全面規范行政裁量權基準制定和管理工作著力提升行政執法質量和效能

何 勇（司法部行政執法協調監督局局長）

行政裁量權基準是行政機關結合本地區本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節，對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等內容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執法尺度和標準。黨中央、國務院高度重視行政裁量權基準制度建設。近年來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，不斷加強制度建設，細化量化行政裁量權基準，執法能力和水平有了較大提高。

關于行政裁量權基準制度，主要有兩種類型：一是指導行政執法機關如何制定具體行政裁量權基準的制度。目前，31個省（區、市）人民政府都有相關規定，公安部、財政部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、文化和旅游部、市場監管總局、國家稅務總局等部門也有相關規定。二是作為行政執法直接依據的具體行政裁量權基準。主要是省級以下政府及其部門制定的。據初步統計，省級人民政府及其部門制定的行政裁量權基準有1000多個，設區的市人民政府及其部門制定的行政裁量權基準有1200多個，區（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權基準近3000個。但同時也要看到，行政裁量權基準制定程序不規范、裁量幅度不合理等問題還在一定程度上存在。

為有針對性地解決這些問題，近日，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），就建立健全行政裁量權基準制度，進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作有關事項提出明確要求。《意見》第一次從國家層面對建立健全行政裁量權基準制度作出全面、系統的規定。各地方、各部門要積極采取有力措施，認真做好《意見》的貫徹落實工作，充分發揮規范行政裁量權行使對規范行政執法行為，維護公平競爭市場秩序，穩定社會預期的重要作用。

一、充分認識加強行政裁量權基準制定和管理工作的重要意義

（一）貫徹落實黨中央、國務院決策部署的需要

黨的十八屆四中全會、黨的十九屆四中全會明確要求，要建立健全行政裁量權基準制度，規范執法自由裁量權。《法治中國建設規劃（2020 —2025年）》規定，要全面推行行政裁量權基準制度，規范執法自由裁量權。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求，要全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》要求，要制定出臺進一步規范行政裁量權基準制度的指導意見，推動各地區、各相關部門加快明確執法裁量基準。可以說，制定出臺《意見》是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。從國家層面對各地區各部門規范行政裁量權基準制定和管理工作作出具體制度安排，對于規范行使行政裁量權，完善執法程序，強化執法監督，推動嚴格規范公正文明執法具有重要意義。

（二）維護人民群眾合法權益的需要

行政執法行為是行政機關最大量的日常行政活動，不僅包括行政處罰，還包括行政許可、行政確認、行政征收征用、行政給付、行政強制、行政檢查等行為，這些行政執法行為的裁量權是否合法規范行使事關政府公信力。在實踐中，行政執法機關在實施行政處罰時，存在畸輕畸重、類案不同罰、“一刀切”等問題。一些地方和部門在制定行政許可、行政征收征用、行政強制、行政檢查方面的實施規范時，存在變相增加條件、設置門檻等不規范現象，導致人民群眾辦事難。通過規范行政裁量權基準的制定和管理，可以規范行政裁量權行使，防止行政裁量權濫用，使行政執法機關作出的行政處罰、行政許可、行政確認、行政征收征用、行政給付、行政強制、行政檢查行為得到有效規范，讓人民群眾在每一項執法決定中感受到公平正義。

（三）打造市場化、法治化、國際化營商環境的需要

法治是最好的營商環境。通過規范行政裁量權的行使，推動行政處罰公平公正、行政許可便捷高效、其他行政執法行為規范有序，對有效防止行業壟斷、地方保護、市場分割，消除影響投資創業和要素流動的“隱性壁壘”，維護公平競爭的市場秩序具有重要作用。穩定的法治化營商環境，可以提高政府公信力，穩定市場預期，有利于更好地保護市場主體和人民群眾的合法權益，進一步激發各類市場主體活力。

（四）保障行政機關和行政執法人員依法履職的需要

有的地方和部門反映，如果行政裁量幅度過寬，針對同一類執法事項，可能由于主觀狀態、客觀情節不同，對行政相對人的處理結果會存在較大差異，一旦這樣，就會面對行政相對人和社會各方面的質疑，行政執法人員就要承擔很大的工作壓力，承受被追責的風險。如果有科學合理的行政裁量權基準作為行政執法決定的直接標準和依據，便有利于行政機關和行政執法人員準確掌握和適用行政裁量權，有效應對行政相對人的質疑，保障行政機關和行政執法人員依法正常履職。

