國家治理體系和治理能力現代化在基層的探索與實踐*
——基于南寧“老友議事會”的視角

周 健

(中共廣西區直工委黨校，廣西 南寧 530000)

從黨的十八大開始，“社區治理”就寫入了黨的文件中，隨后在黨的十八屆三中全會、黨的十九大中均對它的重要性進行了闡述。緊接著在黨的十九屆四中全中再次強調“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”，更加突出社區治理的重要性。

一、社區基層治理與治理能力的二重境地

“社區筑立在認同的意愿和價值觀念的根基之上，以親朋近鄰關系作為社區成員間合作的橋梁，以約定俗成的民俗風情對每個成員產生的行為進行必要的約束”[1]。城市社區是居委會管理系統內空間、地域、組織、群體等元素集成，由系統內數個居民小區構成，系統內組織架構一般包括社區“兩委”、業委會、物業管理、自治團體和社會組織等，并相應配備有黨群、社區服務中心等其他社會工作服務性組織，形成了以社區為中心的組織體系。這個組織架構的形成源于兩個方面：一是滿足政府管理需要與群眾需求；二是開發商房地產的推動。這一體系解決了城市基層治理兩類主要問題：一是以行政事務落實為主要內容的治理事務；二是以服務民眾生活為主要內容的服務體系，包括政府與物業管理。

(一)居民、居委會、業委會三者聯動不足

在部分社區中，以居民為主體的自治類事務、自我治理和自我滿足類的活動長期缺位，導致居民游離在社區外的尷尬境地。從政府職能機構縱向看，社區“兩委”職責功能、服務功能不斷完善；從社區服務供給橫向看，居民積極性、參與性不多，更多依靠組織人員或者個別樓組長等積極分子從形式上完成行政任務，很難做到自治管理。隨著社區范圍增大，事務增多，流動性增加，社區“兩委”面對八方事務，有心無力，社區職能有效供給與社區居民多樣化需求矛盾凸顯。社區解決人力不足等問題的主要手段是網格管理，其實質仍然是傳統包片到人的行政化方式，而物業與業主利益沖突日益成為社區事務的主要矛盾點。業委會是名義上存在比較多，做事干事比較少，發揮作用不明顯，導致不同的社區、不同小區的物業糾紛、小區治理缺位共同存在的詬病。

(二)彌補社區治理缺位的社會組織不足

“在當前治理環境下中國城市治理主要借助政黨強大的組織力量，將‘厚植執政基礎’與‘公共服務下沉’這兩項功能強勢導入社區”[2]，社區自治功能相對弱，如網格化、服務中心、社區工作者等。行政化管理與服務可以有效解決單位人向社會人轉變、黨中央政策落實落地基層等方面的問題。行政化管理與服務可以通過設置新的機構和人力資源的投入即可快速建立起來。包括涉及到社區所需求的服務而社區職責功能無法滿足的社會類，類似物業與業主的糾紛、社區自我管理、鄰里關系等。同時，行政化管理與服務強化了社區治理的行政化手段，但帶有社會屬性的社區的問題多元化、需求多元化，僅僅通過行政化手段是無法解決的，市場化手段亦如此。類似疫情防控工作，涉及面廣，居民服務需求量大，只是依靠社區工作人員無法滿足這樣一項龐大的工作，這就需要根據新形勢重新架設組織與外部資源的支持。社會化的解決主要表現為個案性的，即便一些城市出臺激勵社會自主、社區自治的政策，在城市內部也有賴于具體的環境與工作人員，這是社區的社會性所決定的。

二、“老友議事會”基層組織治理的結構

“基層組織的發展在很大程度上依賴于地方基層組織和基層管理制度的創新和完善”[3]。改造小區存在著房屋結構老化、配套設施缺失、道路破損、車輛停放雜亂無章、小區環境臟亂差等狀況。改哪個小區、改哪里、如何改，這個問題沒搞清楚，工作就沒有頭緒。往常政府相關部門的做法都是按照文件精神走，按照承建公司設計走、按照以舊換新的思路走，沒有考慮到社區居民的意愿，結果，錢花了，任務完成了，可并沒有獲得社區居民的點贊，甚至有些在改造過程中產生矛盾沖突。面對這樣一種狀況，南寧市推出“先自治、后改造”的工作方法，創新提出成立業委會的過渡性居民自治組織“老友議事會”，服務于改造全過程，提升工作人員素質，推進社區自治功能完善，確保“老友議事會”規范、高效、持續性地議事。

