關(guān)于我國房產(chǎn)稅改革存在的重大難點問題分析

楊欣潔

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

1 研究背景與意義

基于住宅的房地產(chǎn)稅改革一直是我國稅收體系改革的重點，“房地產(chǎn)稅”作為一個綜合概念，涵蓋了從房產(chǎn)開發(fā)設(shè)計直至銷售保有過程中各個環(huán)節(jié)所涉及的稅種，其中“房產(chǎn)稅”便是其中一環(huán)。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收政策較為復(fù)雜而混亂，相較于急速發(fā)展的住房市場，存在著明顯滯后，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。

受國際經(jīng)濟形勢的影響，我國國內(nèi)的房價在近年來不斷上升。自2010 年以來，國家出臺了一系列的政策以控制房價的上漲，并將房產(chǎn)稅擴展到住宅領(lǐng)域，于2011 年率先在上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點工作。這也是在1986 年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》之后，首次針對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，是房產(chǎn)稅改革的一次重大突破和嘗試。

截至2021 年，國家在上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點工作已有10 年之久，而關(guān)于房產(chǎn)稅改革的各項工作也在不斷完善中。2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的背景下，聚焦我國房產(chǎn)稅改革中存在的重大難點問題，研究相關(guān)政策在中短期內(nèi)出臺的可能性，對促進我國國民經(jīng)濟發(fā)展和人民幸福水平提升有著重要意義。

2 研究目標與方法

2.1 研究目標

通過分析我國房產(chǎn)稅改革中存在的重大難點問題以及解決這些問題的途徑和亟須配套出臺的相關(guān)政策，研究判斷房產(chǎn)稅改革相關(guān)政策在中短期出臺的可能性，以期對推進我國不斷完善稅收體系、推動房產(chǎn)稅改革有所裨益。

2.2 研究方法

2.2.1 文獻研究法

通過收集大量的文獻資料，從宏觀角度了解了學術(shù)界在房產(chǎn)稅改革上取得的研究成果，對這些資料進行整理、分析，可以全面了解中國近年來房產(chǎn)稅的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的重大難點問題并對其進行深入分析，提出解決這些問題需要出臺的相關(guān)配套政策。

2.2.2 案例分析法

通過針對上海、重慶開展房產(chǎn)稅改革試點工作的分析，研究這些房產(chǎn)稅改革舉措的效果和存在較大爭議的問題，分析試點過程中出現(xiàn)問題的原因，為獲得研究結(jié)論提供實踐支撐。

3 國內(nèi)外文獻綜述

3.1 我國房產(chǎn)稅改革的影響

國內(nèi)學者針對房產(chǎn)稅改革對國內(nèi)經(jīng)濟、地方政府收入以及居民生活水平等方面的影響做出了大量分析研究。段夢、婁峰和陳媛媛基于2017 年中國投入產(chǎn)出表及相關(guān)宏觀數(shù)據(jù)進行了實證分析，構(gòu)建了中國居民房產(chǎn)稅一般均衡模型，理論分析表明，房地產(chǎn)價格會隨著居民房產(chǎn)稅稅率的不斷提高而降低，居民房產(chǎn)稅改革對實際GDP、總產(chǎn)出、總出口、總進口、總投資、居民消費產(chǎn)生負面影響，對政府消費產(chǎn)生正面影響，且影響效果隨著房產(chǎn)稅稅率的提高逐漸增大。房產(chǎn)稅改革提高了政府收入，降低了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的可支配收入，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)財富分配差距。孫少芹、崔軍研究認為，基于個人住房的房產(chǎn)稅改革整體上降低了家庭消費支出，使其終生效用下降，地方政府收入綜合來看有一定增加，房產(chǎn)稅改革對房價有抑制作用，但此抑制作用小于地方政府收入的增加作用［1］。

