關于晉升錦標賽對地方政府生態治理激勵問題的思考*

王詩卉

(湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205)

十一屆三中全會改革開放以來，我國經濟發展取得了持續40多年近10%高增長的奇跡[1]。但是隨著經濟高速發展的同時，資源日趨緊張、環境污染等問題也日益突出，這些問題嚴重制約了我國經濟、社會的可持續發展。因此，黨的十八大把“生態文明建設”納入國家發展“五位一體”的總體布局，特別是黨的十九大以來，黨中央和國務院加大了生態環境保護力度[2]，習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念[3]。

那么如何把生態環境保護、生態發展的理念貫徹實施到鄉村振興戰略實踐中？如何激勵地方政府生態有效治理，以促進社會、經濟的可持續發展？這是鄉村振興戰略需要解決的迫切的問題。“晉升錦標賽”曾激勵地方政府取得社會、經濟建設巨大成績。今天，是否可以借鑒晉升錦標賽機制激勵地方政府生態有效治理，實現鄉村振興戰略？也就是說，中央政府是否需要晉升錦標賽機制激勵地方政府生態治理？抑或晉升錦標賽對地方政府生態治理已失去了有效的激勵？如果需要且依然有效，又將以什么樣的晉升錦標賽機制促進地方政府生態治理能力現代化？基于此，本文展開鄉村振興戰略下晉升錦標賽對地方政府生態治理的激勵問題的相關探討。

一、地方政府生態治理需要晉升錦標賽的激勵機制

黨的十八大以來，將“生態文明建設”納入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的國家發展“五位一體”總體布局，并提出了建立健全生態環境保護制度；黨的十八屆五中全會提出了“綠色”新發展理念[3]；特別是黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，將生態文明建設、鄉村振興戰略納入國家發展重大戰略，這無疑是一個艱巨、復雜、長期的系統工程，需要調動地方政府的積極性、創造性。2018年6月，《中共中央、國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免提出了生態環境保護新的要求。2019年4月，《黨政領導干部考核工作條例》將生態文明建設作為領導干部的工作績效和政績考核的依據。鄉村振興戰略中如何調動地方政府生態治理的積極性？如何發揮地方政府生態治理的主觀能動性？對此，探討晉升錦標賽激勵機制依然具有重要的戰略意義。

(一)晉升錦標賽是實現鄉村振興戰略的支點

生態宜居是實現鄉村振興戰略的關鍵。鄉村最大優勢以及最寶貴財富就是具有良好的生態環境。只有治理好綠水青山，促使鄉村自然資本增值[4]，綠水青山變成金山銀山，才能實現鄉村振興戰略的目標。也就是說，必須推動鄉村生態宜居，綠色產業興旺，人們才會有美好生活。

但是，由于治理生態環境成本高、周期長、成效慢，這影響一些地方政府官員治理生態環境的積極性，因而他們生態環境治理的意愿、動力不足。因此，要實施鄉村振興戰略，中央政府首先要解決地方政府生態環境治理的意愿、動力不足的問題。在生態治理中引入晉升錦標賽的競爭機制，是解決生態環境治理意愿、動力不足的有效手段。一是引起地方政府思想高度重視，意識到只有生態治理有效，才有晉升的通道；二是促進地方政府積極踐行生態治理，只有生態有效治理，才能實現生態興、鄉村興，生態美、生活富的鄉村振興戰略，也只有這樣才有晉升的競爭力。

晉升錦標賽有助于發揮地方政府主觀能動性，激勵地方政府有效治理生態，探索一條具有中國特色的鄉村振興綠色發展道路，這符合當前人民對美好生活的向往與追求，從而成為實現鄉村振興戰略有效的支點。

(二)晉升錦標賽是激勵地方政府生態治理的有效競爭機制

十一屆三中全會改革開放以來，我國實現了從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”的轉移。為調動地方政府的積極性，中央政府對地方政府干部選拔任用堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，建立地方官員的政治晉升與“經濟績效”直接掛鉤的晉升錦標賽的激勵機制，從而促進我國社會、經濟發展取得巨大成就。鄉村振興戰略視域下，中央政府依然可以借鑒公開、平等、競爭的晉升錦標賽，建立把地方官員政治晉升與生態治理績效直接掛鉤的競爭機制，在地方政府之間開展基于環境治理績效達標的晉升錦標賽，勝出者給予晉升，這樣給地方政府官員帶來強激勵效應。地方政府官員在公開、公平的競爭環境中發揮自己的主觀能動性、創造性，積極做出與晉升錦標賽相對應和吻合的生態環境的治理行為，以增加自身的晉升條件和資本[4]，加大晉升概率，在公平競爭中勝出，以實現自己的人生價值和社會理想。

