關(guān)于完善設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法工作機制的思考

文 黃 藝

在我國，人大主導(dǎo)立法是人民代表大會制度在立法工作中的必然要求。改革開放初期，為盡快扭轉(zhuǎn)我國法制匱乏的局面，人大授權(quán)政府先行立法，久而久之，在實踐中形成部門主導(dǎo)立法的局面。2015年新修訂的立法法賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會立法權(quán)后，在地方立法中如何確保人大的主導(dǎo)地位，以何種體制機制實現(xiàn)人大在立法中的主導(dǎo)作用成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法工作機制的必要性

完善人大主導(dǎo)立法工作機制是人民至上原則的必然要求，是克服部門利益法制化的必然要求，是推動地方治理現(xiàn)代化的必然要求，更是科學(xué)立法與民主立法的必然要求。

（一）人民至上原則的必然要求

人民至上原則是現(xiàn)代政治國家普遍遵守的一項基本原則，其實質(zhì)在于人民是國家權(quán)力的正當(dāng)性和合理性來源。在我國的法治實踐中，人民代表大會制度是我國根本政治制度，人大作為民意的代表機關(guān)，其主導(dǎo)立法構(gòu)成了我國立法體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。唯有堅持人大主導(dǎo)立法，才能確保人民的意志轉(zhuǎn)化為法律，保證立法的民主性。

（二）克服部門利益法制化的必然要求

縱觀我國立法的實際狀況，尤其在地方立法的工作中，大量立法工作需要依靠政府相關(guān)部門配合，但實踐中演變?yōu)榱⒎ǖ牟块T利益化和行政不當(dāng)干預(yù)。隨著淡化部門利益法制化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，政府部門難以通過立法實現(xiàn)部門利益，導(dǎo)致政府立法原生動力不足，主要表現(xiàn)為法規(guī)提案和立法建議數(shù)量的明顯減少，人大主導(dǎo)立法工作有利于消解部門利益法制化傾向。

（三）推動地方治理現(xiàn)代化的必然要求

基層治理現(xiàn)代化要求在依法治國的原則下，對多元利益進(jìn)行正當(dāng)分配，最大限度地調(diào)動多元治理主體的積極性，充分發(fā)揮各自的功能作用，形成自治與共治的良性互動。人大主導(dǎo)立法是推動基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。當(dāng)前在改革進(jìn)入深水區(qū)的當(dāng)下，要求“重大改革于法有據(jù)”，立法應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用以推動基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。但是立法程序不規(guī)范，紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)指示等長期扮演“事實法律”的角色等現(xiàn)實情況，不符合基層依法治理的理念。為適應(yīng)深化改革的需要，以立法促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展刻不容緩。發(fā)揮人大對立法方向、進(jìn)程和結(jié)果的引導(dǎo)作用，能最大限度地保證所立之法凝聚民意民智，確保法案內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（四）科學(xué)立法與民主立法的必然要求

人大主導(dǎo)立法工作有助于提高立法的科學(xué)性。堅持人大主導(dǎo)立法，一方面有助于根據(jù)人們的利益訴求來科學(xué)合理地制定立法計劃和立法規(guī)劃，確保人們需求的實現(xiàn)。堅持人大主導(dǎo)立法亦有助于增強立法的民主性，人大主導(dǎo)立法是人民主權(quán)原則的進(jìn)一步延伸，人大作為民意的代表機關(guān)，人大主導(dǎo)立法能最大限度地保證民意的表達(dá)，確保法律為民所立，夯實立法的民主性基礎(chǔ)。因而，人大主導(dǎo)立法亦是民主立法的現(xiàn)實需要。

設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法工作機制中存在的問題和困難

科學(xué)完備的立法機制是立法質(zhì)量和效率的保障。設(shè)區(qū)的市在堅持人大主導(dǎo)地位、發(fā)揮人大主導(dǎo)作用方面積累了許多寶貴經(jīng)驗，但是，設(shè)區(qū)的市的立法機制建設(shè)與新時代面臨的立法任務(wù)和要求相比還有差距，影響人大主導(dǎo)立法工作的體制機制因素仍然存在，人大主導(dǎo)立法工作缺乏規(guī)范性實現(xiàn)路徑。

（一）法規(guī)立項機制不夠完善

設(shè)區(qū)的市在編制立法計劃和征集論證立法建議過程中，普遍存在由政府各部門報送立法項目計劃的傳統(tǒng)模式，同一立法事項究竟是制定地方性法規(guī)還是制定政府規(guī)章并沒有具體的上位法標(biāo)準(zhǔn)，有可能出現(xiàn)相互推諉或相互爭奪立法權(quán)的問題。通過新媒體等多種方式征集立法項目建議流于形式，公眾表達(dá)立法需求的渠道不暢，公眾在立法建議征集中處于被動地位，關(guān)注弱勢群體的利益和呼聲比較少，立法立項不接地氣，民意基礎(chǔ)不夠扎實。

（二）法規(guī)起草機制不夠協(xié)調(diào)

