試論政府投資項目代建制存在的風險與對策

丁國雄

摘要：作為現階段國際通用的管理方式，政府投資項目代建制通過招標等多種方式，選用專業化程度更高的單位實施項目建設，有效的控制了項目投資成本、提高項目建設質量、保證項目施工周期，提高了政府投資項目的整體效益。本文從闡述當前我國政府投資項目代建制實施過程中存在的主要問題入手，分析了問題產生的原因，進而提出了完善我國政府投資項目代建制的對策。

關鍵詞：政府投資項目 代建制 風險 對策

傳統政府投資項目采取政府出資、部門管理、單位建設的組織模式開展項目建設，由于缺乏施工管理經驗，在項目設計審查環節就難以達到專業標準，對于建設進度、成本控制、質量審核更加難以有效控制;投資項目建設的過程中還要不斷根據實用性豐富使用功能，提高建設標準，缺乏專業的技術經驗很難達到。代建制彌補了傳統投資項目中“投資、融資、建設、管理”融為一體，導致的主體關系不明確的缺點，將“投、融、建、管”進行分離，明確投資項目建設的責任和義務，有效的整頓了市場秩序、規范了市場運行、提高投資效率。

一、當前我國政府投資項目代建制實施過程中存在的主要問題

（一）代建制市場管理混亂

代建制作為政府投資項目管理的新型手段，代建制市場的發展還處于培育、發展階段，尚未形成統一的管理規定和管理標準，對于代建單位資質的審核、項目建設的控制管理缺乏統一的調控措施;實施政府投資項目代建制對代建單位標準不統一，在進行單位資質審核過程中，審核部門職責不明確、審核環節過于復雜、審核標準具有一定差距，缺乏負責審核工作的主體部門，導致代建單位管理混亂;在政府投資項目建設采取代建制時，還缺乏完善的監督機制，監督主體不明確會導致推諉責任的現象，缺乏信息公開，更加制約了公眾對于政府投資項目建設監督權的使用，規范代建制管理迫在眉睫。

（二）相關配套制度不完善

代建制的實施需要制定系統性強、專業性強、規范性強的配套制度對其進行有效管控，但是現階段的代建制相關配套制度不完善，嚴重制約了代建制的發展。首先是現階段代建合同缺乏統一標準，合同進行文本構建時對于共享投資風險缺乏相應的細化，標準的代建合同要基于政府和代建單位統一組織、協商簡化的基礎上，對項目成本、進度和質量進行有效控制，明確項目建設目標、管理責任和建設規章制度，加強檢查力度，保證建設質量;其次是現階段代建制保險體系不健全，代建制的實施給予了代建單位更大的發揮空間，在建設的過程中施工風險、設備操作不當、材料管理漏洞導致的風險問題很難避免，嚴重影響了代建項目的整體效益，建立健全工程保險體系，有利于加強對代建單位、建立人員、保險公司等涉及到項目建設單位的監管，保證投資項目建設的整體質量;再次是代建制評價體系不完善，在項目設計、項目施工、項目質量檢測方面缺乏綜合性的評價，特別是對項目投入使用后產生的社會效益和經濟效益沒有有效的評估手段，降低了項目后續評估的可靠性。

（三）代建單位綜合競爭力不強

代建制主要的參與主體就是政府和代建單位，政府通過招標等手段選用專業性強、資質合格的代建單位，更好的保障投資項目建設的順利開展，但目前代建單位存在競爭力低下的現象，影響了代建制的發展，降低了項目建設的整體質量。政府實施代建制時無法做到權利外放，制約和干擾了代建單位建設計劃的落實，特別是項目施工監理，由于涉及融資、招標等多個關鍵環節，缺乏代建單位管理和資質審核主體，導致盲目指揮，干涉施工設備、材料供應商等方面的決定，干擾了代建單位的決策權，降低了專業度，損傷了施工單位的競爭力和積極性[1]。