二、準確理解和領會《意見》規定的基本原則和要求

（一）正確認識制定和管理行政裁量權基準的基本原則

《意見》規定的四個原則，是制定和管理行政裁量權基準的“魂”，是根本所在，必須切實把這些精神體現在具體的制定和管理工作中，只有這樣才能保證制定出來的行政裁量權基準科學合理、管用好用。一是堅持法制統一原則，主要是針對當前制定行政裁量權基準過程中存在的只注重部門單行法，不重視調整共同行政行為的一般法的問題。例如，有的地方制定行政處罰裁量權基準，只依據某一領域的單行法中的規定，對作為一般法的《行政處罰法》中的免予處罰、不予處罰等規定的情形未作規定。在實踐中，容易出現機械執法，對輕微違法行為簡單地以單行法中的罰責進行處理，導致明顯的處罰不合理，易引發社會輿情。二是堅持程序公正原則，主要是針對制定程序不規范問題，一些行政裁量權基準的發文比較隨意，有的僅用部門普通文件形式制發，有的僅作為內部工作規范，未向社會公開，不接受社會監督，這就違背了法治原則。三是堅持公平合理原則，主要是針對裁量的標準、條件、種類、幅度、方式、時限不統一，容易造成行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等問題，《意見》明確規定裁量內容要確屬必要、適當，符合社會公序良俗和公眾合理期待。四是堅持高效便民原則，主要是強調執法為民理念，行政機關要積極履行法定職責，遵守法定時限，提高行政效率，最大程度為市場主體和人民群眾提供便利。

（二）合理確定行政裁量權基準制定職責和權限

新修訂的《行政處罰法》第三十四條對行政機關可以依法制定行政處罰裁量權基準作了原則性規定。具體運用要避免出現兩個極端：一是防止“一刀切”，全國適用一個標準；二是防止標準“五花八門”，過多過亂。針對這些問題，一方面，《意見》對制定行政裁量權基準的主體作出一些限定，規定了國務院有關部門和地方各級政府及其部門的職責，明確國務院有關部門主要負責研究制定規范本系統的行政裁量權基準制定和管理辦法，督促地方有關部門制定具體的行政裁量權基準；省級人民政府主要負責規范本行政區域內的行政裁量權基準制定和管理辦法，政府部門負責制定本行政區域內本系統的具體的行政裁量權基準；設區的市和自治州的政府及其部門可以根據實際情況制定本行政區域內的行政裁量權基準。對縣級人民政府及其部門的行政裁量權基準制定權作了適當限制，其只能細化操作性的規定。另一方面，《意見》明確規定不能重復制定行政裁量權基準，對同一行政執法事項，上級行政機關已經制定行政裁量權基準的，下級行政機關原則上應直接適用；如下級行政機關不能直接適用，可以結合本地區經濟社會發展狀況，在法律、法規、規章規定的行政裁量權范圍內進行合理細化量化，但不能超出上級行政機關劃定的階次或者幅度。

（三）準確規定行政裁量權基準內容

為了指導各地方、各部門更好地研究制定行政裁量權基準，針對目前實踐中存在的裁量權基準不清晰不規范的情況，《意見》對行政處罰、行政許可、行政確認、行政征收征用、行政給付、行政強制、行政檢查等行政執法行為裁量權基準的內容提出明確規定。在行政處罰裁量權基準方面，要求行政機關要根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權基準，防止過罰不相適應、重責輕罰、輕責重罰。要堅持過罰相當、寬嚴相濟，避免畸輕畸重、顯失公平。要堅決避免亂罰款，依法合理細化具體情節、量化罰款幅度，嚴格禁止以罰款進行“創收”，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。在行政許可裁量權基準方面，規定有關行政機關可以對相關內容進行細化量化，但不得增加許可條件、環節，不得增加證明材料，不得設置或者變相設置具有歧視性、地域限制性等特征的不公平條款，防止行業壟斷、地方保護、市場分割。在行政征收征用裁量權基準方面，要遵循征收征用法定、公平公開、尊重行政相對人財產權等原則，重點對行政征收征用的標準、程序和權限進行細化量化，合理確定征收征用財產和物品的范圍、數量、數額、期限、補償標準等。對存在停收、減收、緩收、免收情形的行政征收項目，要明確具體情形、審批權限和程序。在行政確認、行政給付、行政強制和行政檢查裁量權基準方面，明確規定法律、法規、規章對行政確認、行政給付、行政強制的條件、程序和辦理時限只有原則性規定，對行政檢查的職責和范圍只有原則性規定，對行政確認申請需提交的材料沒有明確規定，對行政給付數額存在一定幅度的裁量空間，有關行政機關可以依照法定權限和程序對相關內容進行細化量化。

