新《預算法》背景下預算績效審計的思考

曲天任，張坤，李金榮

（1.長春新區審計局，長春 130102；2.科爾沁左翼中旗現代星旗生物質發電有限公司，內蒙古 科爾沁 029399；3.長春科技學院，長春 130600）

1 全面實施預算績效審計的背景

加快建立現代財政制度是實現黨中央關于深化財稅體制改革重大部署善作善成的必然要求，實施績效管理也是黨的十九大“關于全面實施績效管理”和十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中“強化預算約束和績效管理”的決策部署和預算法要求。全面實施績效審計是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。2018年9月1日，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號），重點強調各級政府“力爭用3～5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。

預算績效審計，是聚焦主責主業，構建審計促進新發展格局中重要作用的體現。在預算執行過程中，預算執行側重于對本級各部門財政收支的真實性、合法性和效益性進行審計監督，而作為效益性的體現之一，績效審計是國家審計中對預算執行審計關注的一個關鍵方面，有效的績效審計能夠對財政資金的使用進行了解、控制、篩選、使用，在對資金的使用過程當中能夠進行一定的監督預測和審核控制，對資金的使用方向、配置方向具有一定的引導作用。根據我國新《預算法》的要求，全面實施預算績效管理是法定要求，《預算法》明文規定，第十二條“以績效為原則”、第三十二條“各級政府：將績效目標管理作為預算編制的重要依據之一”、第三十二條“部門預算：參考績效評價結果編制預算”、第四十九條“人大審議：對改進預算管理提出意見和建議”、第五十七條“政府及職能機構：對預算支出情況開展績效評價”、第七十九條“決算環節：重點審查績效情況”等規定，在制度層面上將預算績效管理納入法定財政管理工作中，作為政治任務被高度重視。

2 預算績效審計的內涵

績效審計是現代審計的重要標志，是當今審計的主流，促進政府良治、服務國家治理的有效手段，也是預算執行審計的一個發展方向。從預算和績效審計的區分來看，預算是政府按照公共政策以及規定的程序，按照預算編制原則，對財政資金的收支情況進行規劃，在預算收入和預算支出上進行統籌管理，具有財政資金的公共性、計劃性和法定性。所謂績效審計就是對項目的投入產出進行的對比分析，體現的是價值和成果，投入表現為時間、人力、財力、物力等物質資源，產出表現為項目在結果、效用、數量及質量方面所達到的效果。從過程上看，預算績效就是從結果上把握過程，從結果上審視目標，是一種從結果看初始的思維方式，在確定財政管理所要達到的目標后，從而進行科學、合理的預算，在預算執行的過程中進行必要的評價，對預算績效成果進行科學的評估，權責明確，獎優罰劣。在具體工作上，由預算部門編制預算計劃目標，上報需要投入的資金和實現的產出，財政部門根據預算執行過程中資金的全過程跟蹤評價績效實現的效果，對照結果對預算投入產出和達到的價值效果在項目結束后進行分析總結，給予具體的評價，預算的績效管理在內涵上是一種先進的管理理念、一種有效的技術工具以及一種創新的預算管理模式。

3 預算績效審計的流程和步驟

預算績效審計是一種綜合審計，是對公共部門或者公共資源的經濟性、效率性、效果性的審計，一般稱之為“3E”審計。首先，從預算審計的全流程來看，對預算項目的事前分析是十分必要的，預算部門在提交預算時應該充分考慮項目的可行性、投入資金的合理性以及預算實施方案的充分性，有條件的預算部門可以成立預算執行委員會，充分考慮預算單位各具體單位的意見，也可以設立專家庫聽取專家的意見作為參考依據。其次，對預算績效目標進行審計，著重分析預算整體目標和部門目標，將二者達到總體和部分的有效銜接，從產出、成本、效益、可持續性影響及滿意度等方面對政策及項目績效目標進行評價，在安排預算前可以作為預算安排的可參考因素，同時下達預算的目標，使預算實施更具可行性。最后，對預算評價和結果應用進行審計，單位開展自評和重點評價機制，財政推進抽查復核和重點評價，將預算績效結果與預算目標完成情況進行對比，對預算執行情況與預算結果情況進行雙向監督，全過程進行項目績效分析、項目資金使用分析及預算項目清理與預算資金收回的動態機制。

