社會力量參與普法機制的基本構成、問題檢視及完善路徑

龍婧婧［中共湖南省委黨校（湖南行政學院 ）法學部副主任、副教授］

何沐陽［中共湖南省委黨校（湖南行政學院）］

2020年12月，中共中央印發《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》，提出要“形成人民群眾廣泛參與普法活動的實踐格局”。2021年發布的《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》（以下簡稱“八五”普法規劃）進一步提出要“充分運用社會力量開展公益普法”。這表明，新時代我們越來越重視社會力量在普法活動中的重要作用，普法格局由過去以政府為主逐漸轉為政府與社會力量共同參與普法的共治模式。如何構建社會力量參與普法機制，提升社會力量參與普法活動的效能，推進構建大普法工作格局，成為當前迫切需要研究的一個問題。

一、社會力量參與普法機制的基本構成

在馬克思主義視域下，社會主體不是泛指由無數個“現實的個人”構成的“社會聚合體”，而是特指一種“關系”或“社會關系”所形成的或所內蘊的主體力量，盡管這種“社會關系”事實上總是要以“現實的個人”作為基本的承載主體。①王浩斌：《馬克思主義中國化社會主體的形成及概念詮釋》，《湖南工業職業技術學院學報》，2011年第11期。因此，討論參與普法的社會力量同樣可以參照“既是普法的接受者又是普法的參與者的關系”來界定，并將其分為一般主體和特殊主體。參與普法的社會力量的一般主體是指由在一定社會關系中從事實踐活動的社會多元主體要素構成的集合，具有一般社會屬性。從群體和個體視角區分可以分為社會組織、社會團體和社會公眾。特殊主體包含于一般主體之中，指在“八五”普法規劃中明確指出的參與主體，如群團組織、社會組織、市場主體、新社會階層、社會工作者、志愿者、法律實務工作者、法學教師、退休法官、退休檢察官、老黨員、老干部、老教師等。從參與普法的社會力量主體范疇來看，普法機制構建的關鍵在于在確保政治方向正確的前提下，如何更好地將普法實踐融入多樣化的社會主體之中，切實提高普法效能。

基于此，本文以“八五”普法規劃為藍本，提出社會力量參與普法機制的基本構成，以期為合理、高效、有序引導社會力量參與普法實踐形成具有一定程序性、合理性、制度性的緊密聯系的體系機制。總體來說，社會力量參與普法機制包括社會力量參與普法的領導和組織機制、運行和保障機制、評估和創新機制。

（一）領導和組織機制

領導和組織機制是關涉社會力量參與普法機制的“人”的要素，其內含著兩個層面：一是由誰來發動、引導社會力量參與普法，即誰來領導；二是參與普法的社會力量由哪些組織構成，即組織架構為何。

1.領導機制。領導，顧名思義就是帶領、引導群體向一定目標前進的意思，包含有決策、指揮、監督、管理等要素。黨的十九屆四中全會提出，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系。這就意味著，在社會力量參與普法領域中領導機制處于總攬全局、協調各方的地位。從部門主體來看，包括黨委領導、政府領導、人大領導三個層面。一是黨委領導是領導機制的構成核心。堅持黨對一切工作的領導，是由黨的性質所決定。“八五”普法規劃中明確提出，“堅持黨的全面領導”的工作原則。這就要求黨的領導應貫徹到全民普法的全過程各方面，是社會力量參與普法機制構成的核心。但是，這并非要求黨委對每個具體普法工作展開領導，而是要求黨委對重大的普法導向性問題起到領導作用，保證正確政治方向。二是政府領導是領導機制的構成重點。在我國社會治理的一般結構中，政府是具體工作的直接領導者。政府在各類具體的、規模不一的、層次不同的社會力量參與普法實踐中，主要承擔著活動的組織者、策劃者角色。例如，以街道（鄉鎮）和社區（村）為單位開展的普法工作為例，普法工作的組織者、策劃者一般是由當地司法所承擔，所開展的普法工作需落實司法行政系統的具體要求。因此，政府部門在具體普法工作對參與普法和接受普法人員的直接領導，成為社會力量參與普法機制構成中的重點。三是人大領導是領導機制的構成保障。人大討論決定的重大問題與普法的導向相關；主導立法與普法的內容相關；行政、審判、檢察機關的產生和負責與普法工作的開展主體相關；監督權的行使與普法全過程的保障實施相關。因此，堅持人大在社會力量參與普法機制中的領導，是保障全過程人民民主的需要，是堅持法治建設人民主體地位的需要，是更好實現人大職能保障普法工作順利開展的需要。

