國際組織在羅興亞難民危機治理中的作用
——以聯合國難民署和國際移民組織的合作為例

宋婉貞

作為除中東以外唯一缺乏難民保護框架的區域，東南亞長期面臨嚴峻的難民治理挑戰。20世紀10年代，新一輪羅興亞難民危機爆發。據統計，2017年8月以來約有74.2萬羅興亞難民逃離緬甸，在東南亞區域內外造成了嚴重影響(1)UNHCR, “Rohingya Emergency”, July 31, 2019, https://www.unhcr.org/asia/rohingya-emergency.html。從政治角度看，羅興亞人作為緬甸境內不受歡迎的無國籍者的身份較敏感，東南亞其他國家以及東盟對此多遵循“不干涉成員國內政”原則，這使得域外力量的參與顯得愈加迫切，也使全球性國際組織在東南亞的行動成為可能。在羅興亞難民危機治理中，不論是在概念界定和議程設置上，還是實踐參與程度方面，聯合國難民署(UN High Commissioner for Refugees，UNHCR)和國際移民組織(International Organization for Migration，IOM)都是行動最突出的兩個全球性政府間組織。二者通過加強難民保護與救助領域的合作，一定程度上協助穩定了局勢，使羅興亞人得到務實的保護和援助(2)Antje Missbach, Troubled Transit: Asylum Seekers Stuck in Indonesia, Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2015, p.117.。

目前，學界圍繞羅興亞難民問題已有大量研究成果，主要關注羅興亞人在緬甸、孟加拉、馬來西亞、印尼等國的非人道遭遇、羅興亞難民問題的由來、發展及解決路徑等議題，或將羅興亞難民危機統稱為“東南亞難民危機”進行研究(3)參見Samuel Cheung, “ Migration Control and the Solutions Impasse in South and Southeast Asia: Implications from the Rohingya Experience”, Journal of Refugee Studies, Vol.25, No.1, 2012, pp.50-70; Nehginpao Kipgen, “ Conflict in Rakhine State in Myanmar: Rohingya Muslims’s Conundrum”, Journal of Muslim Minority Affairs, Vol.33, No.2, 2013, pp.298-310; Arfa Wulandari Tambunan, “ Kerja Sama UNHCR dan IOM dalam Menangani Pencari Suaka dan Pengungsi Etnis Rohingya di Indonesia”, Journal of International Relations, Vol.5, No.2, 2019, pp.341-350; Utpala Raham、丁麗興：《緬甸與孟加拉國關系中的羅興亞難民問題——孟加拉國的視角》，《東南亞研究》2010年第4期；方天建：《全球化視野下的緬甸羅興亞族問題》，《世界民族》2016年第2期；王子昌：《緬甸“羅興亞人問題” 的重構與解構》，《東南亞研究》2019年第2期；張添：《緬甸羅興亞人問題的視差——歷史、現狀與癥結分析》，《南洋問題研究》2019年第2期；祝湘輝：《“保護的責任”中的非軍事干預新模式——以緬甸若開邦羅興亞人危機為例》，《南亞研究》2019年第1期；宋婉貞：《國際移民組織與聯合國難民署在東南亞難民救助中的合作》，《國際政治研究》2019年第2期。。而關于羅興亞難民問題的解決這一議題，既有研究更多關注以國家為主體的國際社會的反應，僅有少數研究關注到國際組織、國際非政府組織等行為體在羅興亞難民問題治理中的作用(4)楊超：《難民問題治理上的各相關行為體分析——對緬甸羅興伽難民的個案研究》，《東南亞縱橫》2012年第12期。，且主要側重于整體概述，針對的是流散到孟加拉國的羅興亞人。羅興亞難民危機的爆發無疑引起東南亞各國的不同反應，對國家間關系、東南亞區域秩序等產生了直接影響，也使東南亞區域規范與國際人道主義規范之間的張力愈加凸顯。不同于其他國家，印尼、馬來西亞和泰國作為羅興亞難民在東南亞區域內的主要流散國，均對該問題予以關注并主動提供解決方案(5)東盟成員國對羅興亞難民問題的反應可分為以下三類：(1)關注該問題并主動提供解決方案的國家，如印尼、馬來西亞和泰國；(2)關注該問題但不主動參與解決的國家，如新加坡、文萊和菲律賓；(3)往往保持沉默、沒有發揮積極作用、似乎不愿關注該問題的國家，如越南、老撾和柬埔寨。參見Dian Puspita Pakpahan, Maryanti, Luthfi Ghifariz, “Refugees Crisis in Southeast Asia: The Challenges of International Peace During Covid-19 Pandemic”, International Journal of Recent Advances in Multidisciplinary Topics, Vol.3, Issue 2, 2022, p.84.。其中一種方案即尋求UNHCR和IOM的協助，使這兩個國際組織得以自21世紀以來參與應對羅興亞難民危機(6)在UNHCR和IOM官方網站公布的數據資料以及相關研究文獻中，尚未有關于UNHCR和IOM何時開始合作介入羅興亞難民危機的明確論述，可搜到的最早文獻在2000年以后。筆者主要基于三點考量估算二者合作的起始時間為21世紀：一是20世紀70-90年代羅興亞難民危機的主要解決方案是孟加拉國與緬甸達成遣返協議，并由UNHCR協助將羅興亞人遣返緬甸，該時期孟加拉國對IOM的需求較低；二是同時期UNHCR和IOM主要應對印支難民危機，羅興亞難民危機的嚴峻性尚未凸顯；三是羅興亞難民首次涌入馬來西亞是在20世紀80年代，涌入印尼是在2009年，涌入泰國則是在2012年。各國最初主要將治理權不同程度讓渡給UNHCR，后在IOM于1989年完成組織改革后，二者逐漸合力介入羅興亞難民危機治理。參見Heru Susetyo, Paul Chambers, “Repatriation for Rohingya Asylum Seekers in Indonesia: A Durable But Almost Impossible Solution”, Asian Affairs: An American Review, No.48, 2021, pp.63-84; Randy Wirasta Nandyatama, Dio Herdiawan Tobing, Shah Suraj Bharat, The Evolution of The ASEAN Human Rights Mechanism: Institutional and Tematic Issues Within, Yogyakarta: ASEAN Studies Center Universitas Gadjan Mada, 2019, p.146; Hema Letchamanan, “Myanmar’s Rohingya Refugees in Malaysia: Education and the Way Forward”, Journal of International and Comparative Education, Vol.2, 2013, p.89.?；诖?，本文重點聚焦的是在東南亞區域內部的羅興亞難民危機治理問題，通過具體分析全球性國際組織在該危機治理中的作用，希冀為孟加拉國的羅興亞難民和世界其他難民和人道主義危機的解決提供一種新思路。