在法規(guī)起草過程中，存在政府部門負(fù)責(zé)大部分法規(guī)起草工作的現(xiàn)狀。人大自身建設(shè)不足導(dǎo)致承接法規(guī)起草工作能力相對較弱，設(shè)區(qū)的市人大有關(guān)專門委員會和常委會法制工作機構(gòu)在立法中的專業(yè)優(yōu)勢未能有效發(fā)揮，未能與起草單位形成良好的溝通。當(dāng)一些法規(guī)起草項目所牽涉的部門意見分歧較大時，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會未能提前介入，及時協(xié)調(diào)與劃清不同部門的權(quán)限與職責(zé)，早發(fā)現(xiàn)、早解決主要矛盾與焦點問題，導(dǎo)致正式審議法規(guī)案時形成問題與矛盾的疊加，分散設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的精力，影響立法工作效率。人大并非唯一的立法主體，政府部門也享有直接起草法案的權(quán)力。此外，受委托的第三方按照委托機關(guān)的要求也可以針對委托事項起草法案。由于沒有搭建多元主體協(xié)作起草平臺，融合各方優(yōu)勢，現(xiàn)實中人大主導(dǎo)立法工作容易出現(xiàn)對整個立法過程的“大包大攬”，委托第三方起草法案缺乏有效的溝通，沒有很好匯集民智以尋求有利于最大多數(shù)人利益的方案。

（三）法案審議機制不夠扎實

設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和人大常委會的會期短，任務(wù)重，在較短時間內(nèi)對法案內(nèi)容進(jìn)行充分審議較為困難。法案的提前送達(dá)機制不完善，無法保證人大代表有充足的時間對擬提交審議的法案進(jìn)行充分研究，審議水平質(zhì)量參差不齊。人大代表普遍缺乏專業(yè)立法知識，難以承擔(dān)審議法案的重任。代表發(fā)言頻次不高，社會各方利益訴求表達(dá)不夠充分。運用座談、聽證、論證等方式不夠多。有關(guān)專門委員會的初次審議和法制委員會統(tǒng)一審議機制有待改進(jìn)，沒有科學(xué)界定各個階段的職能和任務(wù)，沒有發(fā)揮好專門委員會審議在入口把關(guān)和方向引導(dǎo)方面的作用。對法規(guī)草案的審議沒有明確的審次限制，不同審次所審議的法案內(nèi)容并無明確的劃分，法案審議缺乏細(xì)致分工且重點不明確，容易造成審議的不充分或者立法資源的浪費。在審議過程中溝通協(xié)調(diào)不暢，一旦遇到重點難點問題無法達(dá)成合議時，查閱書面材料解決爭議已形成常態(tài)化的解決機制。法規(guī)審議的標(biāo)準(zhǔn)不明確。

（四）立法評估機制不夠精準(zhǔn)

設(shè)區(qū)的市的地方立法存在地方特色不足、可執(zhí)行性差等問題。啟動立法程序前，人大對立法項目的必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性以及法規(guī)實施的預(yù)期效果、社會影響分析不夠，影響立法前瞻性。地方立法立法后評估沒有逐步走向常態(tài)化。地方性法規(guī)制定并生效后，不少地方雖然采取委托高等院校和科研機構(gòu)等智庫獨立進(jìn)行第三方評估，但是容易囿于理論，缺乏實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致立法評估結(jié)果與社會實際脫節(jié)，針對性和實用性不強。人大立法的考核壓力導(dǎo)致了立法“行政化”和政績化，為了完成任務(wù)可能導(dǎo)致立法扎堆現(xiàn)象，一些時機不夠成熟的立法也匆忙出臺。

完善設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法工作機制的路徑探討

立法工作機制反映立法各環(huán)節(jié)的具體運作，完善立法工作機制對提高立法質(zhì)量大有裨益。

（一）完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)機制。堅持和加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是確保人大主導(dǎo)立法的根本政治保證。人大主導(dǎo)立法是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵途徑和合法化渠道。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程，把黨委的決策部署貫徹落實到立法工作的實踐中。一是在立法選項上，設(shè)區(qū)的市人大對立法項目的選擇應(yīng)與同級黨委決策的重點相一致，立法規(guī)劃和年度立法計劃應(yīng)針對本地發(fā)展實際、資源優(yōu)勢和短板、發(fā)展規(guī)劃和規(guī)劃戰(zhàn)略來制定。立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)征得同級黨委同意，根據(jù)黨委的立法建議及時對立法計劃作出調(diào)整，黨委提出的立法項目建議，應(yīng)當(dāng)依法組織實施，切實把黨的主張變?yōu)閲乙庵尽６菄?yán)格落實“重大事項向黨委請示”制度，設(shè)置對口溝通的機構(gòu)部門，制定黨委與人大的工作聯(lián)系方式與具體程序，以制度形式劃分各自在立法工作中的職責(zé)，既保證黨委對人大立法信息及時準(zhǔn)確地把握和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，也要保證人大能夠針對具體疑難問題及時向黨委請示，獲得黨委指導(dǎo)幫助；把黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)通過制度化的途徑加以落實。三是完善立法項目選題論證制度。根據(jù)黨委中心工作，堅持問題導(dǎo)向展開相應(yīng)的調(diào)查研究，合理運用多種調(diào)研方法，合理劃定調(diào)研范圍并科學(xué)選取調(diào)研對象，合理吸納社會公眾的意見，確保調(diào)研的代表性和普遍性，要善于運用大數(shù)據(jù)助力立項決策，確保立項論證的正確性。