2.組織機制。社會力量參與普法機制的組織構成有著多種視角。本文主要以參與普法的社會組織中主體的性質及其在普法過程中的作用作為區分條件，簡要地將最為重要的社會組織進行列舉，勾勒出基本的組織架構。一是公益組織是組織機制構成的主要部分。公益組織作為社會力量的代表之一，是“八五”普法規劃明確要求的社會普法力量，其內涵廣泛、人員眾多、影響力強、涉及面廣，是構成社會力量參與普法組織機制的主要部分。參與普法的公益組織主要是指普法志愿者隊伍、社會工作者隊伍和一些公益媒體、部分群團組織等。二是市場組織是組織機制構成的必要部分。隨著新媒體互聯網產業興起，新興經濟樣態不斷涌現，一些法律服務型企業、相關企業主體②如有湖南大公法律服務有限公司經營的大公法律APP，廣州普法文化傳播有限公司經營的勞動仲裁免費咨詢抖音號等；還有律師個人或團隊開設的公眾號、短視頻賬號等。等也加入了普法行列。這些市場組織蘊含的普法能力可以形成“以點帶面”的普法規模，具有獨特優勢，成為社會力量參與普法組織機制構成的必要部分。

（二）運行和保障機制

運行和保障機制關涉社會力量參與普法機制的具體實施，其內含著有利于普法活動更高效、有序、協調開展的一系列運行方式和保障措施。

1.運行機制。當前，我國社會力量參與普法的主要運行方式為傳統方式和新興方式。傳統方式主要是發放宣傳手冊、布置普法展板、設立法律咨詢臺、開展普法講座、播放普法廣播、進行公益法律援助等。新興方式主要是指運用新型媒體，比如，公眾號、短視頻、VLOG等自媒體平臺開展的普法宣傳。這些平臺能夠更為高效地利用社會力量的業余時間開展普法實踐，并將“碎片化”的普法內容梳理形成具有體例性的普法集群，同時，也能在一定程度上保證自媒體平臺上的優質普法內容具有一定的影響力和傳播力。新興方式的集約高效特征逐漸成為社會力量參與普法運行機制的重要方面。

2.保障機制?！叭?、財、物”是任何保障機制構成的重要內容，對于社會力量參與普法機制也不例外。一是人才保障。培養具有一定規模和素質的社會普法力量群體，是促使社會力量積極、高效、有序參與普法和產出優質普法作品的保障。黨委作為落實堅持黨對普法工作的全面領導，必須對社會普法力量進行政治把關，保證正確的政治方向。政府和人大作為普法工作的直接領導，應加強對社會普法力量的業務指導和能力培訓，促使壯大提高社會普法力量的隊伍規模和人員素質。二是經費保障。普法部門應給予社會力量參與普法一定經費支持和經濟獎勵。例如，在以政府為主導的普法活動中，對積極參與普法活動并對普法活動具有重要貢獻的社會力量給予一定經濟獎勵；對獨立舉辦大型普法活動的社會力量，政府可以給予一定經費支持；對產生了廣泛積極影響，對普法工作有很大程度推進作用的個人或組織給予一定的經濟鼓勵或補貼等。對于參與普法的社會力量來說，這種經費支持和經濟獎勵更多的是一種榮譽象征，能夠激發社會力量參與普法的積極性，應當成為社會力量參與普法保障機制構成的必要內容。三是設施保障。主要包括社會力量開展普法活動所必需的場地、設備等基礎物質條件。比如，公共性質的普法場地，像法治文化廣場、法治宣傳欄、社區（村）法律之家等公共法律文化陣地，融入憲法、黨內法規等法律元素的地方史館、黨史館等公共場所，以及為社會力量開展較大型普法活動提供設備和場地支持的街道或社區等。