一 羅興亞難民危機在東南亞的發展演變與特征

羅興亞難民危機并非一個短時期內一觸即發的區域問題，而是在數十年中多次爆發的歷史遺留問題。羅興亞難民作為世界上最大的無國籍群體之一，在東南亞地區引發了嚴峻的難民危機(7)UNHCR, “The Displaced and Stateless of Myanmar in the Asia-Pacific Region”, January 2021, https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/The%20Displaced%20and%20Stateless%20of%20Myanmar%20in%20the%20Asia-Pacific%20Region%20-%20January%202021.pdf, p.2; E. Kiragu, A. Rosi, T. Morris, “State of Denial: A Review of UNHCR’s Response to the Rotracted Situation of Stateless Rohingya Refugees in Bangladesh”, 2011, https://www.unhcr.org/4ee754c19.pdf, p.7.。

(一)不被歡迎的存在：羅興亞難民危機的由來與發展

自殖民時期以來，羅興亞人一直被視為“無國籍人”，其身份不被緬甸認同，無法獲得合法國籍(8)Alec Paxton, “Finding a Country to Call Home: A Framework for Evaluating Legislation to Reduce Statelessness in Southeast Asia”, Pacific Rim Law & Policy Journal, Vol.21, No.3, 2012, pp.623-654; 郭秋梅：《身份認同視域下的緬甸：“羅興伽人問題”探析》，《東南亞研究》2014年第1期。。在宗教、政治、族群等多方面的壓迫下，大批羅興亞難民被迫逃離緬甸，在東南亞區域內外尋求庇護和救助。危機的嚴峻性、緬甸軍政府持續的壓迫以及區域國家的無視等，使得羅興亞人成為真正意義上的難民群體。

1824—1826年第一次英緬戰爭后，英國殖民政府將大批孟加拉穆斯林作為勞工帶到緬甸若開地區，這些孟加拉穆斯林的后代成為緬甸的羅興亞人。由于種族、宗教沖突以及資源競爭、身份認同等問題，羅興亞人與緬族人自英殖民時期以來便長期處于爭端中(9)AdheNuansa Wibisono, “ASEAN, Rohingnya dan Krisis Kemanusiaan di Myanmar”, 2013, https://www.academia.edu/4273660/ASEAN_Rohingnya_dan_Krisis_Kemanusiaan_di_Myanmar, pp.1-6.。戰后，在緬甸軍事統治下，羅興亞人持續遭受排斥和壓迫，迫使他們不斷逃到馬來西亞、泰國、印尼等東南亞國家，或孟加拉國、澳大利亞等域外國家。

從歷史上看，早在20世紀70年代，羅興亞難民問題便已出現，并在20世紀90年代、2012年和2015年又相繼爆發三次難民逃離浪潮(見表1)。

表1 羅興亞難民危機發展歷程(20世紀70年代—2020年)

1978年，緬甸政府一次被稱為“龍王行動”(Nagamin Operation)的大規模人口普查演變成一場清除非法移民的殘酷行動，迫使20多萬羅興亞人跨境逃離到孟加拉國。1979年，根據緬甸和孟加拉國的協議，大多數羅興亞人返回緬甸(10)D.S. Matthieson, “Plight of the Damned: Burma’s Rohingya”, Global Asia, Vol.4, No.1, 1995, pp.86-91; I. Ahmed eds., The Plight of the Stateless Rohingyas, Dhaka: The University Press Ltd, 2001, p.16.。1982年，新的《緬甸公民法》對羅興亞人進行了區分和限制。1991—1992年間，約25萬羅興亞人因緬甸政府的“興邦行動”(Pyi Thaya Operation)逃往孟加拉國。在隨后幾年，根據孟加拉國和緬甸1992年簽署的諒解備忘錄，許多羅興亞人重返緬甸(11)C. Lewa, “ Northern Arakan: An Open Prison for the Rohingya in Burma”, Forced Migration Review, No.32, 2009, pp.11-13.。2012年，三名穆斯林男子強奸一名若開邦女佛教徒，導致危機再次爆發。2012年6月到2014年，若開邦至少有20萬羅興亞人逃離家園(12)Fortify Rights, “Policies of Persecution: Ending Abusive State Policies Against Rohingya Muslims in Myanmar”, February 2014, http://www.fortifyrights.org/downloads/Policies_of_Persecution_Feb_25_Fortify_Rights.pdf。2014年，緬甸新聞部指示所有羅興亞人在登記時稱自己是孟加拉人，這一做法實際上是將羅興亞人從緬甸全國人口普查的合法族群名單中移除。2015年2月，緬甸政府宣布撤銷所有臨時登記證，從而使絕大多數羅興亞人無法獲得任何形式的身份，引起羅興亞人的普遍反對。2016年10月，據稱數百名若開羅興亞救世軍(Harakah al-Yaqin)襲擊邊防哨所，打死9名警察。緬甸安全部隊立即采取“清剿行動”，導致約6.5萬羅興亞人在三個月內逃離。2017年8月25日若開邦再次爆發沖突，大批羅興亞人被迫繼續逃亡(13)Wa Lone, Shoon Naing, “At Least 71 Killed in Myanmar as Rohingya Insurgents Stage Major Attack”, Reuters, August 25, 2017, https://www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya/at-least-71-killed-in-myanmar-as-rohingya-insurgents-stagemajor-attack-idUSKCN1B507K。

四波危機的爆發時間橫跨40余年，使羅興亞難民問題成為一個歷史遺留問題，它不僅影響緬甸，也對東南亞及南亞等地區造成了經濟、政治和安全等方面的直接和長期影響，由此逐漸引起全世界的廣泛關注。面對羅興亞難民在東南亞區域內部的流離失所和被迫移徙，東盟顯得較為被動，至今未將該問題納入任何正式的會議議程中(14)J. Lego, “ Why ASEAN Can’t Ignore the Rohingya Crisis”, The Diplomat, 17 May, 2017, https://thediplomat.com/2017/05/why-asean-cant-ignore-the-rohingya-crisis/。

