司法活動、律師等法律服務工作者的法律服務整體聯動結合在一起。比如，人大開門立法、設立基層立法聯系點、網上直播執法現場和司法審判現場、生效法律文書在線查詢、失信聯合懲戒名單公示等，都屬于將“紙面上的法律”變成“現實中的法律”的普法宣傳。公眾在一個個具體生動的案例中，能夠形象地感受到什么可以做？什么不能做？從而逐步樹立規則意識，明確行為界限。另一方面，現實中存在的“司法不公”現象，導致司法公信力受損，降低了社會公眾對于法治的信賴。司法機關在普法工作中的著力點和重點任務應是在司法裁判中樹立行為規則，并教育引領社會風尚的形成。

（四）構建全覆蓋、網格化的大普法工作格局

健全完善黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育體制，逐步形成大普法工作格局。各部門形成合力，實行聯合普法機制，擴大法治宣傳教育覆蓋面、影響力。在建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體中，公民個體既是目的，又是手段；社會公眾既是普法的客體，又是普法的主體。普法責任單位應避免“大水漫灌”式的普法宣傳，應該通過提升人民群眾在普法中的參與度、體驗感，真正激發社會公眾在法治宣傳中的主動性、積極性，提高人們對法治宣傳教育的接受度和認同感。

二、基層普法工作面臨的矛盾和問題

在“八五”普法期間，在社會結構進一步變化和調整的背景下，人們對于公平、正義、民主、法治的需求越來越高。目前，普法工作表面化、碎片化，普法內容寬泛化、政治化，普法考核重形式、輕效果等問題，使得當前的普法工作不能完全滿足推進全面依法治國的需要，具體反映在以下六個方面。

（一）抓重點普法與全面普法的矛盾

縱觀歷次全國普法規劃，普法重點對象呈現擴大的趨勢，目的是以點帶面，實現向“一切有接受教育能力的公民”的普法，實行公民終身法治教育。法治宣傳抓住“國家工作人員、青少年、企業經營管理人員、村居民”等重點對象，進行分層、分類培訓。“八五”普法新增加了“村居民”作為普法重點，開展民主法治示范村（社區）建設，這也是鄉村振興背景下深入推進法治鄉村建設的客觀需要。根據2021年5月第七次全國人口普查統計，2020年，全國人戶分離達到4.93億人，約占總人口的35%，其中，流動人口3.76億人，十年間增長了將近70%。②國家統計局：《第七次全國人口普查公報（第七號） 》，訪問網址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html。北京市常住人口有21893095人，0至14歲的人口占11.84%，15至59歲的人口占68.53%，60歲以上的人口占19.63%。③國家統計局：《第七次全國人口普查公報（第五號） 》，訪問網址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html。在受教育方面，北京每10萬人中擁有大學教育的人數全國居首，達到41980人。④國家統計局：《第七次全國人口普查公報（第六號） 》，訪問網址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818825.html。北京作為超大城市，伴隨著城鎮化率的提高，“八五”普法期間常住流動人口的比例構成也發生了顯著變化。北京市“八五”普法工作延續了“七五”普法的經驗做法，將國家工作人員、青少年、企業經營管理人員、村居民等列為重點普法人群，但是沒有把外來務工人員作為普法重點。外來務工人員作為城市的常住人口，離開原來的鄉村，不受鄉規民約的束縛，但尚未完全融入城市，接受城市社會規范體系的約束，因此原戶籍所在地和常住地都沒有把其作為普法重點。“八五”普法期間，應該堅持普法全覆蓋、無死角的原則，適時調整普法重點人群對象，將外來務工人員納入首都普法重點人群對象。比如，在外來務工人員比較集中的建筑行業、餐飲行業、快遞行業、網約車行業開展“短、平、快”的實用性強、易于接受的法治宣傳教育。

