如何管好用好扶貧資產
——基于四川省南江、旺蒼兩縣扶貧資產管護運營情況的調查

余 葵 種 聰

南江、旺蒼兩縣均位于四川省東北部，不僅是全國扶貧開發工作重點縣，也是川陜革命老區和邊遠高寒山區。2013 年實施精準扶貧、精準脫貧以來，圍繞“縣摘帽、村退出、戶脫貧”的貧困退出標準，中央和地方投入了大量的扶貧資金，實施許多扶貧項目，形成大量扶貧資產。截至2020 年底，兩縣共實施扶貧項目24360 個，形成扶貧資產總額86.6 億元，其中南江縣扶貧項目17863個，扶貧資產總額56.8億元；旺蒼縣扶貧項目6497 個，扶貧資產總額29.8 億元。南江、旺蒼兩縣分別于2019 年4 月、2020 年2 月退出貧困縣序列。

一、扶貧資產的基本狀況

兩縣根據扶貧資金來源和項目實施方式，對形成的各類扶貧資產進行了確權，分別為確權到戶的扶貧資產、確權到村的集體資產和國有資產。

確權到戶的扶貧資產約占三分之一。兩縣將支持貧困戶生產發展所購買的果樹、牲畜等生物性資產，幫助貧困戶生活條件改善所購建的固定資產或物品等確權為到戶的扶貧資產。主要包括：到戶產業、三建四改（即：建庭院、建入戶路、建沼氣池和改水、改廚、改廁、改圈）、安全住房、單戶水處理設備、廣播電視等。兩縣累計確權到戶的扶貧項目15056 個，形成到戶扶貧資產29.6 億元，占扶貧資產總額的34.2%。南江縣赤溪鎮西廂村共有227 戶、717 人，其中貧困戶67 戶、213 人，累計形成扶貧資產4626.8萬元，其中確權到戶的扶貧資產2905.4 萬元，占比62.8%。

確權到村集體的扶貧資產主要為非經營性資產。兩縣將扶貧資金投入到村形成的非經營性和經營性資產確權為農村集體資產，對于村級聯建項目形成的資產，根據資金投入比例或所在村建設規模等因素確定資產所有權比例。非經營性資產主要包括：村內道路交通、農田水利設施、集中供水飲水設施、黨群服務中心、文化室、衛生室，以及村小學、幼兒園、公共廁所、垃圾處理設施等；經營性資產主要包括：農林牧漁產業基地、生產加工設施、倉儲物流設施、旅游服務設施、電商服務設施、村級光伏電站，以及資產收益扶貧、產業扶持基金等。兩縣確權到村的扶貧項目9065個，形成扶貧集體資產41 億元，占扶貧資產總額的47.3%，其中非經營性資產37.9 億元，占扶貧集體資產的92.4%。南江縣赤溪鎮西廂村扶貧集體資產1815 萬元，其中非經營性資產1204 萬元，占比66.3%。

跨鄉跨村扶貧資產大多確權為國有資產。兩縣將跨鄉（鎮）、跨村的部分扶貧項目，以及投入到龍頭企業、產業園區、教育衛生及文化等社會事業硬件建設形成的資產確權為國有資產。由縣級人民政府指定行業主管部門或鄉（鎮）人民政府按照國有資產管理有關規定管理。兩縣確權為國有資產的扶貧項目239 個，資產總額16 億元，占扶貧資產總額的18.5%，其中：南江縣177 個項目，資產總額12.6 億元，經營性資產5.6 億元；旺蒼縣62 個項目，資產總額3.4 億元，經營性資產0.6 億元。

二、扶貧資產管護的做法

近年來，為加強扶貧資產的管護和運營，四川省印發了扶貧資產管理操作指南，南江、旺蒼兩縣也分別出臺了扶貧項目資產管理辦法，做到扶貧資產管理有制度、維護有依據，為管得久、用得好奠定基礎。

建立扶貧資產臺賬。兩縣均在確定扶貧資產權屬的基礎上，按照應納盡納的原則，分級、分類、分項、分年度逐一登記扶貧資產明細，建立真實、合法、準確、完整的扶貧資產動態監管臺賬。登記內容主要包括：資產名稱、類別、購建年限、預計使用年限、數量、單位、原始價值、資金來源、所有權人、使用權人、收益權人等信息。縣級相關行業部門建立扶貧資產總臺賬，各鄉（鎮）、村建立分臺賬，要求扶貧項目竣工驗收后三個月內辦理資產移交和確權登記手續；尚在建設或已竣工尚未完成結算的，也要納入登記范圍，做到賬賬相符、賬實相符；到戶類扶貧資金，沒有形成固定資產的，要明確扶貧資金使用情況。對于跨鄉（鎮）實施項目形成的扶貧資產，由縣級相關主管部門負責登記入賬；跨村實施項目形成的扶貧資產，由鄉（鎮）負責登記入賬。