（三）評估和創新機制

評估和創新機制關涉社會力量參與普法機制的持續發展，旨在為社會力量參與普法實踐積累經驗并不斷推動創新發展。

1.評估機制。評估機制主要由供求反饋、過程跟蹤和成效評估三部分組成。一是供求反饋。這是指在引導社會力量參與普法活動中，各普法主體應當重視聽取受眾者的需求，及時向領導機構反饋供求現狀，促使普法政策和民眾需要協調平衡。供求反饋的信息主要來自各社會力量，其中既包含具有一定規模的組織力量，也包含分散的社會個體和小型團體。為此，政府主管部門應當暢通普法信息反饋、采集、整理、運用的渠道，實時了解當地具體的普法供求情況和社會力量參與普法情況。二是過程跟蹤。這是指在政府引導社會力量參與普法活動或引導社會力量獨立開展普法活動中，對活動的開展過程進行跟蹤評價，便于政府對各普法活動進行監督、管理、引導、服務和評估。三是成效評價。這是對社會力量參與普法的實施效果進行整體評價。這種評價可從多維展開，既可以對具體普法案例的影響力、實施力、組織活動力等進行評價，也可以對同一類型普法活動或同一主題普法活動進行評價。同時，成效評價的范圍也是廣泛的，例如，對社會力量參與普法各類活動的成效評價、獨立開展普法活動的社會影響成效評價、普法作品集群的成效評價、社會普法力量隊伍建設的成效評價等。

2.創新機制。社會力量參與普法的發展離不開創新機制。這主要體現在三個方面：一是獎勵機制。引入獎勵機制主要是為了鼓勵社會力量在探索參與普法的過程中開動腦筋、積極探索，更大程度上發揮人民群眾的“大智慧”。獎勵機制的重點不在于過多的金錢獎勵，而在于榮譽獎勵和平臺支持。二是能力建設。形成具有標準化又不失個性化的能力培養體系是提高社會力量創新普法內容和普法方式能力的關鍵。能力建設既包含普法宣傳能力、教授他人能力、學習法律知識能力，也包含對普法活動開展的組織能力、協調能力、溝通能力。普法部門應當為社會力量提供提升普法能力的平臺，可以是培訓、宣講、授課等方式，也可以是以協同、帶領開展系列普法實踐等方式提高社會力量參與普法的能力水平。三是資源集合。這是指對有利于普法開展的物質資料進行收集、甄選和有機結合。這要求開展普法的社會力量和負有普法責任的普法部門在對當地的風土、人情、習俗、文化等進行細致調查研究的基礎上，更精準地選擇更適宜該地區的普法內容和普法形式，實現普法內容與地方特色的有機融合。

二、社會力量參與普法機制的問題檢視

充分運用社會力量參與普法是新時代普法發展的必然趨勢，也是國家治理能力和治理體系現代化的內在要求。我們以此為目標導向，需要認真檢視社會力量參與普法機制實施的現實問題。

（一）領導和組織不足

領導和組織不足主要表現在黨委、政府、人大缺乏對社會力量在重點普法領域的有效領導。同時，社會普法組織由于一直以來的政府主導模式和普法活動的公共性質等因素而存在自身發展不足的問題。

1.缺乏對重點領域普法的有效領導。普法內容繁多，必須抓重點、抓首要、抓需求。重點領域普法不僅指“八五”普法規劃要求做到的具體內容，還應當研判各地域、地區形勢，確定當地的重點普法領域。以我國邊境省市普法工作為例，我國邊境線長，四面皆有多個鄰國。從普法的角度出發，我國的邊境省市確有必要進一步加強有關國家安全類的普法，涉及防諜防騙的法治能力、愛國主義的憲法精神、保守國家秘密的法律要求等一系列法治宣傳教育工作。但當前邊境省市的普法規劃對于涉及國家安全方面的規劃偏少，也沒有引導社會力量參與國家安全普法的規劃，應針對這方面重點加強。