（二）推進基層社會治理中改革的超前性與法治意識滯后的矛盾

在深化城鄉基層依法治理方面，把市域社會治理現代化作為切入點，才能構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。目前，北京市人大常委會通過了《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，原來由北京市、區有關部門承擔的部分行政處罰權、行政強制權正式下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，共涉及相關職權431項，其中，涉及城管執法部門393項，與生態環境、水務、衛生健康及農業農村部門有關的共38項⑤《北京：431項行政執法職權下放至街道鄉鎮》，訪問網址：http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/02/content_5523556.htm。。雖然在北京的街道和鄉鎮掛牌成立了綜合行政執法隊，街道和鄉鎮能否接得住、管得好，仍有待在實踐中進一步檢驗。另外，在實施新修訂的《行政處罰法》的過程中，有些行政執法部門存在“管理就是收費、執法就是處罰”的認識誤區，存在“一刀切”執法，基層執法既要有力度，也要有溫度，不能是冰冷的；在某些領域和行業，仍存在執法不作為，法外用權、權力尋租等腐敗現象。

把法治宣傳教育融入系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等方面，推動公民法治觀念逐步養成，培養規則意識和契約精神，讓依法工作和生活成為一種習慣。當人們普遍接受現代法治理念，遇到矛盾和糾紛能夠理性尋求法治方式和通過法治途徑來解決，社會治理會進一步得到優化。通過法治宣傳引導群眾依法合理表達訴求，維護自身合法權益，有利于促進社會和諧穩定。

（三）培育法治文化有形載體與無形載體的矛盾

《意見》明確，社會主義法治文化建設日常工作由司法行政部門具體負責。《意見》指出，將法治文化作為優化營商環境的重要內容，作為法治示范創建、精神文明創建、平安中國創建等創建指標體系的重要內容。法治環境、法治文化、法治氛圍基本上屬于同一范疇，如何將法治文化作為可以量化的指標？是以有形的法治文化建設基地數量還是以創建質量作為考核的重要指標？如何分層次建設一批具有地域特色的法治文化建設示范點或者示范基地？

當下，鄉村在經濟高速發展和城鎮化的背景下，出現了村莊空心化現象，鄉村青壯年勞動力人口向城市聚集，導致農村出現大量留守老人和兒童。在現代化的進程中，人們的思想觀念也逐步發生了變化，對于社會風俗習慣的認同度降低，鄉土意識逐漸弱化。如何在鄉村推動法治文化與鄉土文化深度融合，是值得我們思考的問題。按照《北京市加強法治鄉村建設三年行動計劃（2020—2022年）》，2020年北京市民主法治示范村覆蓋率達到15%，2021年達到20%，2022年達到30%，建立起民主法治示范村動態管理機制。要持續推進農村法治文化陣地建設，實現“一村一法治文化陣地”，通過法治文化陣地建設推動助力法治文化建設。

（四）普法不均衡與普法飽和的矛盾

長期存在的“大水漫灌”式的普法，投入了大量的人力、物力、財力，資源投入大，但普法效果是否能夠明顯提升有待考量。因此，應當尊重普法的客觀規律，完善普法工作，提升普法針對性、實效性。普法飽和度是指在定量的人力、物力、財力投入之下，即使再增加投入，普法效果提升仍然有限。按照“八五”普法工作要求，各級政府要根據實際工作需要確定法治宣傳教育經費并納入本級財政預算，建立健全工作經費動態增長機制。各部門各單位要安排普法專項經費，確保專款專用，開展“精準滴灌”式普法。

普法不均衡是指在某些領域、某些行業、某些地區普法供給過剩和普法供給不足同時并存。例如，在首都功能核心區和遠郊區，普法呈現出不均衡態勢，資源投入、人員隊伍建設等存在差距。以北京市通州區馬駒鎮為例，馬駒鎮面積為82平方公里。截至2019年10月，下轄共8個社區，45個村。因鄰近亦莊工業園區，流動人口數量多、密度大，目前的普法力量難以滿足現實的普法需求，人員缺口大。有些偏僻鄉村，村民的法治素養不高、法治意識薄弱。在為鄉村群眾提供法律援助服務的同時應立足實際，有針對性開展普法宣傳。

（五）普法內容是側重法律條文還是法治理論的矛盾

“八五”普法規劃強調，實行公民終身法治教育制度，把法治教育納入干部教育體系、國民教育體系、社會教育體系。在普法過程中，是重點普及法律法規條文還是普及法治理論，主要取決于普法對象的受教育程度。《憲法》是歷次普法的重點。以義務教育階段為例，涉及青少年普法的初二《道德與法治》教材側重普及法治理論，學生對于抽象的法治理論不甚理解，只能死記硬背，反而不如直接普及《憲法》第二章“公民的權利和義務”法條，效果更好。在民法典宣傳普及過程中，應當突出民法典重點條款普及率，民法典體量大，編章結構復雜，法條數量多達1260條，可以結合普法對象的關注點和實際需求，選擇重點法條進行宣講。