3.2 國際房產(chǎn)稅征收經(jīng)驗

國際征收房產(chǎn)稅的做法主要差別存在于歐美國家與亞洲國家之中。以美國、英國為代表的歐美國家征收房產(chǎn)稅較早，經(jīng)過一系列的改革，目前有關(guān)房產(chǎn)稅的征收體系已經(jīng)趨于完善，且兩國均將房產(chǎn)稅納入財產(chǎn)的范疇。有所不同的是，美國對房屋持有環(huán)節(jié)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)均收稅，且稅收歸地方財政所有，由于美國財政體系和國家體制的特殊性，地方政府可以相對自由地根據(jù)地方實際情況制定稅法。而英國房產(chǎn)稅的納稅對象包括了房屋所有者和承租人，且針對非本地居民單獨收稅。James Alm、Rober D.Buschman 和David L.Sjoquist 研究提出，美國地方財政的房產(chǎn)稅稅收收入因房產(chǎn)價格下降而下降，但不影響其作為地方財政收入的主要來源，其房產(chǎn)稅稅收收入占地方財政收入的50%以上［2］。Monkam 認為，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，房產(chǎn)稅作為地方主要財政收入的功能較弱［3］。康乃馨通過對比認為我國可以從英國房產(chǎn)稅改革中汲取經(jīng)驗，通過加強房產(chǎn)稅的財政職能、拓寬稅基、科學設(shè)置稅種和分級課稅等方式讓房產(chǎn)稅成為調(diào)控房地產(chǎn)市場的長效機制［4］。

劉佳君研究發(fā)現(xiàn)日本、韓國房產(chǎn)稅的改革緣由之一與我國相似，起初是為了抑制瘋狂上漲的房價。盧陽、蔣莉研究發(fā)現(xiàn)，日本、韓國兩國稅收政策均對抑制房地產(chǎn)市場過熱具有顯著效果，且在一定程度上有效調(diào)節(jié)收入分配，縮小了貧富差距，促進了社會公平［5］。兩國均推行稅收優(yōu)惠減免政策，針對不同人群征收不同程度的房產(chǎn)稅，其房產(chǎn)稅稅收收入均歸地方財政所有［6］。在此基礎(chǔ)上，韓國還設(shè)置了中央和地方兩級房產(chǎn)稅稅收制度。新加坡作為人口較少的國家，其房產(chǎn)稅的征收規(guī)則更為細致，針對不同使用用途的房屋采取了不同稅率的征收方式，自住的房屋可以一定程度上較少地繳納房產(chǎn)稅，與習近平總書記提出的“房子是用來住的”這一觀點不謀而合。同時，新加坡還針對少數(shù)富人單獨收取較高稅率的房產(chǎn)稅，利用二次分配縮小貧富差距。

3.3 對上海、重慶兩地改革試點的評價

上海、重慶兩地改革試點是我國在基于住宅的房產(chǎn)稅改革上的一次重大嘗試，兩地不同的改革政策帶來的改革效果以及改革過程中遇到的難點問題，受到了國內(nèi)學者的廣泛關(guān)注。王宏波認為，我國在上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點方案都缺乏通盤考慮，短期內(nèi)不具有推廣價值。需要改革計稅依據(jù)，通過采取切實可行的差別稅率的方式或制定科學的免稅面積，進一步完善改革試點方案，穩(wěn)步推進，逐步擴大試點征收范圍［7］。馬理、婁田田、段中元經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅改革做法，在調(diào)解房地產(chǎn)市場的供需結(jié)構(gòu)上有一定的作用，但并沒有對控制房價上漲產(chǎn)生有效的影響［8］。陳晴發(fā)現(xiàn)，重慶在房產(chǎn)稅改革試點過程中存在征收難的問題，其原因主要在于其要素識別、征管手段、征收效率、納稅人意愿等方面存在制度性障礙［9］。

3.4 我國房產(chǎn)稅改革方向與做法

周文豪認為，當前我國正處于城鎮(zhèn)化進程的中期，住房市場正處于快速發(fā)展期，完全不具備開征房產(chǎn)稅的前提與條件［10］。于春敏和詹慧敏認為，貿(mào)然實施房產(chǎn)稅對老人的經(jīng)濟自足具有比較大的負面影響，從養(yǎng)老政策的角度看，短期內(nèi)不宜出臺房產(chǎn)稅［11］。李承益認為，我國應(yīng)在上海、重慶兩地試點改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，依據(jù)受益原則和稅收制度設(shè)計的基本原則，重新設(shè)置計稅依據(jù)、征稅范圍、稅率、優(yōu)惠政策等稅制要素［12］。李楠楠認為，我國應(yīng)當發(fā)揮立法對于改革的引領(lǐng)作用，堅持稅收法定的原則，同時保證立法過程中的民主參與，以保障納稅人的權(quán)利［13］。

