我國部分地區在農村宅基地退出機制中作出的有益探索
——以陜西省富平縣為例

馬俊平（中南林業科技大學）

對農村宅基地的定義是農民在進行住宅修建時合法合規占用的土地及住宅的宅院和設施等[1]，對農民而言，宅基地是他們生活和財產的保障，所以宅基地取得使用的管理制度都應建立在保障農民生活及安居樂業的基礎上。本文選取陜西省富平縣為研究案例對象，對該地區各項宅基地退出機制進行檢驗印證，從所實施的農村宅基地退出補償機制為切入點，通過深入研究和探討，形成周期性的理論依據及現實基礎，為地方政府制定有效政策提供參考。

一、文獻綜述

（一）農村宅基地的制度變遷

《人民公社條例》形成了最初宅基地的主要制度特征，包含了所有權屬于集體的基本架構、一戶一宅、根據成員擁有的集體身份無償分配、嚴禁流轉等制度條例。

《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村宅基地的發展給出了明確的方向，其提出需要將農村宅基地進行統一整理，進行土地管理制度改革，構建科學統一的用地市場。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對農村宅基地做出準確的詮釋說明，為保證農戶宅基地的義務權需要選取多個試點，謹慎開展農戶住宅的抵押擔保程序，不斷找到提高農民財產性收入的方式。

《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》在2017年首次被通過，增加了多個試點，為了將農村宅基地工作進一步推進，同時更好地總結試點經驗，于2017年底和2018年底分別兩次延長試點期限。

“三權分置”指的是在不改變宅基地集體所有這一條件上，把宅基地地權中所包含的具有價值及交換意義的權能提取出來，構成農民宅基地的使用權，在此基礎上增設農戶資格權，“三權”分別包括所有權、資格權、使用權，這一政策在2018年首次被提出，這種產權設置將原本的集體所有權、農戶使用權的兩權制結構改為集體所有權、農戶資格權及使用權的三元結構。

（二）農村宅基地的退出政策

集體經濟組織中的一些農戶自愿放棄占有或是將其占有方式改變成宅基地使用權，其中包括宅基地置換、換房拆遷等形式，這一舉措便是我國農村宅基地退出。我國宅基地有償退出等相關文件從2004年開始陸續出臺。將我國陸續出臺的這些文件進行整理分析，可以分析出該退出政策在具體實施中展現階段性的演變特點。詳細整理如下：《關于加強農村宅基地管理的意見》，“一戶多宅”被正式提出，通過委婉手段讓手中有空余住宅的農民自愿將其騰退出來，但并沒有明確的標準，除此之外對那些已在城鎮中落戶農民的空閑宅基地也統一納入這一范疇。隨后，2008年國務院發布《關于促進節約集約用地的通知》，提出“政府將會對自愿騰退宅基地的村民給予相應補貼和實質性獎勵”，這一項通知從村民的角度出發，不具備強制性，但對獎勵及補助沒有明確說明。從上述兩個文件可以看出，在2015年之前我國沒有明確的宅基地有償退出政策，還在延續傳統的“一戶多宅”或空置住房交換等方式，在宅基地制度改革試點工作推進中，以此作為宅基地工作措施。2016年，《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中強調要進一步加快推進對取得城市戶口農民的農村宅基地自愿有償退出的進行工作，并強調農村集體應做好相應指導工作。該文件中多次強調要以自愿為前提，但也存在需要完善的方面，文件沒有具體表明自愿退出宅基地后農民會得到多少補償、得到什么樣的補償、由哪個部門來補償等。2017年，中央一號文件中明確規定允許地方政府通過多種途徑收集資金，并按照明文規定對取得城市戶口并自愿放棄宅基地的農民給予補償，這個文件是之前文件的完善和補充。2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》規定要建立完善的居民退出宅基地制度，制度應該具有有法可依、公平公開、節約有效的特點。

（三）農村宅基地的退出機制

1.動力機制。張勇等（2017）從人口流動遷徙現象進行分析，并針對該現象提出了退出宅基地的推拉動力。這里的動力包括兩個方面：推力和拉力。推力是指農民退出宅基地后可獲得大量補償，社會可加快資源整合速度，并提升農村土地的利用率。拉力是指開發商對地皮的需求與渴望，以及可以提升居民需求，加快城鄉發展戰略的實施。要想加快新型城鎮化建設速度，讓取得城鎮戶口農民自愿有償地放棄宅基地是實現新型城鎮化的重要條件，這種方法可以為農村人口轉變為城鎮人口提供一定資金支持，從而有效地改變了買房難、住房難的問題。

2.價格形成機制。要想使大部分農民退出宅基地，合理的價格形成機制是必要的，只有明確賠償價格，符合群眾心理標準，才能加快這一政策的進行。基于宅基地退出的要價模型分析發現，很難找出一個兩全其美的平衡點，同時兼顧參與者福利與社會財政負擔，制度還有較大的改進空間。