2.社會普法組織自身發展先天不足。社會組織受自身發展所限難以積極地參與普法之中，一方面以志愿者隊伍和社會公益組織為代表的社會力量人員基數有限，以普法為紐帶難以形成具有一定體量的社會普法力量；另一方面以市場主體、社會工作者為代表的社會力量在參與普法中存在兩難困境，若以普法為主業進行實踐，則難以滿足經濟效益；若以普法為副業進行實踐，則難以擁有較好的普法影響力。

（二）運行和保障不足

運行和保障不足主要表現在政府及其職能部門在激發社會力量參與普法的引導不足和提升社會力量普法能力的物質支持不足。

1.激發社會力量參與普法的引導不足。近年來，由政府與社會力量協同開展普法服務和普法活動逐漸增多，例如，有些交通執法部門組織志愿者或學生群體協同開展維護交通安全的普法活動；有些中小學運用法治副校長資源，開展參觀人民法院、人民檢察院等普法活動，但是這一系列普法實踐仍是以政府為主導，沒有緊跟“八五”普法規劃的具體要求，還有很大一部分社會力量沒有被調動起來發揮作用。普法職能部門面對社會青壯年群體，尤其是作為監護人和贍養人的青壯年，沒有有效引導他們進行相關法律法規的學習，也沒有鼓勵和引導他們對身邊的被監護人等進行普法，同時，對其普法方式的教授引導上也有所缺失。

2.提升社會力量普法能力的物質支持不足。一是缺少面向社會普法中堅力量的能力培訓。在互聯網時代，每個人都可以在互聯網上表達自己的觀點，制作普法視頻也不例外。但部分沒有經過嚴格把關的普法視頻存在一些對法律的理解錯誤，甚至會出現對法治建設、中國特色社會主義法治體系等理解的偏差。二是缺少對社會力量參與普法活動的經濟技術支持。在社會力量組織的普法活動中，普法往往與其他活動共同存在。普法職能部門在一些影響力較大的活動中沒有有效發揮協同作用，沒有引導社會成員學習相關法律法規，沒有給予富有普法意義的大型活動一定的經濟技術支持，致使具有豐富活動經驗的市場主體開展蘊含普法相關活動的動力不足。

（三）評估和創新不足

1.優質作品難以及時推廣。由于政府一系列評估、支持、引導等措施的不足，導致很多地區的普法仍大部分以擺放普法展板、設置普法知識臺、懸掛普法橫幅等傳統方式進行，且普法內容仍以政策宣講和法律知識講解為主，并未有較大的改進或創新，使得難以形成優質的普法作品。即使社會力量在普法中形成了優質的普法作品，但因政府缺乏有效的評估、支持，優質作品也難以被及時推廣。

2.普法作品存在低質耦合。隨著新型媒體的廣泛應用，一些市場主體開始重視普法短視頻和普法公眾號的運營，以此來提升團隊的影響力，獲取更多的社會資源，提升經濟效益。但在此過程中，不乏市場主體為了“博取眼球，賺取流量”而以低俗搞怪等方式創作作品，甚至一些普法短視頻并不普法，僅能代表發表者的個人觀點。同時，大量普法作品因缺乏有效監管和引導，存在抄襲、雷同的現象，以致普法作品低質耦合，極大地減損了社會力量參與普法的效能。

三、社會力量參與普法機制的完善路徑

（一）提升引領社會力量參與普法的領導組織力

1.加強地方普法計劃的及時跟進。普法規劃是普法工作開展的重要引領和根本遵循。國家從全局的角度以5年為期不斷出臺和更新國家層面的普法規劃。地方政府為落實國家普法規劃并結合各地實際情況更需要制定適合本地區法治發展的普法重點和普法計劃，將綱領性的規劃轉變成細節性的計劃，否則政策難以切實有效地得以落實，引導社會力量參與普法也會變得沒有章法而顯得混亂和可有可無。因此，必須進一步發揮黨委、政府、人大在普法領域的領導力，加強地方普法計劃的及時跟進，尤其是市、縣一級需要及時籌劃具體的普法計劃。