4 房地產(chǎn)稅改革存在的重大難點問題

4.1 計稅依據(jù)難評估

房產(chǎn)稅計稅依據(jù)的準確性、確定性和公開透明性決定了稅收的公平性和后續(xù)征稅管理的可操作性。由于我國目前存在商品房、動遷安置房、宅基地等多種性質(zhì)的住宅，價格的評估依據(jù)難以確定，公平性難以保證，且征收環(huán)節(jié)成本過高。

從征稅對象的價格評定環(huán)節(jié)來看，若依據(jù)房產(chǎn)交易價格作為計稅依據(jù)，由于房產(chǎn)市場近幾年的飛速發(fā)展，新老住宅和不同性質(zhì)的房產(chǎn)之間的價格相差較大，容易造成統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)住宅的賦稅不平衡，公平性有待商榷。同時，房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的一種，其征稅對象是財產(chǎn)，而財產(chǎn)具有非流動性的特點，是社會財富的存量，是其往年價值累計的總和，而非某一時間的市場價格。以房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的價格作為計稅依據(jù)，使房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性不足，而更具有商品稅的屬性。

若要更多地突出房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性，則要對存量房產(chǎn)進行征稅，要求準確掌握存量房信息，并對其屬性和價值評估都有明確的評判標準，作為房產(chǎn)稅征收的基礎(chǔ)工作，其信息成本過高，工作量龐大，在我國短時間內(nèi)很難完成。

4.2 政策目的有爭議

稅收是政府公共財政的主要形式和來源。根據(jù)稅收中性理論，稅收對經(jīng)濟應(yīng)當保持中立，不應(yīng)該干涉市場經(jīng)濟機制對資源的配置作用。而房產(chǎn)稅改革試點政策的實施背景，是房地產(chǎn)市場飛速發(fā)展，房價過快上漲，此時的市場經(jīng)濟出現(xiàn)局限性，不利于國家經(jīng)濟社會發(fā)展，此時稅收中性理論并不適用，需要稅收配合國家政策對市場進行宏觀調(diào)控。對課稅對象而言，政策出臺的主要目的是調(diào)控房價，但從上海、重慶兩地的試點情況來看，政策并沒有取得預(yù)期的抑制房價的效果，民眾的心理期望并未實現(xiàn)，導(dǎo)致納稅人總體納稅意愿不足。

從調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、促進社會公平的角度來看，由于房產(chǎn)稅的繳納來源是公民的稅后收入，導(dǎo)致其可支配收入減少，所以征收房產(chǎn)稅客觀上看具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。一方面，對于富人而言，其房產(chǎn)可能只占全部資產(chǎn)的一小部分，房產(chǎn)稅對其而言影響并不大；另一方面，對于貸款購房的人來說，他們具有購房能力，但同時承擔著貸款的利息，不具備納稅能力。因此，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能受到較大制約，如何有效通過政策達到這一目的，也將是一個較大的難題。

對政府而言，組織財政收入也是稅收改革的重要目的。對于房產(chǎn)稅而言，在納稅人履行納稅義務(wù)的同時，政府也應(yīng)履行提供配套公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù)，將所得稅款用于房屋周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使房產(chǎn)價值上升、房主收益、稅收增加，形成良性循環(huán)，促進社會發(fā)展。但從上海、重慶試點的情況來看，房產(chǎn)稅對地方財政收入來說，占比很小，財政貢獻度較低，相較于高昂的征收成本，從利益最大化的角度來看，房產(chǎn)稅改革若基于這一目的，短時間內(nèi)較難推進。

4.3 征稅范圍難明確

房產(chǎn)稅是對房屋保有環(huán)節(jié)征稅，在我國，房屋產(chǎn)權(quán)類型較多，例如，小產(chǎn)權(quán)房、福利房、經(jīng)濟適用房、軍產(chǎn)房、兩限房等，不同房產(chǎn)之間的法律性質(zhì)差別很大，較難統(tǒng)一界定。同時，現(xiàn)階段我國還未實現(xiàn)不動產(chǎn)登記全國聯(lián)網(wǎng)，對不同類型房產(chǎn)的備案也并不完善，如何利用大數(shù)據(jù)分析征收范圍，科學設(shè)計征稅標準和范圍將是接下來急需解決的問題。我國作為社會主義公有制國家，個人只擁有房屋在一定年限內(nèi)的使用權(quán)，而并非房屋的所有權(quán)，所以有學者認為，對于不完整的產(chǎn)權(quán)進行征稅，在一定程度上存在“法理不通”的情況。如何進一步完善立法，確定合理的征收范圍，凝聚全社會的共識也將是有待突破的難點問題。