作為預算績效審計的主體單位，審計部門是重中之重，財政部門作為預算執行部門也具有重要作用。審計部門在確定對預算績效審計項目開展審計后，審計人員應了解審計項目的背景和意義，相關文件和政策的具體要求，預算編制的重點和編報說明，在財政部門預算工作的實施過程中，還需要本級監察等部門的協同配合進行多方面監督，使績效管理的監督更全面，評價更公正。按照“誰申請資金，誰設置目標；誰花錢，誰報告；誰批復預算，誰批復目標”的方式具體進行預算績效審計操作。審計部門要關注審計的重點和切入點，在構建預算績效的評價指標體系時綜合客觀評價影響預算執行的因素，使預算計劃得到有效執行。

對于預算目標設置內容的審計，可以根據財政部門建立的績效指標框架進行分級審計，以便對預算執行過程中的效果進行定性、定量分析，作出客觀的審計評價。設置一級、二級、三級指標，附帶指標目標值。一級目標對產出情況、效益情況和滿意度情況進行評價，產出情況包含數量、質量、時效和成本情況等二級指標，產出指標可以與預算、計劃直接對應，在數量上與計劃完成數量和子項目對應，質量上與產出應該達到的規格、公共服務品質相對應，時效上評價是否按照預算績效目標的要求進度完成，成本上從單位服務成本控制情況進行評價。效益情況是從經濟、社會、生態及可持續影響等方面對預算目標進行評價。其中經濟效益指標主要是從經濟影響角度考慮項目創造的經濟價值、投資回報水平、企業產值及稅收情況。社會效益指標就是考慮項目完成后對特定及不特定人群的綜合社會效益，在社會文明、公平公正及穩定等方面進行評價。生態指標就是從人與自然和諧相處的角度，促進山水林田、草木、土壤、大氣等自然環境的和諧發展。可持續影響指標就是從長遠角度考慮，制定長期發展規劃，從人員配備、配套設施、溝通協調、信息化建設、基本建設項目的持續年限等長效機制方面考慮。滿意度情況可以包含服務對象滿意度指標，主要從受益對象和服務對象方面考慮。

以某區城市建設審計項目為例，其項目目標為改善鄉村出行條件，提升居民生活質量。所要達到的效果目標為：涵蓋出行困難村屯49 個，受益群眾戶數7 866 戶，自然村屯公路硬化率100%，群眾滿意度不低于85%。從產出目標上新增瀝青路面和新增水泥路面公路里程分別為350 千米和160 千米，質量指標為瀝青路面寬度大于等于5 米，水泥路面寬度大于等于5 米，驗收合格率達到100%，時效指標上開工時間、完工時間和投入使用時間均按照合同簽訂時所要求的具體時間執行。成本指標，水泥路面（3.5 米寬）每千米市場成本60 萬元，瀝青路面（4 米寬）每千米市場成本110 萬元，按照瀝青路350 千米、水泥路160 千米計算，總計成本48 100 萬元，年初預算按此標準設置。在預算執行審計過程中可以針對年初的指標設置進行分析。

在績效目標設置上績效指標應注意名稱規范，如“項目能夠實現美化市容環境的目標”?？冃е笜丝疾靸热葸^于寬泛，如“項目完成率”“項目完成質量”?？冃е笜朔诸愬e誤，如產出指標設計“預算執行率”“群眾滿意度”?？冃е笜穗y以客觀評價考察，如“人民群眾收入提高程度”“環境改善情況”?？冃е笜四繕酥挡磺逦虿涣炕?，如用百分比代替絕對值。項目信息填報不具體，如實施計劃交代不清、項目保障措施不明確。

預算績效需要動態監控，可以提升預算評價的水平，及時針對預算實施過程中出現的新情況進行調整，可以在確定預算績效目標的基礎上，對項目的信息進行定期或者不定期的收集、匯總，在歸納分析后，系統地對預算完成情況進行評價，與預算執行部門及時溝通，了解預算執行過程中與預算目標設定時存在的差異原因，找到解決辦法，改進工作方式，必要時及時調整預算目標。

