河南省規范行政裁量權的實踐探索與展望
——以行政處罰裁量權基準為例

胡 奎（河南省司法廳副廳長）

規范行政裁量權是有效規范行政執法行為，促進嚴格規范公正文明執法的重要舉措，對保障法律、法規、規章正確有效實施，維護公平競爭市場秩序，穩定社會預期具有重要意義。河南省是全國開展規范行政裁量權工作較早的省份，結合執法實際，率先在行政處罰領域進行探索實踐，全面規范行政處罰行為。

一、嚴格行政處罰裁量權基準制定規則

（一）明確制定原則。一是堅持合法性原則。制定行政裁量權基準必須符合立法目的和立法精神，在法律、法規、規章規定的裁量范圍、種類、幅度內劃分裁量階次，明確具體裁量基準。二是堅持合理性原則。制定行政裁量權基準必須綜合考慮法律因素和事實因素，處罰的種類和幅度要與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。三是堅持可操作性原則。制定行政裁量權基準應當充分考慮執法實踐需要，科學分析裁量因素，充分考量實施效果，便于在執法過程中能夠直接適用、易于操作。

（二）厘清制定權限。為確保全省行政處罰裁量權基準統一，避免出現不同地區類案不同罰問題，確定省直行政執法部門和設區的市執法部門作為行政處罰裁量權基準制定主體。省直行政執法部門負責對本系統實施的法律、行政法規、部門規章以及省本級地方性法規、省政府規章中的行政處罰事項制定裁量權基準；國務院有關部門已制定行政處罰裁量權基準的，原則上直接適用，必要時可在其規定的裁量權基準范圍內進行合理細化、量化。設區的市執法部門負責對本地區制定的地方性法規、政府規章中的行政處罰事項制定裁量權基準。同一部法律、法規、規章中涉及多個部門行政執法權的，由各相關部門對條款中涉及的處罰事項分別制定行政處罰裁量權基準。

（三）規范制定程序。一是梳理行政處罰事項。行政處罰裁量權基準的制定必須依據法律、法規、規章的規定，制定主體首先要梳理本系統適用的現行有效的法律、法規、規章及其涉及的行政處罰事項，確定需要制定裁量權基準的事項范圍。二是細化量化裁量權基準。制定主體結合執法實際，細化量化行政處罰的裁量范圍、種類、幅度，經本部門法制機構審核，并由部門負責人集體討論決定后，形成行政處罰裁量權基準。在此階段需要強調，在當前推動執法重心下移，執法力量下沉的形勢下，縣（區）和鄉鎮承擔了大量執法任務，制定主體在行政處罰裁量權基準制定過程中必須深入調查研究，充分了解基層執法需求，廣泛征求基層執法人員和行政相對人的意見，確保裁量權基準符合執法實際。三是向社會公布。行政處罰裁量權基準制定完成后，要向社會公布，接受社會監督。這既可以讓當事人對照自己的違法行為，預估可能受到的行政處罰結果，也有利于社會公眾、新聞媒體對執法行為進行監督。四是報送備案。制定主體在行政處罰裁量權基準印發后15日內報送司法行政部門備案。司法行政部門對報送備案的裁量權基準進行監督，一旦發現違反法律、法規、規章規定的，及時予以糾正。五是及時動態調整。新制定、修改、廢止的法律、法規、規章中涉及行政處罰條款的，應當及時予以調整；在執法實踐和監督檢查中，發現行政處罰裁量權基準不適應經濟社會發展和執法實踐需要的，應當及時予以調整。

（四）合理劃分階次。行政處罰裁量權基準對行政相對人權利義務產生實際影響，必須科學、合法、合理。行政處罰裁量權基準包括處罰依據、違法情形、裁量階次和處罰措施等。違法情形重點從違法次數、持續時間、過錯性質、危害后果、改正情節等進行描述。裁量階次根據違法事實、性質、情節、社會危害程度等，劃分為輕微、一般、嚴重三個階次或者輕微、一般、較重、嚴重和特別嚴重五個階次，對于違法事實、性質、情節、社會危害程度等基本相同的違法行為，應當給予基本相同的行政處罰。

二、嚴格行政處罰裁量權基準適用規范

（一）推行行政處罰案件主辦人制度。行政處罰案件立案時，明確兩名以上行政執法人員為案件承辦人，其中一名執法人員為案件主辦人，其他執法人員為案件協辦人。主辦人和協辦人分別承擔案件辦理主要責任和次要責任。通過明確案件辦理職責，督促其規范適用行政處罰裁量權基準，慎重提出案件辦理意見，從而確保執法決定合法合理、公平公正，有效提升執法質量。

（二）行政處罰文書載明行政處罰裁量權基準。將行政處罰裁量權基準作為行政處罰說理內容，在案件調查終結報告、行政處罰事先告知書、重大復雜案件集體討論筆錄、行政處罰決定書等行政處罰文書中載明適用裁量權基準情況，說明裁量階次、處罰種類、罰款幅度等，既充分保障行政相對人的知情權，避免產生行政爭議，減少執法阻力，又有效防止行政權力濫用，促進嚴格規范公正文明執法。

（三）嚴格行政處罰裁量權基準適用規則。行政機關實施行政處罰時，行政處罰裁量權基準不得直接作為作出行政處罰決定的依據，在相關執法文書中應當表述為“參照行政處罰裁量權基準”。行政機關行使裁量權應當符合立法目的，采取的措施或者手段應當必要、適當；行政機關為實現行政目的，選擇行政管理措施或者手段，應當遵循最有利于保護行政相對人合法權益的原則。

