新時代基礎教育改革發展的政策行動與價值取向

●陳金圣，黃獻

基礎教育是現代國民教育體系的基礎部分，是建設教育強國和人力資源強國的奠基性工程，對提高國民文化素質，培養各級各類人才，促進社會主義現代化建設具有基礎性和先導性作用。進入中國特色社會主義新時代以來，黨和政府更加重視基礎教育的戰略性地位，堅持教育優先發展的基本戰略，著力提高教育質量，保障基礎教育的持續健康發展。在進入“十四五”階段、建設高質量教育體系的背景下，回顧黨的十八大以來我國基礎教育改革發展的主要政策行動，把握我國基礎教育改革發展所遵循的核心價值，無疑有助于我們更好地貫徹新時代黨的教育方針和政策，更有效地落實立德樹人根本任務，推動基礎教育事業的高質量發展。

一、新時代我國基礎教育改革發展的主要政策內容

從我國教育事業規模龐大且發展不充分不平衡的基本教情出發，教育政策仍然是政府對教育系統及其運行實施有效治理的重要手段和工具。相對于教育法律法規，教育政策在解決諸多公共教育問題上具有某種涵蓋面廣、指向性強、措施具體、調整靈活等獨特優勢。因此，在國家教育基本法律法規的框架內，以教育政策文本為線索，系統考察新時代國家基礎教育改革發展的主要政策議題、核心內容、體系特征和價值取向，有助于把握國家基礎教育治理的指導思想、治理目標與價值邏輯，為理解和把握國家基礎教育治理實踐和改革發展提供政策依據、認知基礎、價值引領和理論自覺。

為全面梳理、分析新時代國家基礎教育改革發展的政策脈絡及體系框架，研究者以教育部官方網站集中發布的重要政策文件為文本依據。考慮到教育政策文件的層級性，研究者選取了教育部集中發布的重要文件中的“中央文件”（即中共中央、國務院及“兩辦”印發、轉發的重要文件），作為政策梳理和分析的文件范圍。經梳理、甄別、統計，2012～2022年間發布的有關國家基礎教育改革發展的中央文件共50 份。以文件印發或轉發主體分類，其基本情況為：由中共中央單獨印發的重要文件1 份，由中共中央、國務院共同印發的重要文件6 份，由國務院單獨印發的重要文件14 份，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳單獨或共同印發的重要文件29 份。一般而言，由中共中央單獨印發或與國務院共同印發的重要文件，往往是有關基礎教育領域全局性、關鍵性、綜合性問題的高位階規范性文件。這類文件在我國教育政策體系中占有最高的位階，往往是一段時期內國家推進基礎教育某方面工作或全面工作的政策指南，它具有突出的方向性和指導性特征。相比之下，由中共中央或國務院辦公廳印發、轉發的政策文件，其涉及的政策議題的重要性和政策文件本身的位階往往較前者要略低。

為進一步分析新時代我國基礎教育改革發展的主要政策內容，研究者依據政策文件名稱“關鍵詞”進行分類，以期呈現十年間我國基礎教育主要政策的基本面目。具體分類列表如表1所示。

從表1中可以看出，新時代國家對基礎教育的改革發展高度重視，出臺了眾多的重要政策文件。這些政策文件所指涉的政策問題，既包括基礎教育改革發展中具有全局性、綜合性或關鍵性的重要政策議題，如在2010年代相對較為突出的學前教育發展滯后問題、基礎教育投入力度與強度問題、基礎教育教師隊伍建設問題等，又包括整個基礎教育領域有待重點提升的某一方面或某一板塊的問題，如相對容易忽視的特殊教育問題、德育中的愛國主義教育和思想政治教育問題；既包含直接對基礎教育領域師生兩大關鍵群體提供的相關支持保障，如校車、校舍和校園安全，對農村留守兒童群體的關護，針對鄉村教師群體的支持，以及貧困地區兒童發展規劃等，又包括對基礎教育事業健康發展的支持保障條件或機制建設，如財政教育投入、鄉村教師隊伍建設、考試招生制度改革等。從這一時期基礎教育主要政策所涉及的教育政策議題的多重性、多維性特點來看，我國基礎教育治理無疑體現了其突出的系統性、立體化特征和教育生態優化目標，即從基礎教育的基礎性和先導性地位出發，以期實現基礎教育事業內部各階段的教育（學前教育、義務教育、高中教育）和各板塊的教育（中西部教育、民族教育、特殊教育、民辦教育等）之間的協調發展，進而建設良好的基礎教育發展生態，最終實現受教育者全面發展的教育目標。