(二)羅興亞難民危機的特征

從歷時性角度看，羅興亞難民危機在40余年中呈現出一定的發展特征。首先，難民規模和影響范圍不斷擴大。該危機多次爆發導致流亡人數持續增加，難民主要流入國也從孟加拉國擴展到緬甸附近的東南亞國家及澳大利亞，且持續時間也變長。這使難民危機的影響范圍進一步擴大至各種跨國網絡和國際社會，羅興亞人的遭遇也越來越為世界所關注(15)《2018年度回顧：羅興亞難民何去何從？》，聯合國網站，2018年12月27日，https://news.un. org/zh/story/2018/12/1025521; Agus Trihartono, “Myanmar’s Worsening Rohingya Crisis: A Call for Responsibility to Protect and ASEAN’s Response”, in Benjamin McLellan ed., Sustainable Future for Human Security: Society, Cities and Governance, Singapore: Spinger, 2017, pp.3-16.。其次，逃亡方式發生變化。在前兩次危機中，難民主要通過陸路跨界抵達孟加拉國，而2012年以后，由于陸路跨境逃亡愈加困難，羅興亞難民開始借助國際非法移民集團從海上偷渡到印尼、馬來西亞和澳大利亞等國。由此，羅興亞難民被稱為“新船民”，被迫陷入跨國犯罪網絡并遭受販運組織的敲詐和剝削，使危機更加嚴峻。再次，出現由羅興亞人成立的一系列跨國組織和網絡。2011年后，流亡在世界各地的羅興亞人成立了若開羅興亞人聯盟(Arakan Rohingya Union，成立于2011年5月)、歐洲羅興亞人委員會(European Rohingya Council，成立于2012年10月)及緬甸特遣隊(Burma Task Force，成立于2013年)等(16)See http://www.rohingyaunion.org/about-us/, November 12, 2020; http://www.theerc.net/, November 12, 2020; https://www.burmataskforce.org/about-us, November 12, 2020.。這些由羅興亞人組建的跨國組織和網絡在全球鞏固了“羅興亞族群遭受迫害”這一話語體系，使羅興亞人獲得更多的國際關注和輿論支持。

然而，緬甸政府始終無意承擔為羅興亞人提供有效解決方案的責任，并且不斷強化后者身份的非法性并對其進行打壓和驅離。東盟和孟加拉國、澳大利亞等國也都基本呼應緬甸政府的立場，未對羅興亞難民予以官方承認和規模性援助，而是將其視為非法移民或非正常移徙者(17)G. K. Cabico, “Malaysia Calls Cayetano Statement on Rohingya Crisis a ‘Misrepresentation of Reality’ ”, The Philippine Star, September 25, 2017, http://www.philstar.com/headlines/2017/09/25/1742499/malaysia-calls-cayetanosstatement-rohingya-crisis-misrepresentation。由此，UNHCR和IOM在應對羅興亞難民危機中的作用顯得愈加重要，并初步形成一種基于國家和區域兩個層面的非正式治理模式。

二 替代性的保護治理：在國家之間的聯動合作

除緬甸外，受羅興亞難民危機影響較大的東南亞國家當屬印尼、馬來西亞和泰國，三國在國家層面與UNHCR和IOM展開治理合作(18)William Lacy Swing, “Challenges and Opportunities of Migration Management in Asia Pacific”, December 4, 2015, https://www.iom.int/speeches-and-talks/statement-international-conference-irregular-migration-indian-ocean-challenges。這種合作聯動主要是一種“替代性的保護治理”(Alternative Protective Governance)模式，即UNHCR和IOM作為三國的替代行為體，并保持相對獨立(19)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154.。由于各國不愿對羅興亞難民進行官方援助且難民危機的嚴峻性和復雜性持續凸顯，UNHCR和IOM對統一行動、合作應對的需求愈加強烈，在保護的基礎上對羅興亞難民展開了分工式協作治理(20)Arfa Wulandari Tambunan, “ Kerja Sama UNHCR dan IOM dalam Menangani Pencari Suaka dan Pengungsi Etnis Rohingya di Indonesia”, Journal of International Relations, Vol.5, No.2, 2019, pp.341-350.。

(一)基于共識一致發聲，為羅興亞難民問題爭取更多關注

在羅興亞難民危機中，UNHCR和IOM的合作主要以一種共同行動的方式，通過官方、非官方途徑一致對外“發聲”，形成具有共識的解決思路和認知，從而增強合作效力。

1.依據諒解備忘錄和聯名信等開展聯合行動

UNHCR和IOM在印尼、馬來西亞和泰國的行動主要基于其簽署的諒解備忘錄和聯名信等協調合作(21)H. Alunaza, M. K. Juani, “Kebijakan Pemerintah Indonesia melalui Sekuritisasi Migrasi Pengungsi Rohingya di Aceh tahun 2012-2015”, Indonesian Perspective, Vol.2, No.1, 2017, pp.1-17.。1997年，UNHCR和IOM共同簽署了《諒解備忘錄》，旨在促進雙方系統的、可預測的合作行動，尋求在各自的專業知識基礎上建立合作。雙方一致認為，所有聯合或單獨行動均應基于雙方授權所包含的原則，結合任務分工進行互補性合作。該備忘錄是基于1996年6月25日聯合國與IOM之間的合作協定擬定的，對資源動員、人員、監測與評價等總則予以規定，合作領域包括預防、監測、應急預案、機構能力建設等，可作為一般框架協議，為具體項目或干預設定合作條件(22)UNHCR and IOM, “Memorandum of Understanding between the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Organization for Migration”, May 15, 1997, https://www.refworld.org/docid/3ae6b31a70.html。從本質上看，該備忘錄為雙方在羅興亞難民危機議題中進一步開展密切合作確立了官方框架，并一直得以沿用。根據該備忘錄，UNHCR的任務是向羅興亞難民提供國際保護和人道主義援助，并促進持久解決該問題；IOM主要負責確保有序的移徙進程，包括預篩查、咨詢、醫療、培訓、運輸、接待以及有組織地轉移難民等工作。