（四）加強行政處罰裁量權基準智能化運用。依托行政執法智能辦案平臺，強化行政處罰裁量權基準智能化管理，有效排除實施行政處罰過程中的人為干擾因素，保證行政處罰裁量合理公正。例如，在河南省生態環境執法領域，執法人員根據違法事實、危害后果、主觀過錯等因素在違法行為中所占權重確立裁量階次后，再通過河南省生態環境智能辦案系統，自動計算出行政處罰數額，很大程度上降低了執法隨意性，有效提升了生態環境執法規范化、智能化水平。

（五）推行行政處罰案例指導制度。注重發揮行政處罰典型案例的指導性、示范性、參考性作用，定期對違法事實、性質、情節、社會危害程度相同或者基本相同的案件進行整理、總結，形成行政處罰指導案例，作為對同類違法行為實施行政處罰的參考，確保處理同類或者類似案件適用的行政處罰種類、幅度基本一致，體現類案同罰。

三、強化行政處罰裁量權基準適用監督考核

行政裁量權基準適用效果好不好的一個關鍵因素就是效力是否明確，以及行政執法機關和執法人員適用行政裁量權基準是否得到有效監督。

（一）固化為執法監督內容。通過立法形式將行政裁量權基準制度予以固化，《河南省行政執法條例》《河南省重大行政處罰備案審查辦法》《河南省行政執法過錯責任追究辦法》均將行政裁量權基準制度實施情況納入了執法監督內容。《河南省行政處罰文書格式范本》及《河南省行政處罰案卷評查標準》對規范適用行政處罰裁量權基準也作出了明確規定。

（二）多形式開展執法監督。近年來，主要通過行政處罰案卷評查、重大行政處罰備案審查、規范行政處罰裁量權專項檢查、處理執法投訴舉報等方式，加強對行政執法部門適用行政處罰裁量權基準情況的監督。對于未制定、未及時動態調整、不適用或者不規范適用行政處罰裁量權基準的處罰行為，依法予以糾正，并嚴格追究行政執法責任。

（三）加大考核督察力度。將推行行政裁量權基準制度，規范行政裁量權作為各級政府及其執法部門推進嚴格規范公正文明執法情況的重要評價指標，納入法治政府建設考評指標體系和法治政府建設督察內容，充分發揮考核督察的“指揮棒”作用，有效規范行政處罰裁量權。

四、進一步規范行政裁量權的展望

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》首次從法律層面規定了行政處罰裁量權基準制度。近期，國務院辦公廳印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》對建立健全行政裁量權基準制度作出了更加全面、系統的規定。規范行政裁量權的頂層設計逐步完善，如何通過規范行政裁量權破解行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰、執法“一刀切”等問題，仍需要在執法實踐中進行更深入的探索。

（一）從立法源頭規范行政裁量權。完善立法是有效規范行政裁量權，確保執法合法性和合理性的根本舉措。行政裁量權行使不規范，甚至被濫用，在一定程度上與立法的模糊性、不確定性或者規定過于寬泛等因素相關，立法的不完善，留給執法者的裁量權過大，執法權力便難以約束和規范。通過規范立法從源頭上加強對行政裁量權的控制，對實施行政執法行為的條件、幅度、范圍、種類等作出精確、科學規定，壓縮行政裁量空間，可有效減少執法者的主觀隨意性。

（二）拓寬行政裁量權基準制度適用領域。行政執法行為是行政機關最大量的日常行政管理活動，不僅包括行政處罰，還包括行政許可、行政強制、行政給付、行政檢查等行為。目前，全國范圍內三分之二的省份對行政處罰裁量權基準作了比較詳實的規范，而較少對其他類型的執法行為裁量權基準作出規范。以行政強制為例，行政強制對行政相對人權利義務影響較大，雖然《中華人民共和國行政強制法》對行政強制實施主體、程序、期限等作出了嚴格的規定，但是在法律適用中，執法者仍有較大的裁量空間。行政許可、行政給付等授益性行政行為，更容易滋生執法腐敗。因此，規范行政裁量權不應僅局限于行政處罰，還要向行政許可、行政強制、行政確認、行政征收征用等執法行為拓展。

（三）推動規范行政裁量權與新型監管模式相結合。轉變監管理念，創新監管方式是深化“放管服”改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。當前各級政府推行以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，完善落實包容審慎監管，推行不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予實施行政強制“四張清單”，對行政機關行使裁量權加以控制，提高監管效能，保障市場主體合法權益。因此，應當充分考量新型監管模式與行政裁量權的最佳結合點，如在涉企執法過程中，通過規范行政檢查裁量權，合理安排執法檢查頻次，防止重復檢查、多頭執法、執法擾民，提升監管精準性和執法效率，營造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。

（四）加強行政執法信息化建設。通過運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等信息技術手段，加強行政執法信息化建設，將行政裁量權基準嵌入行政執法平臺，一方面為執法人員辦案實時提供行政裁量權基準，另一方面通過信息化系統自動向執法人員推送同類執法案例，促進實現類案同罰。探索在行政執法監督平臺中建立類案同罰監督預警模型，對同一類型案件處罰結果進行比對分析，對類案不同罰的問題進行預警，依法啟動執法監督程序，督促行政執法機關和執法人員及時糾錯。