(三)晉升錦標賽是提升生態治理能力現代化的有力舉措

鄉村振興戰略視域下，晉升錦標賽是調動地方政府生態治理積極性，提升其生態治理能力現代化的有力舉措。它從生態環境保護各個方面規約地方政府治理行為，引導并推進地方政府生態治理能力現代化。

地方政府生態治理能力現代化是指地方政府治理效率高、行政成本低的生態治理；是指構建“人人有責、人人盡責、人人享有”多元主體協同共建共治生態環境的治理共同體[5]；堅持“綠水青山就是金山銀山”發展理念；促進鄉村產業興旺，推行綠色生活方式，建成村民生態自信、生態自覺的鄉村文明及生態宜居的生活富裕美麗家園[3]。

鄉村振興戰略是集產業、生態、文化、教育等在內的系統工程。生態宜居是關鍵，治理有效是保障，生活富裕是目標。在這個系統工程中，生態有效治理在整個鄉村振興過程中起著基礎性作用，是推進鄉村振興戰略的一個重要突破口[6]。因此，鄉村振興戰略內在要求地方政府生態治理能力現代化。也就是說，鄉村振興戰略要求地方政府不能片面追求經濟增長而弱化或者忽略其生態治理[6]。

二、晉升錦標賽在激勵地方政府生態治理上具有現實可能性

2016年《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，對省級以下政府部門的生態環境保護方面的人權、事權和財權進行改革。省級以下環境部門由“塊塊”改為“條條”，中央加大環境污染防治的力度，也加大對地方政府生態治理的問責力度。面對上級政府環境保護和政治問責的雙重壓力，一些地方政府官員以規避政治風險，對生態環境治理不作為或偽作為[7]，不求有功,只求無過。面對這種現象，晉升錦標賽是否還有存在的現實性？我們從干部人事制度的客觀條件、地方政府官員參與競爭的主觀意愿以及鄉村振興戰略生態治理的實踐要求三個方面，探討晉升錦標賽在鄉村振興戰略視域下地方政府生態治理中存在的現實可能性。

(一)中央政府對地方政府官員任免的人事制度是實行晉升錦標賽的客觀條件

地方政府官員的產生有選任制和委任制等形式。由于我國單一制國家結構形式，中央政府對地方政府官員的產生采用委任制，中央政府與地方政府對地方事務管理是“委托-代理關系”[7]。中國這一獨特的國家政治結構為地方政府官員晉升錦標賽提供了干部人事制度客觀條件[8]。作為委托人的中央政府對作為代理人的地方政府事務管理績效進行評估給予激勵，并決定地方政府官員的晉升。鄉村振興戰略視域下生態治理是中央政府委托地方政府事務管理之一。因此，在委托-代理關系中[8]，地方政府生態治理績效與晉升錦標賽激勵直接相關。生態治理的績效是地方政府官員晉升的充分條件。也就是說，我國單一制國家結構形式決定地方政府官員人事制度的基礎依然存在。鄉村振興戰略視域下，中央政府把晉升錦標賽作為地方政府生態治理能力現代化的激勵手段和機制[9]，通過頂層設計晉升錦標賽機制，激勵地方政府生態治理積極性，依然具有其客觀現實性。

(二)地方政府官員參與競爭的意愿是實行晉升錦標賽的主觀條件

馬克思說過:“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。大多數地方政府官員作為“經濟人”，想通過職務晉升來獲得他們的利益。因為職務晉升與薪酬水平、績效工資、額外福利、培訓與發展等有著直接的正相關因果關系[10]。地方政府官員積極參加晉升錦標賽獲取成功，以實現其物質利益。地方政府官員同時作為“政治人”[11]，也想通過晉升實現其人生價值和社會理想。一旦在晉升競爭中落敗，也就意味著他們的榮譽、薪酬、福利等收益受到損失，人生價值和社會理想也就難以實現。因此，職務的晉升也就成為地方政府官員最重要的行為動機。

晉升錦標賽堅持公平、公正的原則，對每一個人都有同等的機遇，只要積極努力積累晉升的資本，就有晉升的機會。因此，地方政府官員參加政治晉升錦標賽的意愿依然比較強烈，他們會依據生態治理的政治晉升錦標賽規則積極踐行生態治理，這是晉升錦標賽得以實行的主觀條件。

(三)晉升錦標賽是鄉村振興戰略生態治理的實踐要求

黨的十九大提出的鄉村振興戰略是解決我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的社會主要矛盾的戰略舉措。“發展是硬道理”，只有發展，才能解決我國社會主要矛盾。但是，鄉村振興戰略視域下，發展是以生態為底色的產業經濟為中心的發展，這就決定了生態治理不僅僅是單純的經濟類議題，還涉及到社會、經濟、生態、文化等諸多領域、多層面的問題。因此，晉升錦標賽機制作為強而有力的激勵手段和機制，將激勵地方政府積極改革，促進鄉村社會、經濟、生態、文化全面發展，不斷追求“綠水青山”變成“金山銀山”的經濟增長，促進鄉村人與自然和諧發展[3]。