（二）健全法案合作起草機制。人大主導(dǎo)立法不僅是指對立法事項的主導(dǎo)，還意味著對其他有權(quán)起草主體起著主導(dǎo)作用。一是合理分配立法起草事項，搭建多元主體協(xié)作起草平臺。對事關(guān)全局和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要法規(guī)，可以由市人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)組織起草；對涉及到多個部門職責(zé)的法規(guī)，可以由法工委牽頭，組成有關(guān)部門參加的法規(guī)起草小組共同起草；對一些專業(yè)性較強的法規(guī)，由政府組織起草為主，明確法規(guī)草案提請審議的時間。此外，注重發(fā)揮“一點一庫一基地”的作用。通過“借智借腦”整合立法資源，發(fā)揮聯(lián)系點的橋梁作用以及立法專家和立法評估協(xié)作基地的智囊作用，委托第三方進(jìn)行起草。二是提前參與有關(guān)部門組織的起草活動，避免立法中的部門利益傾向，確保法規(guī)草案質(zhì)量。對政府有關(guān)部門、有關(guān)方面起草的法規(guī)草案，市人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)提前參與，制定劃分標(biāo)準(zhǔn)與溝通機制，防止法規(guī)與規(guī)章的沖突或重復(fù)立法。起草部門在起草環(huán)節(jié)中的重要階段征求市人大常委會相關(guān)部門的意見，保持經(jīng)常性溝通，對起草法規(guī)草案中遇到的法律問題和其他問題，共同研究，形成工作合力。三是加強人大自身的法規(guī)起草能力建設(shè)。立法是一項專門性的工作，立法人員應(yīng)當(dāng)具備一定的法律知識和充足的立法經(jīng)驗。改革人大自身的組織結(jié)構(gòu)，逐漸提高人大常委會委員的專職化比例，加強對專職人大代表立法能力的提升。培養(yǎng)和形成一批有能力起草地方層面的綜合性較強的地方性法規(guī)的法律專業(yè)人員，探索立法起草人才的培養(yǎng)和任用機制，強化地方性法規(guī)起草工作隊伍建設(shè)。

（三）健全法案審議機制。地方性法規(guī)草案的審議是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立法審議程序制度是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系到地方人大及其常委會立法權(quán)的正確行使和立法質(zhì)量。一是明確法規(guī)案審議的審次標(biāo)準(zhǔn)。針對目前審次確定標(biāo)準(zhǔn)不明晰的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確審次確定的原則，根據(jù)法規(guī)草案修改質(zhì)量和審議情況，靈活把握審次，開展多次審議和適時提請審議，立法進(jìn)度、立法審次服從立法質(zhì)量。二是完善統(tǒng)一審議機制。法制委要依法履行統(tǒng)一審議職能，認(rèn)真逐條審議法規(guī)草案，對重要問題要征求相關(guān)專委會和相關(guān)部門意見，必要時要進(jìn)行論證。人大常委會要認(rèn)真組織好分組審議，法規(guī)審議前，提前印發(fā)法規(guī)草案文本，給審議人員充分的閱讀和研究時間，在保證立法質(zhì)量的前提下提高審議的效率，增強立法的及時性。三是提高審議表決的科學(xué)性和民主化水平。法規(guī)草案在表決前，根據(jù)實際需要可以將個別分歧較大的重要條款提請會議單獨表決，從而避免對法規(guī)草案作總體表決的局限性。政府立法應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會議或全體會議討論決定通過再提交立法審核部門。法規(guī)草案條文經(jīng)過修改后仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨表決，然后才進(jìn)行整體表決，從而真實反映審議者的意見。對于法規(guī)審議中遇到的分歧意見較大的難點問題，人大及其常委會及時向市委匯報并聽取意見，為相關(guān)主體的溝通協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件，保證法規(guī)審議的順利推進(jìn)。對特別重大事項作出規(guī)定的法規(guī)草案，提請人民代表大會審議。

（四）完善法規(guī)監(jiān)督反饋機制。對法規(guī)、規(guī)章定期進(jìn)行評估、清理是保持地方法律規(guī)范體系內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一、動態(tài)完善的重要途徑，應(yīng)當(dāng)作為一項常態(tài)化的工作機制來加以保障。一是要建立立法后評估制度。對已經(jīng)出臺的法規(guī)、規(guī)章的合法性、操作性、執(zhí)行的有效性等進(jìn)行評估。二是要建立法規(guī)、規(guī)章清理制度。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會應(yīng)把評估結(jié)果作為法規(guī)、規(guī)章修改、廢止或改進(jìn)立法工作的參考依據(jù)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和上位法的修改、廢止，與其相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章必須隨之作相應(yīng)的處理，這樣法制的統(tǒng)一才有制度上的保障。