明確扶貧資產管護主體。按照“誰受益、誰管理”或“誰所有、誰管護”的原則，明確扶貧資產管護主體，落實責任單位和責任人，對扶貧項目從交付使用、運營管護、效益發揮到滾動發展等全過程管理。產權歸屬到戶的扶貧資產，由鄉（鎮）、村指導農戶自主管理，確保正常運行、保值增值。產權歸屬村集體所有的非經營性資產，由村集體負責管護；經營性集體資產，無論是自主經營，還是承包、租賃、股份合作等經營方式，均由經營者負責管護。產權歸屬國有的，按照國有資產管理規定管護運營。

落實扶貧資產管護資金。按照屬地管理原則落實管護經費，建立以經營收入、鄉（鎮）自籌和群眾投工投勞為主，行業投入和社會捐助為輔，財政適當補助的管護經費投入機制。對于確權到戶的扶貧資產，管護經費由農戶承擔為主，為貧困戶統籌安排公益性崗位。確權到村集體的非經營性資產，管護經費原則上由政府承擔；經營性資產，從集體經營性收益中安排，鼓勵有光伏電站和集中供水設施的村，按“保本微利”的原則由村集體進行商業運營。確權為國有的資產，管護經費由縣級財政和行業部門統籌。村內道路、蓄水池等非經營性資產的日常維護由集體負責，如遇到因山洪等自然災害損壞時，可以向縣級部門申請財政資金。

創新扶貧資產收益分配機制。確權到戶的扶貧資產收益，歸受益農戶所有。確權到村的集體資產收益，歸各村集體經濟組織成員集體所有，按比例明確到集體和農戶，主要用于集體經濟發展、公益性崗位支出，以及公共事業、公共福利、幫困救助等方面。確權為國有資產的收益，按照國有資產收益管理規定執行。南江縣赤溪鎮西廂村建立集體收益“235”分配機制，即20%作為村集體公積金，用于公共服務資產管理維護；30%作為村集體公益金，用于建立防返貧幫扶基金和“道德銀行”；50%用于村集體經濟持續發展。南江縣紅光鎮黑池村探索出“四股五分”收益分配機制，資金股占40%，資源股占25%，成員股占15%，集體股占20%。集體股收益中，10%用于村集體公益事業，10%用于績效獎勵。

健全扶貧資產監督機制。為加強扶貧資產監管，防止扶貧資產閑置和流失，兩縣均建立了扶貧資產監督長效機制。南江縣統籌協調推進扶貧資產全過程指導和監督，明確要求在縣審計局將扶貧資產管理作為開展鄉（鎮）領導干部、村干部經濟責任審計的重要內容；要求鄉鎮落實主體責任，將扶貧資產管理與農村集體資產清查核資工作有效銜接；農村集體經濟組織監事會、駐村工作隊等發揮事前、事中、事后監督作用。旺蒼縣將扶貧集體資產納入農村集體資產監督管理平臺，建立了縣、鄉、村三級扶貧資產管理臺賬，并將相關數據與國家防返貧監測系統大數據平臺共享，實現扶貧集體資產管理信息化、收益分配公開化，主動接受社會各界的監督。

三、探索扶貧集體資產運營有效路徑

為確保扶貧資產中確權到村集體的各類資產持續運營、發揮效益，兩縣進行了許多有益的探索。

投入發展特色農業產業。南江縣扶貧形成村級經營性集體資產1.2億元，包括投入建設的金銀花、葡萄、茶葉等特色農業產業基地，以及黃羊等畜牧業基地。黑池村、柏山村分別形成3000 畝富硒楊梅基地、640 畝葡萄基地，村股份經濟合作社按照每畝500 元左右價格流轉農戶土地，負責田間管理和鮮果銷售，2021 年兩村集體經營收益分別達到70 萬元、73.7 萬元。旺蒼縣扶貧形成村級經營性集體資產1.9 億元，主要是依托貧困村產業扶貧示范園和省級貧困村集體經濟試點項目資金，建成127 個扶貧農業產業示范園，種植茶葉、水果、蔬菜等，保障村集體經濟穩定增收。