表1 2012～2022年我國基礎教育改革發展的主要政策文件內容分類

二、新時代我國基礎教育改革發展的主要政策行動

進入新時代以來，國家對基礎教育事業的舉辦總體上朝著更加優質、更加均衡、更富特色（高中教育）的方向發展，如加強學前教育發展，尤其加強普惠性幼兒園建設，推動義務教育更加優質、更加均衡地發展，推進高中學校的特色化辦學與多樣化發展，落實特殊教育發展的“特事特辦”、著力辦好原則。在基礎教育的治理方面，政府遵循教育發展的內在規律，從我國超大規模基礎教育辦學的實際出發，重點圍繞“抓關鍵”和“補短板”[1]，針對基礎教育發展中存在的不充分不平衡的問題，從加大教育財政性投入、加強教師隊伍建設、著力提升教育質量與教育公平，以及完善教育發展支持體系等方面，切實采取措施，取得了良好的成效。

（一）穩步加大教育經費投入

基礎教育屬于典型的公共產品，雖并不排斥市場機制作為補充，但主要依靠政府向社會提供。政府對基礎教育的教育經費投入，尤其是財政性教育經費投入，直接決定著基礎教育的辦學和發展。1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革與發展綱要》，首次提出國家財政性教育經費支出占GDP 比例須達到4%的教育投入目標。到2012年，這個4%的財政性教育經費投入目標全面實現。此后，我國財政性教育經費支出一直保持在不低于GDP4%的水平，且努力確保“兩個只增不減”的教育經費投入要求，即一般公共預算教育支出逐年“只增不減”，按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年“只增不減”，堅決落實財政教育支出責任，為國家教育事業尤其基礎教育事業的發展提供了根本保障。據教育部、國家統計局和財政部三部門發布的“全國教育經費執行情況統計公告”，2012年，全國教育經費總投入為27695.97 億元，比上年增長16.03%。其中，國家財政性教育經費為22236.23 億元，比上年增長19.64%，占GDP 比例為4.28%[2]。到2020年，全國教育經費總投入規模進一步增長到53033.87億元，較2012年增長91.48%。其中，國家財政性教育經費為42908.15 億元，較2012年增長92.97%，占GDP 比例為4.22%[3]。

在國家教育經費總投入持續增加的背景下，基礎教育階段辦學資源獲得了有力的保障，各級教育生均經費支出均持續增長。2012年全國普通小學、普通初中、普通高中、中等職業學校生均公共財政預算教育事業費支出分別為6128.99 元、8137.00 元、7775.94 元和7563.95 元[2]，到2020年該項支出除小學生均支出（增幅為90.15%）外均實現一倍以上的增長。在生均公共財政預算公用經費支出方面，2012年全國普通小學、普通初中、普通高中、中等職業學校生均支出分別為1829.14 元、2691.76 元、2593.15元和2977.45 元[2]，到2020年該項支出均有55.42%以上的增長幅度，最高為中等職業學校生均支出（增幅84.37%）[3]。國家在基礎教育經費尤其財政性經費方面的持續大力投入，充分體現了教育事業在國民經濟社會發展中的基礎性、戰略性地位和國家所堅持的教育優先發展戰略。

（二）持續加強師資隊伍建設

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。教師是教育發展的第一資源，是發展高質量教育的關鍵所在。進入新時代以來，黨和政府高度重視基礎教育師資隊伍建設，始終將教師隊伍建設置于教育事業發展的突出地位。繼中共中央、國務院2018年印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》這一綱領性文件后，教育部等八部門又正式發布了《新時代基礎教育強師計劃》，構建起了全口徑的教師隊伍建設的政策體系[4]。