2016年，UNHCR和IOM簽署了一份聯名信，旨在改善二者在難民問題中的應急、聯合規劃和資源調動、數據收集和宣傳等工作(23)UNHCR, “UNHCR Global Report 2016—Supporting UNHCR’s Work”, 2016, https://www.unhcr.org/asia/publications/fundraising/593e53fe7/unhcr-global-report-2016-supporting-unhcrs-work.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。2019年，二者繼續簽署聯名信，積極更新實施框架。IOM致力于確保尊重國際難民法，并接受既定的移徙術語和類別。廣義上的難民和根據國際難民法定義需要國際保護的難民同屬于UNHCR的任務范圍，因此，IOM將與UNHCR合作并支持其工作。通過確立正式機制框架的方式，UNHCR和IOM得以在達成共識的基礎上協調合作。

2.就羅興亞難民問題發表聯合聲明和建議

UNHCR和IOM呼吁國際社會努力和平解決羅興亞人的困境，確保為難民最終安全而體面地自愿返回創造條件。2015年5月和6月，來自緬甸和孟加拉國的5000余名羅興亞人被蛇頭遺棄而滯留船上，沿途國家均拒絕其上岸，致使約70人喪生海上。對此，UNHCR和IOM譴責相關國家的行為，要求停止阻止羅興亞人上岸(24)“Joint Statement by UNHCR, OHCHR, IOM and SRSG for Migration and Development: Search and Rescue at Sea, Disembarkation, and Protection of the Human Rights of Refugees and Migrants Now Imperative to Save Lives in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 19, 2015, https://www.ohchr.org/en/2015/05/joint-statement-unhcr-ohchr-iom-and-srsg-migration-and-development。二者還與聯合國人權事務高級專員辦事處(UN Office of the High Commissioner for Human Rights)、聯合國移民與發展秘書長代表(UN SRSG Migration & Development)共同發布聲明稱，目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，呼吁泰國、馬來西亞和印尼停止驅趕其領海內的難民船只，并采取“全面區域應對”，共同啟動搜救行動(25)“Joint Statement on Andaman Sea: IOM, UNHCR, OHCHR, UN SRSG Migration & Development”, May 19, 2015, https://www.iom.int/news/joint-statement-andaman-sea-iom-unhcr-ohchr-un-srsg-migration-development。此外，二者還聯合聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UN Office on Drugs and Crime)于2015年5月制定了《孟加拉灣和安達曼海行動建議》，指出相關國家應立即采取行動應對危機(26)“Bay of Bengal and Andaman Sean: Proposals for Action”, May 2015, https://www.unhcr.org/55682d3b6.html。該建議被納入“巴厘進程”的仿真演練中(27)聯合國經濟及社會理事會：《亞洲及太平洋的混合移民》，2017年9月5日，https://www. unescap.org/sites/default/files/GCMPREP_4C_0.PDF，第6頁。。同月29日，在國際壓力和媒體的嚴格審查下，三國政府發表了一份聯合聲明稱，愿意讓難民上岸，并為其提供臨時庇護所和人道主義援助，但條件是要求國際社會在一年內安置或遣返他們。同時明確，要確保UNHCR和IOM能夠接觸到這些群體(28)Ministry of Foreign Affairs of Thailand, “Summary: Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean”, Bangkok, 29 May 2015, https://reliefweb.int/report/myanmar/summary-special-meeting-irregular-migration-indian-ocean-29-may-2015-bangkok-thailand。三國還派出軍艦到海上搜救難民(29)宋清潤：《東南亞爆發嚴重難民危機》，《世界知識》2015年第12期。，這些均是UNHCR和IOM共同倡議的結果(30)William Lacy Swing, “Challenges and Opportunities of Migration Management in Asia Pacific”, Statement of International Conference on Irregular Migration in the Indian Ocean, December 12, 2015, https://www.iom.int/speeches-and-talks/statement-international-conference-irregular-migration-indian-ocean-challenges。

羅興亞難民危機的爆發使得東南亞國家政府意識到，必須以協調的方式多方面改進保護進程，而國際組織可以在建設必要的能力方面發揮重要作用。泰國政府于2015年5月29日召開了一次關于印度洋非正常移徙問題的特別會議，希望通過尋求國際合作解決危機，并于當年12月3-4日就印度洋非正規移徙問題召開第二次會議，討論如何加強該區域內國家間合作(31)Ministry of Foreign Affairs of Thailand, “Summary: Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean”, Bangkok, May 29, 2015, https://reliefweb.int/report/myanmar/summary-special-meeting-irregular-migration-indian-ocean-29-may-2015-bangkok-thailand; Madeline Gleeson, “Unprecedented but Unfulfilled: Refugee Protection and Regional Responses to the Andaman Sea ‘Crisis’”, Antropolpgi Indonesia, No.1, 2017.。UNHCR、IOM及聯合國毒品和犯罪問題辦公室在會上向受影響國家提供了一份指南，就各國所應采取的行動提出指導，包括提升搜索和救援能力、記錄可預測的難民登陸和收留地點，同時強調制定有效篩選標準的必要性，以確認最需要得到國際保護的人能夠得到及時保護(32)《難民署呼吁東南亞國家聯手管理區域難民移徙問題》，聯合國網站，2015年12月4日，https://news.un.org/zh/story/2015/12/247972。在相關國家和非政府組織的有限參與下，UNHCR和IOM成為羅興亞難民生活中最有影響的正式機構(33)S. Sutiartono, Jelly Leviza, Saiful Azam, “Rohingya Stateless Persons: Role of UNHCR in Refugee Protection and Lack of Adequate Legal Protection in Indonesia”, Yustisia, Vol.9, No.2, 2020, pp.287-305.。