支持發展鄉村旅游業。兩縣引導支持村集體利用一些扶貧項目建設形成民宿、餐飲、游樂場、停車場、旅游公廁等經營性集體資產，文化長廊、旅游道路等非經營性集體資產，同時挖掘民俗旅游潛力，增加集體和農民收入。西廂村于2018 年利用100 萬元扶持村級集體經濟發展項目資金，建成10 棟“星空民宿”，2021 年村集體收入12.2 萬元。村民何賢鳳在村集體打工，負責停車場、公共廁所和一段公路打掃，有空還在農家樂上班，一年收入1萬元左右。黑池村利用扶貧項目建成的楊梅基地舉辦采摘節，2021 年村集體門票收入11.9 萬元、農產品銷售收入79.9 萬元。旺蒼縣南鳳村利用扶貧項目建設鄉村旅游服務綜合體1000平方米，重點培育休閑體驗、農家餐飲、精品民宿、花卉游覽四種業態。

出租或入股增加集體收益。通過將倉儲物流設施、電子商務設施等經營性扶貧集體資產，以及村內道路等非經營性扶貧集體資產以出租、入股等形式與農業經營主體合作與聯合，促進了扶貧集體資產的保值增值。南江縣柏山村將扶貧建設的集體魚塘、小型水庫等進行發包、租賃，2021 年村集體獲得收益13.3 萬元；西廂村將扶貧建設的村內道路、庭院，以及古樹、古橋等集體資產評估作價入股到游樂園、漂流等旅游項目，占股5%，2021 年村集體股份分紅收入8 萬元；南鳳村將扶貧建設的400 噸級保鮮庫出租，為專業合作社和種植大戶提供果蔬貯藏服務，獲得穩定租金收入；旺蒼縣三合村將利用扶貧資金建設的200 畝茶園出租給茶葉專業合作社，將80 萬元扶貧資金入股合作社，2021 年村集體分別獲得土地租金收入4 萬元、資金入股分紅4 萬元。

四、關于加強扶貧集體資產管理的建議

扶貧資產是脫貧攻堅時期積累的寶貴財富，更是鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的重要物質基礎。目前，基層同志反映最多的是扶貧集體資產管護運營缺少專業人才、盤活利用路徑較為單一等。建議如下。

建立扶貧集體資產管護運營長效機制。健全完善扶貧集體資產管護制度，進一步明確扶貧集體資產管護的主體責任，落實非經營性扶貧集體資產管護費用，發揮好經營性扶貧集體資產的效益，確保各類扶貧集體資產安全運行、保值增值。加強扶貧集體資產運營管理，明確收益分配辦法，鼓勵過渡期滿后的扶貧項目建設資產收益由農村集體經濟組織成員全體共享。強化扶貧集體資產日常管理，建立扶貧集體資產數據庫，逐步將扶貧集體資產納入全國農村集體資產監督管理平臺，實現扶貧集體資產動態監管。

積極探索扶貧集體資產保值增值有效路徑。指導各地立足資源稟賦，盤活利用各類扶貧資產，探索扶貧集體資產運營新模式、新路徑。鼓勵各地積極盤活利用扶貧經營性資產，通過自主經營、股份合作等方式發展新產業新業態；探索以強村帶弱村、抱團發展等形式與市場主體開展聯合與合作，建立利益聯結機制，使農民群眾特別是貧困戶共享改革成果。

加大農村集體經營管理人才培養和引進力度。選優配強農村集體經濟組織負責人，鼓勵和引導優秀人才到農村一線干事創業。加大農村集體經濟組織經營管理隊伍建設和人才培養，有條件的地方可以通過公開招聘方式選擇職業經理人。建立農村集體經濟組織經營管理人才激勵政策，鼓勵各地加大從優秀農村集體經濟組織負責人中選拔鄉鎮領導干部，對發展集體經濟作出突出貢獻的人員給予適當的績效獎勵。

建立農村集體資產管理服務體系。加強各級農村集體資產監督管理服務機構建設，承擔農村集體經濟組織的運營管理、資產財務管理、土地承包管理、宅基地管理、集體經濟發展等；充實機構人員隊伍，保障工作運轉經費，確保事有人管、責有人負，促進扶貧集體資產管理邁上新臺階。