過去十年，圍繞著基礎教育師資隊伍建設問題，國家出臺了多項舉措，圍繞師范生培養和教師在職培訓兩個主要方面集中發力。在師范生培養方面，除繼續完善以師范院校為主體、綜合性大學及其他院校參與的教師教育體系以保證教師人才的培養供給外，繼續實施2006年啟動的公費師范生培養計劃和農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃，以加強對基層中小學師資隊伍的更新和補充。其中，“特崗計劃”實施16年以來，中央財政累計投入808 億元，已經為中西部地區鄉村學校補充特崗教師103 萬人[5]。就鄉村教師隊伍面臨職業吸引力不強、補充渠道不暢、優質資源配置不足、結構不盡合理、整體素質不高等突出問題[6]，國家于2015年起啟動了“鄉村教師支持計劃”。2018年，教育部和財政部聯合實施了“銀齡講學計劃”，面向社會公開招募一批優秀退休教師到農村義務教育學校講學。該計劃所招募的退休校長、教師現已達到近萬名[5]。為通過培養和獎勵相結合的方式造就一批新時代下得去、留得住、教得好的鄉村骨干教師，教育部教師工作司和中國教師發展基金會于同年共同啟動實施了“鄉村青年教師培養獎勵計劃”，計劃五年間每年遴選300 名鄉村優秀青年教師予以獎勵[7]。2021年，針對中西部欠發達地區優秀教師缺乏的問題，國家正式推出“中西部欠發達地區優秀教師定向培養計劃”（即 “優師計劃”），每年為832 個脫貧縣以及中西部陸地邊境縣，定向培養近萬名本科層次師范生[5]。

另一方面，為大力推動規模龐大的基礎教育教師隊伍的專業發展，國家于2010年起開始實施中小學幼兒園教師國家級培訓計劃（簡稱“國培計劃”），集中支持中西部農村地區教師、校長的專業發展。“國培計劃”實施至2021年，已累計培訓教師、校長超過1700 萬人次[5]。在此基礎上，自2013年起實施邊遠貧困地區農村校長“助力工程”，每年組織2000名農村義務教育學校校長參加國家級培訓，以期為邊遠貧困地區的農村培養一批實施素質教育、推進農村義務教育改革發展的帶頭人。在“國培計劃”下，各地還建立起了面向中小學和幼兒園教師的“省培”“市培”等相應層級的教師培訓項目，形成了基礎教育在職教師的職后培訓體系，推動了其專業成長與發展。

（三）不斷提升基礎教育普及水平和辦學質量

我國舉辦著世界上最大規模的基礎教育，不斷加大對教育的投入力度，持續提升基礎教育普及水平，并在此過程中關注和保障教育公平，促進不同學段和區域基礎教育的優質均衡發展，是基礎教育高質量發展的務實選擇。進入新時代以來，隨著政府對基礎教育的高度重視和大力投入，基礎教育普及水平不斷提高，國民受教育機會進一步擴大，這是保障教育公平的根本性舉措。2012年，我國基礎教育各學段的普及化情況為：學前教育毛入園率達64.5%，小學學齡兒童凈入學率達99.85%，初中階段毛入學率達102.1%，高中階段毛入學率達85.0%[8]。到2020年，我國義務教育普及水平繼續保持高位，繼續向優質均衡階段邁進。其中，全國小學凈入學率99.96%，初中毛入學率102.5%，已相當于世界高收入國家平均水平。全國小學畢業生升學率99.5%，初中畢業生升學率94.6%；九年義務教育鞏固率比上年提高0.4個百分點，達到95.2%[9]。