3.協作舉辦或參與會議，將羅興亞難民問題上升為國際問題

通過共同舉辦或參與羅興亞難民相關會議，UNHCR和IOM致力于增強各方對羅興亞難民救助和保護的意識，并提升組織影響力。二者共同編寫呼吁各國關注該危機的倡議，于1999年舉行了一次特派團團長聯席會議，討論后續戰略(34)UNHCR, “Summary Record of the 531st Meeting Held at the Palais des Nations, Geneva, on Thursday, October 8, 1998, at 10 a.m.”, A/AC.96/SR.531, December 10, 1998, https://www.unhcr.org/asia/excom/summary/3aed27724/summary-record-531st-meeting-held-palais-des-nations-geneva-thursday-8.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。2014年4月，UNHCR與印尼政府共同舉辦國際研討會，以跟進《關于解決海上非正常移徙問題的雅加達宣言》的執行情況，IOM一同參會。各國就難民問題重申遵循責任共擔原則，反對所謂“轉移負擔”的做法，并再次承諾采取協調措施。與會者還商議制定海上救援區域準則，重點關注海上遇險和救援定義、抵達時情況評估、安全登陸地點及難民上岸待遇標準等事宜(35)UNHCR, “Update on UNHCR’s Operations in Asia and the Pacific”, September 17, 2014, https://www.refworld.org/docid/55d32b6e4.htm, p.21.。2015年5月和12月，UNHCR和IOM先后共同參加關于印度洋非正常移徙問題的特別會議，積極與各國探討如何應對羅興亞難民問題，并制定行動框架(36)Moretti Sebastien, “UNHCR and the Migration Regime Complex in Asia-Pacific between Responsibility Shifting and Responsibility Sharing”, New Issues in Refugee Research, Research Paper, No.283, 2016, p.43.。2016年7月26-27日，二者在雅加達聯合舉辦難民研討會，主要探討孟加拉灣和安達曼海域的羅興亞難民問題，特別就難民的鑒別、搜尋和營救，及其在東南亞地區的登陸行動等進行討論，并為登陸難民及相關國家政府提供有關庇護程序方面的有效信息(37)“IOM, UNHCR Host Regional Workshop on Protection at Sea in Southern Mediterranean”, September 23, 2016, https://www.iom.int/news/iom-unhcr-host-regional-workshop-protection-sea-southern-mediterranean?？紤]到該群體中較高的文盲率，二者在共同組織的綜合信息會議中分發帶有插圖的材料，以便更有效地傳遞信息(38)UNHCR, “Reception Arrangements”, The 10 Point Plan in Action, 2016, http://www.unhcr.org/publications/manuals/5846cf727/10-point-plan-action-2016-update-chapter-4-reception-arrangements. html?query=Reception%20Arrangements,%20the%2010%20Point%20Plan%20in%20Action, p.105.，還就羅興亞難民問題組織認捐會議，呼吁各國更多關注難民境況(39)“Joint Statement on the Rohingya Refugee Crisis”, October 16, 2017, https://www.unhcr. org/asia/news/press/2017/10/59e4c17e5/joint-statement-rohingya-refugee-crisis.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。UNHCR和IOM在這些會議中的倡議性言論及對羅興亞難民問題的分析，一定程度上增加了與會各國對該問題的關注。

此外，UNHCR和IOM還共享宣傳圖片、研究數據等羅興亞難民資料，利用研究專長提高國際社會對該難民群體的關注(40)參見UNHCR和IOM官網，http://www.unhcr.org/; https://www.iom.int/。二者在移民、難民問題方面產出大量出版物，主要包括組織機構報告，如會議/研討會報告和倡議類文件、培訓材料、手冊和指南以及給成員國和難民的信息資料(包括連環畫、小說等)。通過共享專業知識和信息，UNHCR和IOM使羅興亞難民問題受到更多關注和理解，逐漸將這一東南亞區域問題上升為一個國際性問題。

(二)注重制度化發展，協力加強國家能力建設

作為國際難民治理準則的指導者及國際難民制度和機制的具體體現，UNHCR和IOM在促進難民保護和救助規范的擴散與發展過程中發揮了重要作用(41)〈美〉馬丁、〈美〉西蒙斯編，黃仁偉等譯《國際制度》，上海人民出版社，2006年，前言第3-4頁，第65頁。。在羅興亞難民危機中，二者注重組織制度化建設，并向東南亞相關國家傳播相關規范，包括正式的、明確的和非正式的、隱含的規范，以協助各國提升應對羅興亞難民問題的能力。

1.影響相關國家的難民政策及政策咨詢系統

UNHCR和IOM主要通過兩種方式強化國際難民機制對相關國家難民政策的影響：首先，通過實際的國際援助和宣傳規范，加強國際難民機制對相關國家難民政策的影響。二者在東南亞地區為難民提供切實的救助，如監督難民身份的確認、重新安置和遣返、日常援助(包括提供食物、住宿和醫療保健、保障教育和工作權利等基本需要)等，還負責重新安置印尼和馬來西亞的難民，這成為游說相關政府的一種途徑(42)See Suaka, “Supporting System of Refugee and Asylum Seeker in Indonesia”, October 24, 2016, https://suaka.or.id/2015/07/09/supporting-system-of-refugee-andasylum-seekers-in-indonesia/; IOM, “Bay of Bengal and Andaman Sea Crisis Response”, 2016, https://www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/IOM-Bay-of-Bengal-and-Andaman-Sea-Crisis-Response-August-2016.pdf。其次，通過制作出版物強調國際難民機制，進而影響相關國家的難民政策。二者分別或聯合制作出版物，強調解決羅興亞難民危機的必要性，并評論各國的相關政策。如UNHCR贊揚馬來西亞給予羅興亞難民工作許可證的政策，同時指出在印尼，雖然失業率和貧困率以及當地居民的意見使得難民就業成為較敏感話題，但仍有部分難民獲得就業機會；而在泰國，大多數難民無法獲得合法的就業或創收機會，也無法獲得外部教育或職業培訓(43)“UNHCR Lauds Government Work Scheme for Refugees”, Relief Web, March 2, 2017, https://reliefweb.int/report/malaysia/unhcr-laudsgovernment-work-scheme-refugees; “Livelihoods Programme for Refugees Executive Summary”, 2007, https://www.unhcr.org/4691ec6f2.pdf。

除增強國際難民機制對相關國家難民政策的影響外，UNHCR和IOM還在為相關國家提供政策知識和咨詢方面發揮了重要作用。這種政策咨詢可能不具有約束力，但通過與當地國家和非國家行為體互動并傳播政策知識，可能會影響決策者對相關問題的認識(44)S. Fang, R. W. Stone, “International Organizations as Policy Advisors”, International Organization, Vol.66, No.4, 2012, pp.537-569.。盡管進程緩慢，但二者為印尼、馬來西亞政府提供了有關保護程序、權力和責任、環境與衛生等方面的有效信息，增強兩國對羅興亞難民危機的認識，并為其提供行動指南和框架(45)UNHCR, “Reception Arrangements”, The 10 Point Plan in Action, 2016, http://www.unhcr.org/publications/manuals/5846cf727/10-point-plan-action-2016-update-chapter-4-reception-arrangements.html?query=Reception%20Arrangements,%20the%2010%20Point%20Plan%20in%20Action, p.105.。這一定程度上提升了東南亞各國政府在難民和移徙領域的應對和分析能力，使其內部咨詢系統更加制度化(46)Arnab Roy Chowdhury, “International-Domestic Linkages in a Developing Country Context: The Case of the Rohingyas in Bangladesh”, Policy Studies, No.40, 2019, pp.3-4, pp.303-319.。