(一)堅持黨員先鋒引領

“老友議事會”堅持“黨建引領，議事協商，居民自治”的工作思路，引導居民議事協商和自治自管，充分發揮其自治、自理、自管的功能，助力老舊小區改造工作。“老友議事會”一般由社區黨委組織召集，也可由“老友議事會”1/3以上成員發起召集。在黨組織的引領下，保證議事事項緊跟黨走，不僅符合群眾的切身利益也增強了基層黨組織的戰斗堡壘作用。在廣泛發動居民參與、報名過程中，強化組織領導，黨員先鋒引領作用。對符合改造要求、居民改造意愿強烈的小區，由3名以上(包括3名)業主代表按照改造申請流程報名，其中規定代表中必須有一個黨員代表。以此設置，發揮不同單位、不同支部的黨員同志在組織、協調等事項過程中敢于作為、勇于擔當的先鋒作用，使老舊小區居民深切感受到“黨就在身邊”，引導身邊社區居民積極參與到小區改造提升中，彰顯黨建引領作用，提振老舊小區居民的信心。“據統計，自2020年3月31日至4月30日，全市共受理公開報名小區123個，申請人634人，其中，中共黨員有296人，占申請人數的46.6%。”[4]

(二)治理主體多元化

“加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[5]。

1.政府組織

在老舊小區改造過程中，面對改造中各種各樣的問題、利益多元化的碰撞，南寧市通過創設“老友議事會”，搭建居民和老舊小區改造工程參建各方的共商平臺，鼓勵居民直接與參建各方對接工程項目方案確定、施工監督、改造完成全過程，直觀了解工序工期、資金使用、施工質量等情況，理清各方責任，客觀看待政府統籌協調的角色。通過“先自治、后改造”的工作方法，充分調動居民參與共建共治的主動性、積極性、創造性，項目實施過程中存在的問題在前端得到及時解決，角色轉變帶來的角色效應已經形成。

2.企業協作

南寧市老舊小區存量大，改造資金整體不足、缺口較大。為確保改造資金到位，改造工作不停頓，除了通過融資、籌集資金外，還充分發掘改造小區的商業價值，以申請老舊小區改造專項債券、推行老舊小區改造“三位一體”服務方案(改造建設服務、商業運營服務、物業管理服務)，整合資源，充分利用物業管理、商業經營及數字經濟等創造收益，確保改造有資金、投資有回報，推動改造工作平穩發展。

(1)保證改造標準統一

由一個國有企業公司統一負責全市老舊小區改造，確保了改造資金來源的同一性、資金投入的均衡性。并且，每個小區統一按照改造標準投入相應的人財物力，避免多個投資主體介入產生不同的改造效果，質量參差不齊。

(2)保證資金統一到位

南寧市老舊小區改造小區體量龐大，資金需求量大，大部分集中在興寧區、江南區、青秀區、西鄉塘區等中心城區，依靠政府單一的財政投入，難以推進如此浩大的改造工程。因此，通過國有企業公司負責統一改造、統一標準、統一籌集資金，以企業為平臺，多方籌集資金，破解政府改造資金不足、籌集難、籌借難等難題，保證各改造小區資金統一到位，保證改造工作順利進行。

(3)保證改造投資與回報平衡

改造老舊小區是一項利民的公益性項目，每個小區的地理位置、商業載體不一，在改造過程中就會產生不同的投資成本與回報不均衡問題，雖然不考慮投資回報，卻要保證如何有效地挖掘小區資源，確保投資與回報平衡，保證改造資金有著落。國有企業公司在改造不同小區的過程中，采取靈活的運作方式解決問題。在完善居住條件和環境、提高居民生活品質的同時，實現全市范圍內老舊小區改造投入產出的自主平衡，做到經濟效益和社會效益的兼顧并行。

3.居民參與

按照“業主主體”的原則，堅持“改不改、怎么改、改什么”由業主共同商議決定，在城區摸排上報的基礎上，創新開展面向社會公開受理老舊小區改造報名工作，確保居民充分享有民主決策權利。

(1)議事代表來自居民

“老友議事會”由小區居民通過既定的選舉辦法和程序，由小區各棟樓中選出的居民代表組成。議事代表一般在居民當中比較有威望，容易取得居民的信任，有利于消除分歧、凝聚人心。同時，通過設置議事規則，使居民不同意見得到有效表達，推動形成共識，避免無序爭吵和議而不決。在“老友議事會”代表的積極協調下，試點小區的改造方案均能在較短時間內取得三分之二以上居民簽字同意。

(2)尊重居民意愿

改造老舊小區存量大，居民利益訴求多樣化，并且為保證改造后小區環境與小區治理同步，居民需要繳納一定的費用。是否改造，哪個小區先改造，堅持以居民為中心。本社區是否要改造、如何改造，由社區居民協商解決。政府相關職能部門做好服務工作，通過兩種方式征集改造小區意向。一方面向社區征集改造小區，另外一方面，又通過社會公開受理老舊小區改造報名，盡快確定老舊小區改造項目。尊重居民改造意愿，既有利于推進社區改造工作，又可以給其他未改造的小區做好榜樣，推動南寧市老舊改造小區有點到面全片、全面鋪開。

(三)設置議事規則，提高治理能力

與以往議事不同，政府、企業、居民共同議事前，由一名主持人宣布議事規則，各方首先熟悉了解議事規則，然后再進行議事。在規則下議事，進一步強化了議事就只議事，不針對人，并且提高了議事的效率。