2.加強重點普法領域的政府引領。各地的重點普法領域會隨著當地的發展而有所調整，因此更需要政府對重點普法領域進行有效引領。例如，以往我國的西部和中北部地區，主要以農、林、牧等第一產業為主，農副產品生產后一般銷售給中間商，再由中間商向外逐級逐步進行銷售，當地居民直接接觸市場經濟法律的機會不多，很少接受市場經濟法律類的普法。③何沐陽、吳傳毅：《鄉村普法的重大成就、問題檢視及要素優化》，《四川行政學院學報》，2022年第1期。但隨著互聯網產業的蓬勃發展，很多直接從事農作物生產的農民和從事農產品初加工的個體戶等當地居民能夠直接在互聯網上售賣自己的產品，極大地增加了當地居民的收入。然而，隨之而來的便是食品安全風險、侵權與維權風險、產品質量風險等一系列市場化風險的到來。從普法層面來說，普及相關法律法規是應對風險行之有效的措施之一，但就普法的主體力量而言，社會力量顯然沒有能力組織開展大范圍的系統的專題普法活動。因此，加強政府對重點普法領域的引領無論是對社會力量參與普法而言，還是對地區治理而言，都是必要的。

3.加強優質普法資源的整合發展。加強能夠為普法帶來優質效用的自然資源和社會資源，整合發展優質的普法作品是提升普法實效的重要途徑之一。政府和社會組織在當中必須擔當好主導角色，承擔起組織者、策劃者、協調者的重任。很多時候，普法作品無需拘泥于普法活動的形式，各種文藝創作同樣帶有普法屬性。例如，近年來廣泛熱播的《人民的名義》《對手》等影視劇也可謂是優質普法作品，這其中既有廉政教育的普法，又有國家安全觀、一般法律常識的普法。這種將普法寓于生活之中，寓教于樂，潛移默化，往往可以取得較好的普法效果。因此，政府和社會組織需要整合廣泛的社會資源，依托社會力量中專業的市場主體，拍攝一些有價值、有意義、高質量的影視劇作品，以受眾易于接受的形式進一步提升普法實效。

（二）強化社會力量參與普法活動的運行保障力

1.積極開展社會普法中堅力量能力培訓。社會普法中堅力量指的是具有較大影響力或具有一定規模的社會普法力量，包括主要從事社會普法作品制作的自媒體團隊、參與社會普法且具有一定影響力和成效的法律職業者、教師群體等，熱心參與普法事業的部分群眾。這些人員既能群策群力地創制出優質的普法作品，又能夠發揮個人影響力影響身邊的其他群眾，具有較強普法優勢。例如，社區治理的樓棟長、積極參與普法的熱心群眾等，通過身邊人、身邊事，帶動和影響其他群眾參與和接受普法。基于此，黨委和政府部門應當對社會普法中堅力量加大支持力度，提供普法能力培訓，從思想政治、法治精神、法治能力、協調溝通組織能力等方面積極引導和支持社會力量廣泛參與到普法活動當中。

2.積極組織社會力量協同開展普法活動。政府應創造機會、搭建平臺，積極組織社會力量協同開展普法活動。例如，在中小學開展普法活動中，相關單位可以組織學校、學生、家長三方社會力量共同參與普法和接受普法，學校在開展未成年人保護、預防青少年違法犯罪等普法活動時可以邀請家長協作參與，同時還可以向家長普及監護人的責任和義務等。又如，各街道之間協同開展社區普法活動時，可以引導各社區內小區的樓棟長、居委會成員、物業人員等一同參與普法交流活動，分享各自普法工作中的經驗做法、難點問題，以及常見的法律領域等相關內容，使普法形式更多樣，最大程度激發社會力量協同參與的積極性。