2.加強相關國家能力建設

UNHCR和IOM的一項重要工作即多途徑加強印尼、馬來西亞和泰國應對羅興亞難民危機的能力建設。具體包括：為相關機構、官員開展培訓、出版工作指南等。如2007年到2012年10月，IOM共組織了112次為期3天的培訓工作坊，印尼法律執行局中有7000多人參加了培訓。培訓的主旨發言者包括移民當局、國家和各省警官、海軍陸戰隊高級代表、社區和航空警員、人口走私工作隊以及澳大利亞聯邦警察。2007—2012年，IOM還組織了283次為期1天的工作坊，有16,058人參加。2013年，IOM為31,343名警員、當地政府、軍隊、檢察院和社區工作人員提供了培訓。IOM在印尼制作了許多印刷材料和指南，以供印尼法律執行部職員和移民職員使用(47)Antje Missbach, Troubled Transit: Asylum Seekers Stuck in Indonesia, Singapore: ISEAS Publishing, 2015, pp.139-140.。IOM還與印尼政府合作，為難民提供英語課程等基本技能培訓；UNHCR也根據難民的需要，為其參加語言和計算機課程以及職業培訓提供便利(48)Antje Missbach, Frieda Sinanu, “‘The Scum of the Earth’ ? Foreign People Smugglers and Their Local Counterparts in Indonesia”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.30, No.4, 2011, pp.57-87.。另外，UNHCR和IOM注重加強各國的基礎設施建設，在沒有社區安置所的情況下，合作設法將羅興亞難民從移民拘留所轉移到新建立的安置地或臨時旅館(49)Antje Missbach, “Accommodating Asylum Seekers and Refugees in Indonesia”, Refuge: Canada’s Journal on Refugees, Vol.33, No.2, 2017, pp.32-44.。

UNHCR與IOM還為羅興亞難民提供麻疹免疫、營養支助、控制傳染病和流行病、生殖健康和公共衛生監測等協助，關注東南亞特殊的自然條件如颶風、洪水等環境災害對難民營的影響，為難民家庭提供避難工具包及沙袋等。此外，一些工程項目正在建設加固的人行道、樓梯、橋梁、排水網絡以及混凝土墻等(50)See “Race against Time: Officials Struggle to Protect Rohingya Refugees Ahead of Peak Monsoon”, New Straits Times, June 21, 2018, https://www.nst.com.my/world/2018/06/382307/race-against-time-officials-struggle-protect-rohingya-refugees-ahead-peak；李月霞：《難民署：季候風將沖擊孟加拉國的羅興亞難民》，《聯合早報》2018年2月3日，http://www.zaobao.com/realtime/world/story20180203-832496。IOM和UNHCR還試圖提升東南亞各國允許羅興亞難民就業的意愿，鼓勵難民自力更生、自謀生計。這為羅興亞難民在流亡期間過上有意義且有尊嚴的生活提供了機遇，特別是對女性和青少年等難民群體而言，他們將更少依賴他人而尋求獨立生存，從而減少遭受剝削和虐待等迫害(51)See IOM, “World Migration Report 2008”, November 5, 2008, https://worldmigrationreport.iom.int/world-migration-report-2008, pp.328-330.。

(三)利用組織的話語和宣傳資源，共同推進國家行動

在羅興亞難民危機治理中，UNHCR和IOM塑造了具有影響力的話語和敘述，而后形成問題的框架和處理方式。二者關于羅興亞難民問題的討論主要包括：將跨界流動作為一個“全球”問題，推動其在全球范圍內的解決；積極認識到難民移徙是一個“正?！钡倪M程，應設法使輸出國和接收國以及移徙者都受益；強調各國在處理難民移徙問題方面的合作，以及移徙與其他政策領域(如發展)間的聯系；傳播難民群體的脆弱性，呼吁更多人道主義救助等(52)Veronika Flegar, “Who is Deemed Vulnerable in the Governance of Migration? Unpacking UNHCR’s and IOM’s Policy Label for Being Deserving of Protection and Assistance”, Asiel & Migrantenrecht, No.8, 2018, pp.374-383.。

1.通過話語實踐激勵或批評相關國家行為

話語是UNHCR和IOM作為難民/移徙領域“專家”的一項重要專業技能，通過人道主義話語實踐塑造討論框架，使它們在向各國傳遞相關知識時擁有較大的自主權(53)Veronika Flegar, “Who is Deemed Vulnerable in the Governance of Migration?”, Asiel & Migrantenrecht, No.8, 2018, pp.374-383.。此外，這種話語權也使二者能夠對國家行為予以專業評判。當難民形勢急迫、人道主義危機嚴峻時，UNHCR和IOM通常采用較嚴厲的譴責、批評、呼吁、敦促等話語。如在2015年5月爆發的羅興亞人海上逃亡危機中，UNHCR和IOM對印尼、泰國和馬來西亞拒絕海上難民的行為明確予以譴責，要求其停止拒絕難民并敦促搜尋和救援難民(54)ASEAN Parliamentarians for Human Rights, “Disenfranchisement and Desperation in Myanmar’s Rakhine State: Drivers of a Regional Crisis”, 2015, http://aseanmp.org/wp-content/uploads/2015/10/APHR_Rakhine-State-Report.pdf, p.4; “Joint Statement by UNHCR, OHCHR, IOM and SRSG for Migration and Development: Search and Rescue at Sea, Disembarkation, and Protection of the Human Rights of Refugees and Migrants Now Imperative to Save Lives in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 19, 2015, https://www.ohchr.org/en/2015/05/joint-statement-unhcr-ohchr-iom-and-srsg-migration-and-development。在二者的多次批評后，三國外交部長最終同意接收羅興亞難民，并在限時遣返的條件下處理難民問題(55)Antje Missbach, “Towards a Real Solution to Southeast Asia’s Refugee Crisis”, August 19, 2015, https://thediplomat.com/2015/08/towards-a-real-solution-tosoutheast-asias-refugee-crisis/。三國于2015年5月29日發表的聯合聲明被視為是UNHCR和IOM的批評策略在一定程度上取得成功的體現。二者還持續呼吁區域各國信守2016年《巴厘宣言》的承諾，敦促“巴厘進程”共同主席啟動協商機制，召集受影響國家探討解決安達曼海危機的方案(56)“Joint Statement by UNHCR, IOM and UNODC on Protection at Sea in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 6, 2020, https://www.unhcr.org/asia/news/press/2020/5/5eb15b804/joint-statement-unhcr-iom-unodc-protection-sea-bay-bengal-andaman-sea.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。