3.退出模式。由于制度和政策的缺失，地方在執行中逐漸發展出眾多退出模式，其中較典型的有浙江的“兩分兩換”、重慶的“地票交易”、深圳的“宅基地入股”等退出模式，不同模式對農戶的權益保護及普及應用存在較明顯的區別。

4.退出意愿。影響宅基地退出意愿的主要因素是如今農業管理與學科發展重點研究的內容，學者通過各種模型確定不同變量并進行回歸分析研究，探查和檢驗個人因素、區位因素、社會因素、房產因素及政策因素等的影響。

二、案例分析

富平縣地處陜西省關中東部，2020年全縣戶籍人口79.13萬人，隨著經濟的發展和社會的進步，城鎮化水平越來越高，農村人口持續向城市聚集成為趨勢，鄉村戶籍人口較2015年減少131420人，宅基地閑置、村莊“空心”、農戶“空巢”問題凸顯。據統計，截至2018年治理前，富平縣共有宅基地21萬院，占地約18萬畝，其中“一戶多宅”和廢棄宅基地占30%。

作為試點的大張村全村共有宅基地322院，其中閑置宅基地（老舊房屋）190院（包括“一戶多宅”130院，廢棄空院48院，一戶一宅但長期無人居住的12院），空心率高達60%，造成土地資源的浪費。調研中發現，由于左鄰右舍房屋大多廢棄，且受到翻修資金、宅基地申請等限制，村民搬遷愿望較強烈，新社區住房條件好、價格合理、配套完善、交通便利，能夠很好地解決農民的困境，但要完成好大張村的整治工作還需要解決以下幾個問題。

（一）資金怎么獲得

在整治前組織專家對大張村整治進行預算評估，預計整治拆遷補償、新型社區建設等需要政府投入5000萬元左右，預計騰退建設用地308畝（含新型社區用地68畝），依照城鄉建設用地增減掛鉤收益每畝25～28萬元測算，可實現投入與效益總體平衡。在做到心中有數的前提下，發揮政府財政主導作用，整合土地出讓、扶貧基礎設施等項目資金5300萬元，統籌用于“空心村”整治。

（二）群眾怎么動員

由村“兩委”班子成員和黨員代表一宅一戶宣講動員，充分利用宣傳冊、村務公開欄、政策問答等形式向群眾宣傳解讀搬遷政策和新型社區建設方案、新村藍圖、產業發展布局，逐戶發放征求意見表，98%的農戶同意簽字。

（三）補償怎么確定

應完善取得城鎮戶口的農民退出宅基地這一政策，結合相關標準規范，制定騰退補償標準和工作細則，確權為“一戶一宅”房屋依據《富平征地拆遷補償標準》按500～1100元/米2予以賠付，確權外房屋按80～180元/米2予以拆除補助。《關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》按照每院4.2萬元的標準有償退出宅基地，并享受縣城購房總價3%的優惠，政府“一戶一宅”共賠付4300萬多元，“一戶多宅”共補助180萬多元。

（四）房屋怎么建設

村集體聘請專業機構對社區房屋統一進行規劃設計，組織4家建筑公司進行建設，安置戶從建筑公司處購買新房。由政府出資近1000萬元，建設新型社區的房屋地基、黨群服務中心、衛生室、幸福院、文化廣場等公共服務設施，有效減輕村集體負擔，讓農戶感受到實惠。目前，144戶村民搬入新型社區，購買新房價格為950元/米2，新型社區自來水普及率、動力電接通率、天然氣入戶率均達100%。

三、幾點啟示

（一）遵循發展規律，不超越發展階段

順應城鎮化大趨勢，聚焦農村宅基地閑置、城鎮土地資源緊缺矛盾，保持歷史耐力、遵循自然規律，選擇空心化程度較高的村落開展整治試點，因地制宜、以點帶面，有效提高土地利用率，合理配置公共資源。

（二）堅持以人民為中心的思想，充分考慮農民感受，堅決照顧農民利益

把鄉村發展的決定權交給農民自己，以農民滿意程度為目標，以農民發展需求為導向，引導農民參與規劃的全部過程，積極行使參與權與監督權，提升農民的參與感與主人翁意識，真正做一些對農民有利的事情。

（三）尊崇城鄉規劃，不盲目大拆大建

嚴格執行城鄉建設規劃，堅持科學發展觀，對村莊的生態、空間進行合理布局與規劃，科學發展，層層遞進，嚴格控制投入成本，決不能借整治之名大拆大建，決不能建大廣場、大景觀、大雕塑等超標準建設，決不能搞不計成本、無法復制的形象工程。

（四）遵守政策法規，不違規違法建設

以黨的政策為依據、以法律法規為準繩，遵守鄉村振興戰略規劃和土地、宅基地管理法規，堅持公平原則，維護農民利益，守住耕地紅線，在不改變土地所有制的情況下，加強風險防范意識，為實現鄉村振興戰略，為實現中華民族偉大復興貢獻自己的力量。