在各學段基礎教育協調發展、基礎教育普及化水平持續提升的同時，國家還針對城鄉之間、區域之間基礎教育發展不平衡的實際，重點向農村地區和經濟欠發達地區的基礎教育傾斜，努力推動基礎教育的優質均衡發展。如針對農村基礎教育發展中帶有普遍性的師資薄弱短板，中央財政先后實施“特崗計劃”“國培計劃”“銀齡講學計劃”、鄉村教師生活補助政策、“優師計劃”等一系列重大項目和政策，持續支持農村教師隊伍建設，努力推動城鄉之間基礎教育的均衡發展。從2006年至2021年的15年間，中央財政已經累計安排1300 多億元，抓好各項計劃和補助政策的落實[5]。在教師職后培訓環節，目前已建立健全覆蓋各教育階段的培訓體系，通過開展分類分層培訓，逐步提升各類基礎教育階段學校教師的能力素質，縮小城鄉、區域、校與校之間的差距[5]。在對農村基礎教育發展“補短板”外，國家還高度重視中西部地區基礎教育、民族教育和特殊教育等特殊區域或板塊的基礎教育發展。例如，國家從2014年起先后啟動了兩期“特殊教育提升計劃”，推動了特殊教育普及化水平的顯著提升。到2020年，我國殘疾兒童義務教育入學率達到95%以上。目前，“十四五”特殊教育發展提升行動計劃已正式出臺，進入實施階段，預期將推動我國融合教育的發展。

在著力提升各學段基礎教育普及水平和均衡發展水平的同時，國家通過持續加大教育經費投入，強化基礎教育師資隊伍建設，加強基礎教育階段體育、德育、美育和勞動教育，引領基礎教育教學改革，推動基礎教育評價改革，以及推進義務教育階段“雙減”等建設與改革措施，保障各類學校立德樹人根本任務的落實，努力保障學生的全面發展，守護基礎教育質量的“生命線”。

（四）加強和完善基礎教育發展支持體系

目前，我國基礎教育領域已形成公辦學校為絕對主體、民辦學校為補充的基本格局，確保了教育質量與公平。在政府舉辦方面，基于事權和財權的分工分配，形成了從中央到地方各級政府協同舉辦的體制和格局，確保了基礎教育均衡發展和因地制宜的結合。近些年來，針對農村教育、中西部地區基礎教育、民族地區基礎教育和特殊教育等相對薄弱的板塊，國家出臺了專門的規劃和政策，對短板和弱項予以提升，著力推動各類型、各區域、各板塊基礎教育的優質均衡發展。

按照以人為本、以學生為中心、以師資隊伍建設為基礎的指導思想，近年來對基礎教育階段師生的支持力度不斷加大。如在義務教育階段加大對家庭困難學生的資助力度，堅決守住義務教育有保障特別是控輟保學的“底線”。繼續實施義務教育薄弱環節改善和能力提升項目，發展“互聯網+”教育助力鄉村教育均衡[10]。深入推進鄉村教師隊伍建設，持續提升農村學校辦學能力和教學質量[10]。為鞏固完善中小學教師待遇保障機制，大力提升鄉村教師待遇。在2020年財政性教育經費中，義務教育領域投入2.24 萬億元，占比52.3%。在義務教育經費支出中，用于教職工的工資福利支出占比達63.9%[10]。針對鄉村教師工資收入不高的問題，國家全面實施鄉村教師生活補助政策。截至2020年底，中西部22 個省份725 個原連片特困地區縣和全國1056 個非連片特困地區縣都實施了鄉村教師生活補助政策，中央和地方共投入725.9 億元[10]。此外，近年來還堅持實施義務教育階段學校標準化建設，加大投入改造、修繕校舍，確保基礎教育階段辦學條件持續改善。如通過自2013年起對中小學、幼兒園非衛生廁所的改造行動，目前已完成約21 萬所中小學、幼兒園的廁所改造工作[10]。在構建基礎教育發展支持保障體系方面，政府部門還得到了社會各方面的支持，如教育部、財政部于2011年起開展的“勵耕計劃”就獲得了中國教育發展基金會的大力支持，該計劃集中資助中西部地區家庭經濟困難幼兒園、中小學教師；在教育部教師工作司指導下，由友成基金會、北京師范大學、滬江“互+計劃”聯合國內30 余家公益組織、學術機構、愛心企業于2017年9月發起鄉村青年教師社會支持公益計劃（“青椒計劃”）等。