當各國在處理羅興亞難民危機方面取得進展時，UNHCR和IOM多采取肯定、鼓勵等激勵性話語。如充分肯定和高度贊揚馬來西亞和印尼在處理羅興亞難民狀況方面取得的重大進展，包括兩國對難民甄別和登記工作的支持(57)See Sébastien Moretti, “The Challenge of Durable Solutions for Refugees at the ThaiMyanmar Border”, Refugee Survey Quarterly, Vol.34, No.3, 2015, pp.72-75.，肯定馬來西亞僅在2019年就批準930名羅興亞人獲得該國國籍(58)UNHCR, “UNHCR Global Trends 2019”, June 18, 2021, https://www.unhcr.org/asia/statistics/unhcrstats/5ee200e37/unhcr-global-trends-2019.html?query=Global%20Trends%202014, p.61.并給予羅興亞難民工作許可證的政策(59)“UNHCR Lauds Government Work Scheme for Refugees”, March 2, 2017, https://reliefweb.int/report/malaysia/unhcr-laudsgovernment-work-scheme-refugees.。

2.宣傳社會網絡和收容社區的重要性

UNHCR和IOM重視社會網絡和收容社區的作用，呼吁相關國家允許難民居住在當地社區(60)UNHCR and IOM, “Joint Statement: International Approach to Refugees and Migrants in Libya Must Change”, July 11, 2019, https://www.unhcr.org/news/press/2019/7/5d2765d04/unhcr-iom-joint-statement-international-approach-refugees-migrants-libya.html，并協助建立社區花園等設施，以便于難民自種蔬菜(61)Juliet Pietsch, Marshall Clark eds., Migration and Integration in Europe, Southeast Asia, and Australia, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2015, p.131.。隨著逃離的羅興亞人越來越多，甚至幾代聚居，泰國、印尼和馬來西亞等國逐漸形成多個羅興亞人社區。在吉隆坡，羅興亞難民生活在城市的各個角落：社區是混合的，當地的馬來西亞人、移民、羅興亞難民和來自世界其他各地的難民聚居。許多難民承認他們得到了當地社區民眾一定的支持和幫助，如馬來西亞人通過捐贈現金和物品直接支持難民，或幫助他們獲得工作；幫助難民克服政府的某些限制，如為難民購買禁止其購買的物品；協助難民聯絡UNHCR和IOM等機構(62)Caitlin Wake, Tania Cheung, “Livelihood Strategies of Rohingya Refugees in Malaysia ‘We Want to Live in Dignity’”, HPG Working Paper, 2016, https://www.refworld.org/docid/57922bbb4.html, p.23.。后期抵達的難民多數在當地有家人、朋友或聯系人，因而與既有的難民網絡相聯結了起來(63)G. Hoffstaedter, “Refugees, Islam and the State: The Role of Religion in Providing Sanctuary in Malaysia”, Journal of Immigrant and Refugee Studies, Vol.15, No.3, 2017, pp.287-304.。在UNHCR和IOM的援助和保護下，難民與東南亞民眾一定程度上得以共同生活(64)Arie Afriansyah, Eva Achjani Zulfa, “Refugee Resettlement: A Review of Indonesian Lawsand Practices”, Indonesia Law Review, No.2, 2018, pp.203-220.。

如今，羅興亞人在東南亞各國的難民營或聚居社區長期生活，并逐漸形成一定的社區意識，不希望再失去其鄰居或家人，可見當地社會網絡和收容社區在羅興亞難民問題的應對中具有重要作用。除改善難民社區的生存條件外，UNHCR和IOM還協助羅興亞難民在居住地獲得合法身份。如2017年，6000余名羅興亞難民通過UNHCR和IOM和菲律賓政府所進行的三方登記工作取得了國籍(65)UNHCR, “UNHCR Global Report 2017-Asia and the Pacific Regional Summary”, 2017, https://www.unhcr.org/publications/fundraising/5b30ba6a7/unhcr-global-report-2017-asia-pacific-regional-summary.html, p.104.。

(四)參與治理外包，加強事實上的保護

治理外包即相關國家將難民保護的責任“外包”給一個由各種獨立實體組成的網絡，是UNHCR和IOM在東南亞相關國家中采取的一種主要策略。由于東南亞各國缺乏難民保護法律框架，二者主要通過治理外包的形式推動各國加強對難民事實上的保護。

1.依據不同國家的情況，提供可替代的事實性保護

作為非難民公約簽署國，印尼的相關行為主要受其國家哲學即“潘查希拉”(印尼建國的五項原則)和憲法序言中關于在國際社會發揮人道主義援助作用的原則的指導。基于此，印尼出于促進國家聲譽等重要原因援助難民(66)Carly Gordyn, “Pancasila and Pragmatism: Protection or Pencitraan for Refugees in Indonesia? ”, Journal of Southeast Asian Human Rights, Vol.2, No.2, 2018. pp.336-357.，其主要的援助方式即允許并支持UNHCR和IOM為羅興亞難民提供救助(67)Suaka, “Supporting System of Refugee and Asylum Seeker in Indonesia”, October 24, 2016, https://suaka.or.id/2015/07/09/supporting-system-of-refugee-andasylum-seekers-in-indonesia/。印尼允許由UNHCR登記的羅興亞難民暫時留在國內，直到UNHCR和IOM為他們找到合適的解決辦法(68)“Jokowi Dispatches Aid to Rohingya Refugees”, The Jakarta Post, http://www.thejakartapost.com/news/2017/09/13/jokowi-dispatches-aid-to-rohingyarefugees.html。期間，二者為羅興亞難民提供身份確認、移徙、衛生、食物等方面的有效信息和實質援助(69)Malahayati Malahayati, Laila M Rasyid, Hadi Iskandar, “Minimum Protection of Rohingya Refugees (A Moral Approach in Aceh)”, March 19, 2019, https://eprints.eudl.eu/id/eprint/8599/1/eai.5-9-2018.2280979.pdf。此外，二者還致力于鼓勵印尼加入《關于難民地位的公約》。盡管未獲成功，但推動印尼于2016年12月簽署了關于難民處理問題的第125/2016號總統令(PR)(70)“Indonesia: Regulation of the President of the Republic of Indonesia No.125 Year 2016 Concerning the Handling of Foreign Refugees (Unofficial Translation)”, December 31, 2016, https://www.refworld.org/docid/58aeee374.html。