（四）嚴格履行行政裁量權基準制定程序

實踐中，由于對行政裁量權基準制定的程序也沒有明確要求，導致制定出來的行政裁量權基準的地位比較尷尬，有的是得不到社會認可，有的是不被司法機關承認，有的甚至超出法律、法規、規章規定增加行政相對人的義務。針對這一問題，《意見》對行政裁量權基準的制定程序作出明確規定，對以規章形式制定行政裁量權基準的，要按照《規章制定程序條例》的規定，認真執行立項、起草、審查、決定、公布等程序。對以行政規范性文件形式制定行政裁量權基準的，要按照《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》的規定，嚴格執行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發布等程序。同時，還要求制定行政裁量權基準時，要進行可行性評估，充分考量行政裁量權基準的實施效果，做好裁量階次與裁量因素的科學銜接、有效結合，實現各裁量階次適當、均衡，確保行政執法適用的具體標準科學合理、管用好用。

三、全面推進《意見》落地見效

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。《意見》已經制定出來，但能否有效發揮規范行政執法的作用，關鍵在于《意見》規定的內容能否落實到位，《意見》在這方面作了相應部署。

（一）規范適用行政裁量權基準

在調研中，有的地方和部門反映，行政裁量權基準雖然是行政執法的具體依據，但在行政執法決定書中卻不被引用。因行政相對人看不到、監督機關不認可，導致有的行政執法人員不敢用、不愿用行政裁量權基準。為此，《意見》要求在行政執法決定書中明確行政裁量權基準的適用情況，這為行政裁量權基準制度的落地落實提供有力制度保障。例如，《意見》規定，行政機關在作出行政執法決定前，要告知行政相對人有關行政執法行為的依據、內容、事實、理由，有行政裁量權基準的，要在行政執法決定書中對行政裁量權基準的適用情況予以明確。

同時，為避免適用行政裁量權可能出現不適當、不公平、不合理等問題，《意見》規定，適用本行政機關制定的行政裁量權基準可能出現明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權基準適用的客觀情況發生變化的，經本行政機關主要負責人批準或者集體討論通過后可以調整適用，批準材料或者集體討論記錄應作為執法案卷的一部分歸檔保存。適用上級行政機關制定的行政裁量權基準可能出現明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權基準適用的客觀情況發生變化的，報請該基準制定機關批準后，可以調整適用，并且要求制定機關對調整適用的行政裁量權基準及時進行修改。

（二）加強對行政裁量權基準制定和管理工作的監督

為推動行政裁量權基準制度得到有效執行，《意見》規定了三個方面的監督措施：一是強化日常監督管理；二是建立動態調整機制；三是加強備案審查。關于日常監督管理，主要是要求各地區各部門要通過行政執法情況檢查、行政執法案卷評查、依法行政考核、行政執法評議考核、行政復議附帶審查、行政執法投訴舉報處理等方式，加強對行政裁量權基準制度執行情況的監督檢查。關于動態調整機制，主要是指行政裁量權基準所依據的法律、法規、規章作出修改的，或者客觀情況發生重大變化的，要對行政裁量權基準及時進行調整。同時，以科技創新助推行政執法裁量權基準規范化、標準化、信息化建設，充分運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等技術手段，將行政裁量權基準內容嵌入行政執法信息系統，為執法人員辦理案件提供精準指引，有效規范行政裁量權行使。關于備案審查，主要是要求行政裁量權基準制定后要按照規章和行政規范性文件備案制度確定的程序和時限報送備案，主動接受備案審查機關監督。備案審查機關發現行政裁量權基準與法律、法規、規章相抵觸的，要依法予以糾正。

（三）加大實施保障力度

為做好《意見》的貫徹落實工作，各地區各部門應積極做好以下工作。一是加大宣傳力度。通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視、新媒體等方式開展多種形式宣傳，使公民、法人和其他組織充分了解建立健全行政裁量權基準制度的重要性，積極參與監督和評議行政執法活動。二是開展專門培訓。各級司法行政部門要加強對行政裁量權基準制定和管理工作的業務培訓。各級行政執法機關要加強對行政執法人員的培訓，提高行政執法人員熟練運用行政裁量權基準解決執法問題的能力。三是加強監督考核。要將行政裁量權基準制定和管理工作納入法治政府建設考評指標體系，列入法治政府建設督察內容，督促指導各地區各部門加強統籌協調，明確任務分工，落實工作責任。同時，有關地方和部門還應按照《意見》相關規定，做好行政裁量權基準的立改廢釋工作，建立健全行政裁量權基準制度。