三、晉升錦標賽激勵地方政府生態治理的基本特點

晉升錦標賽機制是周黎安(2004,2007)、李宏彬(2005)等學者對地方政府官員晉升促進經濟發展的一系列研究成果[7]。他們認為在我國單一制國家結構形式下,中央政府與地方政府是“委托-代理關系”，上級政府主要依據地方政府對地方經濟增長來考核和提拔下級地方政府官員,因此，下級政府官員有著很強烈的意愿來發展經濟以求能夠獲得政治上的升遷[1]。晉升錦標賽是我國改革開放以來經濟發展取得巨大成績的激勵手段和機制。

鄉村振興戰略視域下，晉升錦標賽對地方政府生態治理而言不僅僅是激勵手段和機制，還是地方政府生態治理實踐路徑和踐行方略，它具有以下基本特點。

(一)評價指標的系統性、綜合性

鄉村振興戰略是一項系統工程，涉及產業興旺、生態宜居、治理有效、鄉村文明、生活富裕。因此，鄉村振興戰略生態治理晉升錦標賽考核指標包含產業、生態、社會、生活、教育、文化等綜合的、系統的指標體系。

鄉村生態環境治理也是一個綜合的系統工程，它涉及到山川、湖泊、大氣等多方面的環境因素。地方政府“治理有效”，既需促進鄉村產業興旺，又要生態宜居，建成生活富裕的美麗家園[8]。

地方政府涉及多個部門和地方政府官員，晉升錦標賽需要考慮不同部門、不同群體的不同利益。不同鄉村的生態環境的基礎不一樣，有的生態環境基礎好，有的生態環境基礎薄弱。因此，生態治理晉升錦標賽評價指標就應該具有綜合性系統性。即由單一經濟GDP指標趨向系統性、綜合性的多元指標體系，全面考核、評價地方政府治理績效。

(二)考核過程的長期性、復雜性

鄉村生態環境問題比較復雜，其表現為鄉村生態基礎設施薄弱、經濟產業結構不合理、環境污染較為嚴重，故生態治理成效相對較慢。晉升錦標賽對地方政府生態治理績效考核、評價需要長期性。如果晉升錦標賽激勵注重短期性，容易使地方政府產生生態治理的短期機會主義行為；甚至為了規避晉升風險，對鄉村生態治理亂作為、不作為，或偽作為。

晉升錦標賽對地方政府官員生態治理績效考核需要根據其任期進行長期的考慮。對地方政府官員任期的考評既要考慮任職前的生態環境基礎的治理情況,也要考慮其任職期間的生態環境治理情況,還需要考慮其生態環境治理規劃；既需要考慮地方政府任期內生態環境治理的績效，也需要考慮其任期內生態環境治理達標的基本指標。同時需要破除地方政府官員“年齡天花板”制約[9]，讓有能力、有干勁、有擔當的地方政府官員，沒有年齡限制，有施展才華的舞臺。

(三)考核機制的多元化

鄉村振興戰略視域下，晉升錦標賽考核機制多元化。一是考核主體多元化。中央政府要與地方群團組織和社會組織、新社會階層等利益相關者共同成為地方政府鄉村生態治理績效考核主體，共同推動地方政府生態環境治理能力現代化，實現鄉村生態宜居。二是考核途徑多元、手段多元化。利用網格化、信息化等開放共享平臺，互聯互動對地方政府鄉村生態治理績效進行考核[1]。三是考核內容多元化。中央政府圍繞產業興旺、生態宜居、治理有效、鄉村文明、生活富裕“五位一體”[10]的內容進行系統、綜合考核；圍繞地方政府生態治理觀念現代化、治理手段現代化、治理主體現代化進行長期的、綜合考核。

四、地方政府生態治理中實行晉升錦標賽應處理好的幾種關系

誠然，晉升錦標賽對地方政府生態治理有其存在的必要性、現實性和激勵的有效性。但必須注意的是，鄉村振興戰略視域下，推進地方政府生態治理能力現代化，以晉升錦標賽機制激勵地方政府實現有效生態治理還應處理好以下幾種關系：

(一)處理好晉升錦標賽強激勵與生態問責負激勵之間的關系

鄉村振興戰略視域下，晉升錦標賽根據地方政府生態治理績效給予地方政府官員晉升，這是一種“強激勵”的機制，這種“強激勵”對地方政府生態治理具有積極意義，但也存在消極的一面。一些地方政府為了獲取晉升政績而采取短期的機會主義行為，造成生態環境的損害，因此，也需要地方政府生態治理問責的負激勵。中央和國務院應加大對地方政府生態問責“負激勵”力度，實現“一票否決”，以規引地方政府生態治理行為。