(1)主持人只負責主持議事進行，對議事內容以及各方觀點不予以置評，只是一個中立的服務者，態度保持中立。

(2)各方需要發表見解和建議時，需要向主持人舉手示意，主持人同意后，方可站起來發言。

(3)發言者面向主持人，首先表明自己的立場(支持、反對、質疑、反思)，然后再闡明自己的理由或者把自己的觀點表達出來，不置評、不參與和他人的討論。

(4)規定每人每次發言時間和每項議題的發言次數。

(5)發言者發言期間，參會者不許打斷、不許置評、不許阻攔。

(6)發言者直奔主題發言，不跑題。

(7)只議事，不議人。

(8)議事各方發言機會、發言時間、發言次數均等。

(9)若發言次數用完或發言次數沒用完但沒有人再發言時，才能向主持人申請進行表決。

(10)表決時，贊成方先舉手，反對方后舉手表決。

(11)只有贊成方大于反對方時，事項才能通過。

(12)議事各方需要遵守上述規則發言，并遵從主持人的主持。

(四)治理對象半徑由少到多拓展

“老友議事會”充分發揮居民自治組織自治、自理、自管的功能。推進老舊小區改造與推動小區的日常公共事務和訴求矛盾通過內部途徑解決消化同時進行。同時，推動轉變居民的思想認識，對缺乏物業管理的老舊小區引入物業管理，改變老舊小區無人管理的現狀。“老友議事會”變成了社區和小區之間的“聯結點”，實現了小區基因的重塑，彌補了社會治理在小區管理領域的盲點和短板，打通了社區到小區的“最后一公里”，形成城市基層社會治理新格局。

面向社會公開報名、設立“老友議事會”、通過國企公司后勤保障，是南寧市立足于地方社會政治經濟實際，在老舊小區改造工作中的成功探索和實踐。三者共同作用，建立了黨建引領、發動群眾和資金保障等工作體系，從根本上解決了老舊小區改造的難題，在“修好房”的同時做到了“聚人心”。

三、“老友議事會”基層治理模式啟示

(一)“老友議事會”是連接居民、業委會、居委會三者的橋梁

“老友議事會”的代表來自居民、業委會、居委會，是三者共建共商共決的平臺。同時，居民代表的選擇具有廣泛代表性，真正能代表居民的利益。通過廣泛的動員，在不同的層次上建立具有代表性的議事會，其突出點是建立以樓棟為主的逐層選區制，尊重每個個體的價值以及注重發揮鄰里關系的作用，又可以體現代表性(每個代表都是經過逐層推選產生的)，更有利于提案的產生、議事、議事后的行動。在沒有類似自治組織時，問題久拖未決，形成突發事件的引爆點，給社區安全帶來極大隱患。類似于這種居民向居委會、物業反映情況，等待解決，未能解決時就會產生抱怨的心態，產生矛盾。“老友議事會”堅持問題導向，從發現問題、提出問題、討論問題、解決問題，主體都是居民，兩委則是“看客”及資源的提供者。通過這樣的議事平臺，解除了社區安全隱患，推動居民參與自治，彌補行政管理服務的不足，卻又是在黨建引領、社區“兩委”主導下推進的，使政府的方針政策以及居民的公共服務需求能夠通過這一體系解決，又能發揮居民的自主性解決自治性事務，而且，“老友議事會”還可以有助于社區內部交往、互益，構建熟人社區。平臺的構建、小事的不斷解決，互利互益性的活動，則有利于合作的產生和社區的認同。

(二)在規則下議事是社區治理高效的前提

基層自治的困境在于居民的參與和商議事項的解決。尤其是在商議過程中，由于是協商解決，各方都表達自身的訴求，但是在協商、表達過程中，沒有相應的規則約束，往往是協商協商協而未商，表達表達表而未達，甚至是演變成吵架暴力，最終大家不歡而散。設置協商規則和表達要求，提高協商成效和議事的深度，保證各方利益表達得以體現。在此過程中，居民重在議事、商事，而不是議人針對人，各方利益訴求表達清楚，事情得以有效解決，通過不斷反復實踐，居民學會在規則下議事，并建立暢通的共商平臺，改變以往協商就是吵架、協商就是對抗的尷尬局面。通過共商，凝聚各方共識，建立合作機制，解決問題。在這個過程中，社區“兩委”不需要事無巨細，事事親為，只需要發揮黨建引領的作用，把握好議事會方向，協調各方，把議事后的各項工作一一布置下去，破解以往社區治理中居委會與居民各行其是，兩條同在一個區域的平行線，無任何交集的問題。因此，通過建立議事平臺和議事規則，不僅可以高效而又友好地共商事情，激發了各方參與的積極性，而且可以達成共識轉化為推動社區發展的行動，如此良性循環發展，促進了社區居民和議事代表持續參與的熱情，培育了規則意識和社區共同體意識。