3.積極結合本土資源打造社會普法矩陣。結合本土資源意味著在普法中要發揮出地方特色，形成具有自身特色的地方普法矩陣。例如，以當地知名演員、地方群眾、各地鄉音等進行普法影視劇或短視頻制作，并以當地山川湖河等自然資源進行有關環境保護的普法，以當地歷史名人或革命志士進行法治精神、愛國主義方面的普法，以當地影響較大或具有顯著普法教育意義的案例為樣本創作普法作品等。同時，可以以本地法律職業團隊或媒體團隊為主打造從事社會普法的公益隊伍。這樣既可以充分引導社會力量積極參與普法作品創作，又能使形成的普法作品更好地獲得當地群眾的認同，提升普法的影響力和傳播力。因此，政府應當積極結合當地的自然和社會資源，支持和引導社會力量形成具有地方特色的社會普法矩陣。

（三）增強運用新技術新方法普法的評估創新力

1.運用互聯網平臺及時向社會推廣優質的普法作品?！鞍宋濉逼辗ㄒ巹澮螅ㄔO融“報、網、端、微、屏”于一體的全媒體法治傳播體系，使互聯網變成普法創新發展的最大增量。④中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》，訪問網址：www.gov.cn/zhengce/2021-06/15/content_5618254.htm，訪問時間：2022年5月21日。引導社會力量參與普法需要有豐富且優質的普法作品為依托。在以往的普法工作中，形成并保留了一系列以“固定動作”為主的傳統普法活動，產生了大批普法優質作品。普法部門運用新媒體平臺進行普法作品推送，如“阜陽普法”“深圳交警”等官方賬號，同時，還有一系列以律師、法學教授、自媒體團隊為主的社會普法力量，其平臺賬號的關注量高，普法影響力強，積累了豐富的優質普法作品。普法部門應當增強運用互聯網的能力，及時引導社會力量學習各類優質普法作品，在相互推廣學習中提升社會力量參與普法的能力水平。

2.運用大數據為社會力量參與普法提供評估樣本。供需失衡是阻礙普法進一步發展的難點之一。尤其是在社會力量參與普法實踐中，倘若失去了政府的供需指引，參與普法的社會力量便會失去指向，從而影響了普法的精準性。隨著政府服務和治理能力現代化的提升，網格化治理、線上服務、舉報、審批、監督等平臺逐步建立，政府已有足夠的能力和信息運用大數據精準了解當地群眾咨詢較多的法律問題、當地頻發高發矛盾糾紛所涉及的法律問題、與當地群眾關系較為密切的法律問題等信息，掌握貼近當地群眾普法需求的“第一手”資料。在通過大數據掌握當地群眾普法需求后，普法部門應當籌劃后續的普法計劃，并且可以引導和組織社會力量針對當地普法需求開展一系列普法工作。在普法工作完成后再通過大數據平臺對普法的成效進行評估，形成對普法供需的動態精準掌握。因此，增強政府運用大數據掌握平衡普法供需的能力是實現精準普法的內在要求，也是提升社會力量參與普法質效的重要因素。

3.運用官方全媒體平臺為優質社會普法作品提供全方位展示。官方媒體在甄別、引導社會力量普法作品創作中具有重要作用，在面對劣質卻影響力廣泛的作品內容時，官方媒體應當及時干預引導；在面對創制良好、內容豐富、具有普法價值的優質普法作品時，官方媒體可以進行轉載，并通過多種渠道和平臺進行轉載傳播，提升普法作品的影響力，激勵普法作品的創作者。值得注意的是，官方全媒體對優質普法作品轉載時必須突出專業性、職能性。例如，該普法作品涉及反詐騙、反黃賭毒等普法內容時，建議由公安媒體平臺轉載為宜，涉及具體的民事法律知識、刑事法律知識、憲法知識等，由司法部門媒體平臺轉載為宜。倘若不對轉載內容進行一定的限制和要求，可能會導致平臺普法內容的混雜，影響傳播效果。