針對成年人群體，比如，國家機關工作人員、企業管理人員，可以在繼續教育階段將法治理論作為普法的側重點。法治觀念的培養，對于個體而言，是一個循序漸進的自我成長過程，從法律層面，不斷擴充法律知識儲備，提升法律素養，樹立法治信仰，從而自覺以法律為準繩，辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。

（六）普法的價值導向是形式法治理念還是實質法治理念的矛盾

伴隨經濟社會發展，普法內容呈現逐步細化的發展態勢，具有由制度普及、理論普及向理念普及、文化普及過渡的特點。在開展普法的過程中，對于許多法律問題只是浮于表面的理解和解讀，沒有深入進行說理釋法，致使法治宣傳教育難以達到理想效果。“法治”已成為社會主義核心價值觀之一，但對于“法治是什么？法治的精神是什么？如何實現真正的法治？”等一系列問題，公眾的認知還不夠深入。憲法法律至上、法律面前人人平等、限制和約束公權力、保障人權、重視穩定性、可預期甚于重視變動性和靈活性等是屬于主流的實質法治理念。在實踐中，有的地方重視形式法治，忽視實質法治，普法浮于形式。從長期來看，應培養實質法治理念，真正培樹民眾的法治信仰。

三、提高基層普法工作精準性和實效性的思考

建議北京市出臺《北京市法治宣傳教育條例》，通過有針對性地進行“小切口”立法，使得普法工作有法可依、依法開展。在“八五”普法期間，建議主要從以下四個方面提高首都基層普法的精準性和實效性。

（一）適應新媒體、自媒體時代，運用新平臺創新基層普法的形式和內容

當下，普法不能僅僅局限于在墻上刷標語、貼宣傳畫這些傳統形式。移動互聯網給普法工作帶來了巨大的機遇和挑戰，截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，互聯網普及率達73.0%，網民使用手機上網的比例達99.7%，人均每周上網時長達到28.5個小時，互聯網深度融入人們日常生活。⑥《CNNIC發布第49次〈中國互聯網絡發展狀況統計報告〉》，訪問網址：https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/02-25/9686153.shtml。要充分利用當前媒體發展態勢，把普法宣傳主陣地轉移至線上，在運用傳統方式開展普法宣傳的同時，線上線下相結合，優化普法宣傳方式，提升普法宣傳實效。

在自媒體、短視頻時代，人人都有麥克風，人人都可以成為主播。受眾接收信息的主流渠道，不再是“被接收式”“被推送式”，而是“主動點播式”“主動上傳式”。受眾不再僅僅是法治宣傳、意識形態宣傳的客體，而是可以充分發揮主觀能動性。結合當下社會熱點問題，普法部門應當適應時代的變遷，以貼近群眾生活的方式，在網絡陣地上發出正能量的聲音，持續引導社會輿論，對不當或偏激的言論進行糾正。

北京市司法部門與首都高校、科研機構、律師事務所合作，吸納有號召力的社會力量、有識之士走出“象牙塔”，做“接地氣”的公益普法工作，適時推出越來越多的普法“網紅”。比如，中國政法大學教授羅翔，在B站、抖音、快手等有數千萬人關注，民眾認可度高，視頻內容取得了較好的普法效果。另外，農村的普法方式和城市應當有所區別，普法時應選取更貼近農民群眾生產生活的案例“以案釋法”。結合“三下鄉”活動（指的是文化、科技、衛生“三下鄉”），大張旗鼓地開展法治下鄉，將抽象的法律法條變為老百姓易于理解的案例故事。樹立務求實效的普法觀念，把社會效益放在首位，不斷地推出優秀的法治文藝作品，寓教于樂，進一步擴大普法受眾面，增強影響力。