在考核評價地方政府生態治理實踐中堅持晉升錦標賽強激勵與生態問責負激勵辯證統一。既要堅持晉升錦標賽強激勵，也要運用生態問責負激勵。同時，在運用生態治理問責負激勵手段與機制時需要慎重。由于鄉村振興戰略是一項系統工程，鄉村生態治理具有系統性、長期性、復雜性的特點，地方政府在治理復雜鄉村生態環境時難免犯錯誤或失敗。如果中央政府不問具體實踐問責力度過大，地方政府為規避責任，就會失去參加晉升錦標賽競爭的意愿和動力；為規避晉升風險，地方政府可能對鄉村生態治理不作為，或偽作為。這樣的話，晉升錦標賽的激勵邊際效應會遞減。因此，中央政府既要堅持運用生態治理晉升錦標賽的強激勵機制，向地方政府鄉村生態治理放權賦能，給予地方政府積極改革探索的行動空間，包容其生態治理上可能犯的錯誤或失敗，激勵地方政府長期堅持不懈治理；又要堅持生態問責制，實行“一票否決”的負激勵機制，防止地方政府生態治理產生短期行為，或者對生態治理“環保一刀切”“一律停”的不作為，或偽作為的行為[11]。

(二)處理好上級政府、地方政府與公眾參與之間的關系

一是上級政府、地方政府和公眾共同參與制定晉升錦標賽評價指標。地方政府、企業、社會組織、村民等公眾是生態環境利益相關者。因此，科學、合理、可測度的晉升錦標賽指標體系的制定需要上級政府和公眾共同參與。二是公眾參與既是對地方政府生態治理監督，也是對上級政府監督。一些地方政府為了應對上級對生態環境指標的考核，讓生態環境治理達標，因而使上級獲得生態環境指標數據失真。公眾參與作為第三方監管[12]，加大對地方政府生態環境治理監管力度，監督、規引地方政府生態環境治理行為，為中央政府監督地方官員嚴格執行環境政策提供足夠有效的政治激勵[11]。因此，有了公眾參與，中央政府能更完整、準確、有效地掌握晉升地方政府官員的信息。同時，公眾參與也監督上級政府是否堅持晉升錦標賽公平、公正的原則，為地方政府治理營造良好的競爭環境，打破上級政府暗箱操作，實現晉升公平、公正，從而更好發揮晉升錦標賽對地方政府治理的激勵作用。三是公眾參與提升地方政府治理能力。公眾參與既是地方政府生態治理的監督者，又是地方政府生態治理決策的改進推動者，也是生態治理的主體。公眾參與生態治理是生態自覺和生態自信的表現，能更好地解決地方政府面臨的生態治理資本困境、治理主體困境。同時公眾參與也是地方政府自治、法治、德治等多手段相結合的有效治理方式。

(三)處理好地方政府同級競爭之間關系

公平競爭是晉升錦標賽的基本原則之一。只有同級地方政府之間公平參與競爭，晉升錦標賽的激勵效果才能達到。因此，要從以下幾方面處理好地方政府同級競爭之間的關系。一是同級地方政府之間競爭的指標設置公平、公正。指標設置科學、合理、可測度之外[13]，還要確保其穩定性，不能隨時變動，更不能因人而設。二是同級地方政府之間競爭確保同一起跑線。我國疆域遼闊、發展不平衡。鄉村生態環境治理問題比較復雜，不同的鄉村生態環境基礎不一樣，有的鄉村生態基礎設施好、產業結構合理，有的鄉村地處偏遠，生態環境比較惡化[14]。因此，為了競爭公平，對地方政府考核要實事求是，對待生態環境基礎差的地區，不能僅僅對當前的生態治理的績效進行考核，應該考核地方政府任期生態治理的指標是否達標，同時考核長遠規劃的目標。三是同級地方政府之間競爭結果公平。晉升錦標賽的目標就是選拔有能力、有擔當的干部到領導崗位，確保地方政府生態環境治理與中央政府生態文明建設目標一致、行動一致[12]。因此，為激勵地方政府長期堅持不懈治理，給予地方政府積極改革探索的行動空間，包容其在惡劣生態環境治理上可能犯的錯誤或失敗。不因“成敗論英雄”，給地方官員生態環境治理提供足夠有效的公平競爭的政治激勵。

總之，鄉村振興戰略視域下，晉升錦標賽調動激勵地方政府鄉村生態治理的積極性，提升地方政府鄉村生態治理能力現代化，這不僅符合鄉村振興戰略總要求，更符合“生態文明建設”總體布局和以人民為中心的價值取向。