5 亟須完善相關(guān)配套改革

5.1 完善全國房產(chǎn)備案制度

為進一步推動房產(chǎn)稅在全國范圍的征收和相關(guān)法律的出臺，首先應(yīng)該解決計稅依據(jù)的問題。盡快對全國范圍內(nèi)的住房類型進行摸排、備案，了解各類型住房的屬性以及市場價格，有利于更加科學準確地制定較為詳盡的征收標準，使征收工作能夠有序開展。加快不動產(chǎn)登記全國聯(lián)網(wǎng)，才能真正摸清個人住宅的所屬情況，進一步區(qū)分全款購置的住房及貸款購置的住房，避免加重納稅人的經(jīng)濟負擔，從而真正實現(xiàn)房產(chǎn)稅二次分配促進社會公平的目標。同時規(guī)范租房登記流程，根據(jù)住宅使用情況分別計稅，維持良好的市場秩序，使房屋出租市場更加規(guī)范化。

5.2 完善地方財政公開制度

結(jié)合我國稅收的主要職能和國外房產(chǎn)稅改革經(jīng)驗來看，加強房產(chǎn)稅的財政職能，有利于財產(chǎn)稅成為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的長效機制。完善地方財政的公開制度，使房產(chǎn)稅的征收、使用更加透明，將收取的房產(chǎn)稅真正用于改善房屋居住環(huán)境，完善房屋周邊配套設(shè)施，提供相應(yīng)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，提升房屋的價值使房屋的產(chǎn)權(quán)所有者更有獲得感，才能從根本上提升納稅人的納稅意愿，符合稅收的原則，從而強化稅收的財政職能，使其在控制房價上漲過快的同時，避免房價大幅下跌，同時對政府財政有正向作用，有利于形成良性循環(huán)。

5.3 完善養(yǎng)老制度

在我國，部分老人依然有“買房養(yǎng)老”的觀念，工薪階層家庭主要的財產(chǎn)以不動產(chǎn)的方式存在。而在我國當前的養(yǎng)老政策下，老人的固定收入較低，社會福利尚顯不足，貿(mào)然加收房產(chǎn)稅，對于老人可支配收入將帶來直接影響。若要實行房產(chǎn)稅改革，不僅需要考慮不同房屋屬性的收稅標準，還應(yīng)該針對不同人群的特點，相應(yīng)地制定科學的收稅依據(jù)，同時進一步完善國家養(yǎng)老制度，真正實現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)”。切實考慮納稅人的納稅能力，提升納稅人的納稅意愿，減少后期征收難度。

6 結(jié) 論

從目前我國上海、重慶兩地試行房產(chǎn)稅改革情況來看，兩地的房產(chǎn)稅試點政策細則和征收范圍還有待進一步明確和完善，改革效果與預(yù)期還存在一定差距。在征收過程中，上海和重慶雖然結(jié)合各地的實際情況制定了不同的房產(chǎn)稅改革政策，但依然存在著較多問題，同時由于兩地發(fā)展水平的特殊性，試點的政策還不具備在全國推廣的條件。

從當前全國推進房產(chǎn)稅改革的進程來看，我國目前還未實現(xiàn)全國不動產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)，對于不同屬性的房產(chǎn)類型還未完全厘清，不具備制定科學計稅依據(jù)的先決條件，對于相關(guān)優(yōu)惠政策的制定缺乏相關(guān)調(diào)研和大數(shù)據(jù)支撐，征收成本的投入在目前將遠大于房產(chǎn)稅稅收對于政府財政的支持作用。

從相關(guān)配套改革的實施進程來看，房產(chǎn)稅的改革與我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅有一定矛盾，對于部分征收環(huán)節(jié)存在重復(fù)計稅的問題，房產(chǎn)稅的改革首先要從房地產(chǎn)稅的改革開始全面考慮，理順計稅的流程和相關(guān)法律依據(jù)。同時，我國全國房產(chǎn)備案、地方財政公開以及養(yǎng)老制度的完善，還處于逐步推進的進程中，短期內(nèi)難以達到支持房產(chǎn)稅改革的標準。

綜上，本文認為我國房產(chǎn)稅改革還有很長的路要走，該政策在中短期應(yīng)該還處于加快推進完善的過程中，在全國范圍內(nèi)出臺的可能性不大。