當然，必須指出的是，在各種現實條件的約束下，公共政策行動通常可能都難以完美地達成全部的預期效果。對于類似我國這樣發展不充分不平衡的超大規模的基礎教育體系，即便有效的政策行動往往都只能是比較理想地促成主要問題的解決，而不大可能“一步到位”“一勞永逸”地徹底解決所有問題。我國基礎教育發展中的很多問題，終究需要在發展的過程中逐步地解決，甚至是在解決舊問題又出新矛盾的螺旋中不斷進步，經歷較長時間予以解決。從這個角度上講，肯定新時代我國基礎教育改革發展的主要政策行動及其成效，并不意味著我們忽視或輕視基礎教育改革發展中依然存在的某些不足。

三、新時代我國基礎教育改革發展的核心價值取向

從教育之于國家和民族發展以及基礎教育之于教育的價值而言，遵循教育發展內在規律，落實立德樹人根本任務，促進學生全面發展，辦人民滿意的教育，始終構成黨和國家舉辦和發展基礎教育的根本指導思想和基本實踐邏輯，也構成新時代我國基礎教育改革發展的核心價值追求。

（一）堅持立德樹人取向，促進學生全面發展

基礎教育是為受教育者的成長與發展“打基礎”的教育階段，因而需要為其奠定可靠的基礎，以保障受教育者的全面發展。這種全面發展首先要求教育目標上“德”與“才”的并舉。具體來說，基礎教育階段要力行“五育”并舉，克服傳統上過于重視智育而輕視德育、體育、美育與勞動教育的弊端，為學生提供“完整的教育”。在黨的教育方針中，尤其強調立德樹人的根本任務，實則契合德才兼備的人才觀和教育觀，也高度契合學生全面發展的育人目標。德才兼備，可視為受教育者全面發展、成人成才的“終期”目標，立德樹人也由此構成對學生實施養成教育的基本取向和培養路徑，而“五育”并舉則是這種養成教育的具體內容和基本路徑。

教育是培養人的活動與事業，教育的品質與成效最終不可避免地體現在所培養的人所具有的“德才”成色上，盡管基礎教育只是學生整個受教育歷程的一個基礎性階段，在基礎教育階段評價學生的全面發展也存在著技術上的困難。但從根本上講，學生在身與心、德與才、知情意等方面的全面、協調、充分發展，是評價基礎教育品質的內在標準。基礎教育內在的成功是學生的全面發展和成人成才，其外在的功效則體現為教育對經濟社會發展所起的推動作用。在以人為本的價值準則下，基礎教育的根本價值在于堅持立德樹人取向，促進學生全面發展。新時代以來我國基礎教育的改革發展，都充分體現了這一根本性的價值追求和目標引領。

（二）力行教師為本邏輯，尊重教師主體地位

教育者和受教育者是教育活動中最具能動性的要素，二者能動性的發揮及其之間的互動狀況直接影響教育活動的質量與成效。教師承擔著教育育人的職責，在教育尤其基礎教育中構成核心的教育主體。在課堂教學中，教師在選擇教學方式方法、引導學生思考互動等方面都是課堂教學質量的關鍵影響因素。在課外教育教學中，教師同樣在教育活動中扮演著組織者、引導者甚至評判者的角色，進而占據某種主導性作用。因此，在基礎教育活動與過程中，盡管我們并不能否定以學生為中心的教育理念以及教育場景中師生之間相對平等的對話關系，但同樣也不宜簡單抹殺教師在基礎教育教學活動與過程中的某種主導性及其角色的主體性作用。

教師不僅是教育教學活動的策劃者、組織者、實施者和引導者，更是學生學習、成長和發展的“引路人”。教師對學生的教育影響，絕不僅僅局限于課堂內、校園內的空間和教學環節，而是具有某種超越具體教育空間的“泛在性”。一名優秀的教師，往往是學生學習和成長的“最佳教科書”，是學生整個人生成長過程中的良師益友和榜樣標桿。從微觀的教育活動和教育過程看，教師的主體地位應當予以尊重、得到重視和獲得制度化的保障。

新時代以來我國的基礎教育改革發展中，國家高度重視基礎教育教師隊伍建設，同時也高度重視對教師主體地位的保障。例如，從國家《教師法》修訂草案的公開征求意見，到教育部《中小學教育懲戒規則（試行）》的出臺，都體現了對包括教師懲戒權在內的教師權利的尊重和保障。在涉及教師培養、選拔、聘用、考核、工資、福利等一系列教師管理的政策法規層面，也前所未有地體現了對教師主體地位的尊重和保障。應當說，這些都是遵循教育規律、尊重教師地位、依靠教師辦教育的正確思路與舉措。尊重教師就是尊重教育，尊重教育必須尊重教師，這是基礎教育高質量發展的基本價值準則。