（二）探索形成按需設置、動態調整、覆蓋全面的普法項目管理機制

進入新時代，以滿足人們日益增長的對于民主、法治、公平、正義等方面需求為普法導向，應更加注重“按需普法”，避免“作秀式”普法。將普法考核指標體系細化為公民對新出臺或新修訂的法律法規的知曉度、法治精神的認同度、法治實踐的參與度等軟指標，而不是舉辦法治講座次數等硬指標。在大普法工作格局下，貫徹落實“誰執法誰普法”“誰主管誰普法”“誰服務誰普法”，賦予黨委等主管部門、執法部門、公共事業單位、法律服務部門、媒體部門明確清晰的普法責任，形成良性循環的法治生態環境。北京市自2019年開展“接訴即辦”工作以來，針對“每月一題”所集中反映的社會重大問題，比如，新就業形態勞動者勞動保障、房產證辦理難等問題，在解決訴求的過程中有針對性地開展相應的普法工作，取得了良好效果。

普法工作可以探索采用項目管理機制，嘗試市場化運作、第三方外包、專業分工和合作共贏等靈活方式，提高普法實效性。市區級司法行政部門應建立健全法治宣傳教育推進制度，負責全程監管和引導指導、定期考核、量化管理，把普法的實效性考核納入檢驗和評價法治政府建設、法治社會建設的指標體系之中。

（三）均衡配置普法資源，向薄弱地區和弱勢人群傾斜

適應人民群眾對法治的需求從“有沒有”向“好不好”轉變，均衡配置普法資源。2021年5月，北京城市副中心“法治地圖”正式上線，市民只需輕點手機，就可以查詢身邊的法律服務機構及其辦事指南和服務信息。在公共法律服務平臺建設方面，北京市推出了市區級普法平臺，推進普法重心下移，向基層一線傾斜，推動各類資源下沉到基層社區和廣大鄉村。通過實施鄉村“法律明白人”培養工程，落實“一村一法律顧問”制度，加大鄉村普法力度，深化法治鄉村建設水平。按照《北京市加強法治鄉村建設三年行動計劃（2020—2022年）》，在區級層面設置公共法律服務中心，在鄉鎮設置公共法律服務站，建成率達到100%。在提供法律服務的同時，加大對于基層矛盾糾紛的排查化解力度，及時定分止爭。此外，加強鄉村公共法律服務，為婦女、殘疾人、老年人等弱勢群體提供優質便捷的法律服務，提高其依法維權的能力和水平，引導其“遇事不怕事”，運用法律武器理性正當維權。

（四）培養既懂傳播又懂法律的普法人才隊伍

提高普法的實效性和精準性，關鍵是靠“人”。人才是核心要素，新發展階段對普法工作人員的綜合素質也提出了更高的要求，需要培養既懂傳播規律又懂法律知識的復合交叉型人才。針對國民教育系列，探索“法學+教育學”雙學士人才師資隊伍的培養。加強對媒體從業人員的法治教育，將法治素養作為從業資格考評的重要內容，提高其運用法治思維和法治方式解讀社會問題、引導社會輿論的能力。過去考核檢查普法工作，主要是通過考核開會次數、材料數量、講座次數等，導致基層存在“走形式”和應付敷衍現象，隨著全面依法治國的深入推進，對于普法工作提出了更高的標準和要求，普法不再是走“形式”，而是需要走“心”入腦。普法工作人員需要懂得媒體傳播規律、善于做溝通調解工作、能依法化解各種社會矛盾，能夠以“法”服人、以“法”育人，真正在思想和內心上讓民眾尊法學法守法用法。

暢通普法宣傳的“最后一公里”，發揮律師等法律服務工作者隊伍的積極作用。目前，我國律師隊伍發展到約52萬人，全國律師每年辦理刑事、民事、行政等各類訴訟案件超過600萬件。全國有20多萬名律師以及基層法律服務工作者，為全國64萬個行政村、社區提供法律顧問服務；有近5萬名律師擔任調解員，每年調解的案件有25萬多件。⑦《官方：中國律師隊伍已達52萬人 涉外律師1.2萬余人》，訪問網址：http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-03/26/content_12467180.shtml。律師和法官、檢察官相比而言，更具有普法的先天優勢。當下，人們在遇到糾紛時，會在第一時間去找律師咨詢和解決。應當積極引導法律服務工作者依法依規誠信執業，認真履行社會責任，利用自身職業優勢和法律素養，積極參與開展普法工作，引導全社會形成崇法向善的良好風尚。