二、我國政府投資代建制項目實施過程中存在問題的原因分析

（一）政府角色在代建制中的定位不準確

代建制的實施，是政府轉變職能的重要體現，面對新型的管理手段，政府要積極轉變管理思路、適應新型管理模式，正確定位，才能促進制度科學發展。代建單位在代建制中要履行項目法人的職責和權利，現階段相關法律對于其法律地位沒有明確規定，嚴重的制約了代建單位在項目中發揮的主體作用，在落實代建制時要重視合同對于代建單位的控制效力，明確形式職權、責任義務以及獎懲制度，規范施工流程、加大質量監督，確保項目的安全控制和社會影響。

（二）配套制度不完善與權力尋租

代建制培育和發展過程中配套制度相對不完善，通常通過代建制實踐過程中出現的問題進行配套措施的制定，導致了配套制度具有一定的滯后性;同時代建制運行涉及的部門很多，傳統的運作模式無法適應新的管理模式，缺乏規范、統一的制度體系導致代建制發展受阻;權利尋租現象難以消除，影響著代建制的健康發展。

三、完善我國政府投資項目代建制的對策

（一）優化代建單位的管理機制

推進代建制的科學發展，要依靠系統、可靠的管理機制加強內力推動，發揮合同管控作用，明確管理部門、代建單位主體責任、權利，規范代建行為標準，加強工程可行性研究和項目預算能力，從采購、勘察、設計、施工等多方面發揮代建單位的專業性;通過明確政府管理中發改、財政、建設、監察等部門的政府職能，明確管理主體，結合市場推出機制，加強對代建單位的管理，規范審核標準，對建筑單位加強監管，采用競爭性談判、單一來源采購等方式選擇代建單位，確保代建單位的資質;招標環節加強代建單位的審核，嚴格篩查，建立市場誠信檔案，實行名錄庫管理制度，由建設局統一管理，對工程管理業績、資質條件、信用記錄、專業水平、職稱等進行多方考量，確保代建單位專業性;細化項目人員配備標準，根據代建項目等級劃分項目負責人、技術負責人、管理人員、造價人員以及資料人員標準，根據等級確定人員數量和人才資質標準，保證項目建設專職人員配備達到總人數80%以上，同時項目負責人不得中途更換;建立工程擔保和保險制度，建立代建單位收益和質量的聯系，加強施工整體質量的管控效果。

（二）建立科學有效的激勵約束機制

實行代建項目激勵約束機制是提高項目管理水平、促進代建單位履約履職能力的重要手段。激勵機制可以分為投資控制獎勵、質量控制獎勵、進度控制獎勵三部分。投資控制獎勵可以通過對項目建安費用、建設其他費用進行差額計算，根據項目投資結余對代建單位實行一定獎勵，促進代建單位成本控制;質量控制激勵要嚴格按照項目建設單位管理費給予獎勵，對符合國家有關部委評定的質量標準、省級質量等級以及市級質量標準評定的工程予以具有差別的相應獎勵，促進代建單位工程質量的提升;進度獎勵要對在項目合同竣工驗收時間內完成的項目予以獎勵，在項目竣工財務決算后經業主單位和項目責任審核單位審核通過后予以兌現。

約束機制也分為投資控制、質量控制、進度控制三方面。對超出批準概算投資的項目扣除相應建設單位管理費;質量不達標的項目要由代建單位負責整改直至達標;逾期項目要扣除相應建設單位管理費。

（三）嚴格考勤制度

構建代建、施工、監理單位考勤系統，通過實行代建管理人員實名制考勤模塊，形成考勤平臺，實現考勤工作動態管理;通過采用人臉識別系統、指紋錄入系統、人工考勤錄入實現考勤與平臺的對接;項目現場公示管理人員名單和監督電話，加強考勤情況定期抽查，通過差異化管理加強考勤情況監督工作;對考勤管理不力情況進行通報。

四、結語

政府投資項目代建制可以增強項目建設專業化水平、提高了項目建設的質量、推動了項目建設的發展，對于推動政府職能轉變具有重要意義，因此面對現階段代建制發展不完善的情況，要在政府投資項目建設時間中積極探索構建代建制的方法，不斷為代建制發展創造良好環境。

參考文獻：

[1]于杰娜.政府投資項目代建制管理問題研究[J].中國市場，2019，（3）：53，55.

（作者單位：廈門特工開發有限公司）