（三）堅持以人為本，以人民為中心，辦人民滿意的教育

以人為本的理念，不僅包含中國傳統文化中“民本”思想的積極成分，而且是現代社會公共治理的基本價值，更是社會主義國家治理的核心準則。基礎教育是現代社會的核心公共事業，關乎眾多受教育者的個體成長和家庭期待，甚至關聯著社會民生與公共福祉，當然應堅持以人為本的舉辦理念和基本價值。鑒于基礎教育的公共性，舉辦基礎教育所應堅持的“以人為本”理念，其中的“人”當然首先應指向教育活動中的最核心要素——教育者和受教育者，其次是教育者所置身的同行群體和受教育者背后的家長（家庭）。中國共產黨立黨為公、執政為民，其全心全意為人民服務的宗旨落實到教育領域，就是堅持以人民為中心的教育舉辦立場，努力辦好人民滿意的教育。“人民滿意”，在內涵和內容上，無疑包含著學生滿意、教師滿意、家長滿意、學校滿意、公眾滿意乃至政府滿意等眾多利益相關主體的滿意，體現著教育作為公共事業所關聯的眾多利益相關方在教育品質和教育效益上的根本利益的一致性。

從受教育者、家長及社會公眾的需求出發，“人民滿意”的基礎教育，應當是高品質和高收益的教育，是可負擔、普及化、便利化的教育，也是均衡化、公平化的教育。教育的“高品質”，集中體現在受教育者的全面發展和成人成才這一內在質量上。教育的“高收益”，體現的是教育在受教育者全面發展這一內在尺度之外的外在評價尺度。基于教育的正外部性，高品質的教育，一定會有高水平的經濟收益和社會效益，這是高品質教育促進學生的全面發展這一內在成果的外在化社會功效。另一方面，鑒于基礎教育的基礎性和公共性，基礎教育的改革發展應努力維持教育的卓越和教育的可及的有機統一。實際上，新時代義務教育的優質均衡發展，從根本上所追求的目標就在于教育的高質量同教育的高普及、受教育者及其家庭的可獲得可負擔之間的統一。在義務教育治理中，在基層義務教育學校布局調整問題上，國家改變早前農村地區簡單化“撤點并校”、因地制宜保留鄉村小規模學校的做法，則是為保證滿足農村地區尤其是偏遠地區、山區學生及其家庭對“便利化”接受義務教育的現實需求。此外，從我國各地經濟社會與教育發展不平衡，基礎教育發展還不充分不均衡的實際出發，著力推動各學段教育之間的均衡、協調發展，確保社會不同群體尤其弱勢群體公平地接受基礎教育的機會，既是我國基礎教育改革發展的重要挑戰，又是新時代國家教育發展的重要著力點。例如，針對學前教育、民族地區教育、中西部基礎教育等相對薄弱的教育板塊或區域教育，國家專門制定了特殊的政策措施，避免形成特定區域或板塊的基礎教育“洼地”。針對特殊兒童、少年這一弱勢群體，國家先后推出三期“特殊教育提升計劃”，以期保障這一群體公平的受教育機會，維護社會教育公平。

價值的引領對于基礎教育的健康發展具有極其重要的導向和規范作用。有學者在論及大學的治理時強調，“在大學里，是價值決定理念，理念決定制度。什么樣的價值在大學里占上風，就會有什么樣的大學制度和學術”[11]。與此類似，基礎教育的改革發展，也是價值決定理念，理念決定制度，制度決定成效。有什么樣的價值引領基礎教育的發展，就會有什么樣的基礎教育發展態勢和成效。新時代我國基礎教育所獲得的進步與發展，無疑得益于正確的價值引領和科學的治理實踐。這是我們總結過去十年基礎教育改革發展的經驗所歸，也是在“十四五”階段推動基礎教育高質量發展的基本方略所在。