運行監控作為全過程績效審計中的一環，是保障目標實現的重要手段。根據監控結果，年初設定目標不合理的調整目標、調整預算；目標合理但存在偏差的采取措施糾正偏差?？冃н\行監控的目標是監控的起點，也是重要依據。缺乏階段性目標的績效運行監控容易流于形式。根據階段性目標及項目特點選擇監控時點，一般監控和重點監控。一般監控由預算單位自我監控，針對所有項目，常態化實施，主管部門、財政部門審核監控成果，督促完善整改；重點監控由部門或財政委托第三方監控評價，監控結果用于上報政府、人大，或公開、問責、單位整改等，重點監控除了反映階段性目標完成情況，還必須關注年度目標實現的風險性?？冃ПO控的過程中可以單獨應用定性分析或定量分析方法或者將兩種方法相結合對預算目標進行比較分析，對績效實際完成情況、預算組織實施情況、資金使用情況等方面進行評價。在時點上績效運行監控一般在每年6 月底至10 月初實施。

以某區教育信息化和教育裝備提升工程目標為例，將項目分為二級指標分類，對產出目標和效果目標進行績效評價，時間段分為全年目標值和6 月底目標值，按照實際完成情況填列完成值，并分析偏差原因。產出目標包括數量、質量和時效，數量指標中學生機購置數和教師機購置數分別為300 臺和1 000 臺，6月底目標值分別為300 臺和1 000 臺，實際完成值均為0 臺，原因為采購進度滯后。錄播教室建設數年度目標15 個，6 月底目標值為0，完成值為10 個，屬于超前完成，數字化學習試點學校數（所）目標值為5 個，6月底目標值為5 個，完成值為5 個，按數量要求完成。從質量指標上看，驗收合格率要求達到100%，實際完成值為0%，分析原因為尚未驗收。時效指標上對設備購置及時性要求9 月前完成，錄播教室建設9 月前完成100%，超前完成。效果目標上，設備投入使用率、校園網絡覆蓋率、基礎教育學校數字化校園建成率、基礎教育專網接入率、無線寬帶上網實現率分別要求達到100%、100%、60%、100%和90%，其中校園網絡覆蓋率僅達到40%，其偏差原因分析主要是部分學校正處于改擴建中，不具備布線條件，滿意度指標暫未進行評價，可以設計、發放調查問卷進行師生滿意度評價?？沙掷m影響指標對設備使用培訓率和運行維護機制健全性分別設置100%和健全兩項要求，但是由于學校未建立相關制度，可以要求學校對此加以完善。

在績效審計的評價上，應以國家法律、法規為依據，以法治觀念看待預算績效審計評價，關注各級政府制定的國民經濟與社會發展規劃和方針政策，依據預算單位的預算管理制度、財務制度、會計相關資料和部門規章制度，同時參考預算部門的工作計劃和工作總結，財政部門的預決算執行情況和預決算批復，年度審計報告和各項檢查報告，都作為預算審計評價的參考依據。

在對改進意見和后續整改跟蹤過程中，審計人員可站在宏觀和全局的角度，推進建立科學、合理的預算管理長效機制，以預算績效為抓手，聚焦主責主業，使國家政策真正落實到位，更好地體現預算執行的效益和效果。針對后續整改過程中執行的情況，了解預算執行過程中存在的問題，以及被審計部門和政府相關部門對審計意見的采納情況，必要時可以在以后的預算執行過程中修改調整預算績效審計項目的內容，及時解決預算制定中的機制、體制問題，以及政策制定過程中的管理漏洞問題。

4 結 論

綜上，預算績效審計在實際應用過程中應該把握預算的全過程，尤其在事前績效審計評估階段，重點關注項目的合理性、可行性、科學性。預算績效審計的核心內容和基礎就是績效目標的設置，應實施“雙監控”，及時糾偏和整改，調整預算，同時對績效進行自評價，關注預算的適應性、資金使用和管理情況、項目運行管理情況、制度保障情況、績效目標實現完成情況、問題及改進建議，爭取實現全面預算績效管理，建立符合中國國情的全覆蓋的預算績效審計管理體系。