馬來西亞對羅興亞難民的管制相對寬松，主要基于宗教因素和勞動力因素的考量。對此，UNHCR和IOM加強在當地的羅興亞難民保護和援助，在醫療、教育、財政援助、住所、咨詢和其他福利需求等各領域向難民提供援助(71)UNHCR, “UNHCR in Malaysia”, 2014, http://www.unhcr.org.my/cms/basic-facts/unhcr-in-malaysia。不過，二者為羅興亞難民尋找持久解決辦法的選擇僅限于在第三國找到重新安置點和安排自愿遣返，而非選擇就地融合(72)Dina Imam Supaat, “The UNHCR in Malaysia: The Mandate and Challenges”, South East Asia Journal of Contemporary Business, Economics and Law, Vol.5, Issue 4, 2014, pp.23-29.。

2.聯合相關國家，基于雙邊關系框架開展外包合作

羅興亞難民問題同樣對澳大利亞產生重要影響，受該國委托，UNHCR和IOM協助其將對羅興亞難民的保護和援助工作外包給印尼等國，而這種外包的接收方實際上是UNHCR和IOM。具體而言，UNHCR和IOM從澳大利亞政府獲得大量資金，在印尼開展各種移徙管制行動，其中IOM獲得的資助多于UNHCR(73)Department of Immigration and Border Protection of Australian，“Department of Immigration and Border Protection: Annual Report 2014-15”, September 2015, https://www.homeaffairs.gov.au/reports-and-pubs/Annualreports/dibp-annual-report-2014-15.pdf。由于澳大利亞不承認羅興亞難民，并避免對其負責，因此IOM在外包中的作用比UNHCR大。IOM的移民管理業務以尋求庇護者為目標，控制他們的行動，并防止他們到達澳大利亞海岸，具體管理方法包括支持拘留、遣返難民和尋求庇護者、提高印尼邊境管制能力、開展宣傳運動、勸阻人們在澳大利亞尋求庇護等(74)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No, 5, 2018, pp.681-708.。

2000年，澳大利亞和印尼確立一項“區域合作模式”(Regional Cooperation Model)，后通過“巴厘進程”正式確定為《區域合作協議》，其中規定UNHCR和IOM取代澳大利亞和印尼開展行動?；谠搮f議，印尼攔截被認為有意通過非正常途徑前往澳大利亞或新西蘭的人，并將他們轉介給IOM進行“管理”；在澳大利亞的全力資助下，IOM協助難民在UNHCR處登記，后者則依據規定審理相關申請(75)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, pp.29-41.。長期以來，印尼政府持續允許UNHCR和IOM在其國內為難民提供救助，如監督難民身份的確定、重新安置和遣返、日常援助(包括提供食物、住宿和醫療保健、保障教育和工作權利等基本需要)等，并承諾與二者一同解決問題。UNHCR和IOM為登陸的羅興亞難民及印尼政府提供有關庇護程序、權力和責任、環境與衛生等信息(76)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, 2017, pp.29-41.。

三 “保護的敏感性”：基于區域的合作治理

“保護的敏感性”(protection-sensitive)作為區域移徙治理領域的一種合作方式，重點突出保護實踐的敏感性和保護對象的敏感性，尤其關注不同移徙群體的個體需求(77)European Commission, “Instrument for Preaccession Assistance (IPA II) 2014-2020”, 2014, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/financial_assistance/ipa/2014/multi-country/ipa_ii_2014_031-603.07_mc_migration.pdf, p.16.?；凇氨Ｗo的敏感性”的區域合作模式是目前亞太移徙領域一種主要的區域合作模式，實際上反映了該領域的復雜性及其治理難度，這也使得難民治理需要不同層面、不同行為體的合作。在意識到羅興亞難民保護的敏感性這一條件下，UNHCR和IOM在東南亞推進區域治理。

(一)基于東南亞區域特征，遵循“保護的敏感性”框架下的區域合作模式

東南亞的區域特征是UNHCR和IOM在羅興亞難民危機治理合作中的重要參考依據，具體包括相關國家的消極態度以及羅興亞難民問題本身的嚴峻性、復雜性及其歷史性等?；谶@些特征，二者的合作主要遵循“保護的敏感性”框架下的區域合作模式。

1.將國際難民機制與區域特征相結合，規范“保護”的內涵

東南亞各國對“難民”概念的理解本身存在偏差，多使用移民法來處理難民問題。然而各國的移民法也不常使用“難民”一詞，如泰語中的“難民”通常運用在與移民工人相關的語境中，馬來西亞、印尼也主要將其視為與非法移民和非正常移徙相關的群體(78)Bilal Dewansyah, Irawati Handayani, “ Reconciling Refugee Protection and Sovereignty in ASEAN Member States: Law and Policy Related to Refugee in Indonesia, Malaysia and Thailand”, CEJISS, April 2018.。因此東南亞區域少有難民保護意識，也未接受“保護”的普遍定義。為解決這一問題，UNHCR提出了一個關于“保護”的廣泛、可行的法律含義，即確保遵守“不驅回”原則；促進安全準入和獲得確定難民身份的公平程序；維護人道主義待遇標準；享有獲得援助和服務的權利；促進不歧視和實施持久解決辦法(79)UNHCR, UNHCR Resettlement Handbook, July 2011, https://www.unhcr.org/46f7c0ee2.pdf?；诖藘群琔NHCR和IOM的職能和活動領域有所調整，即UNHCR開始在難民保護的基礎上轉向為羅興亞難民提供人道主義援助，并將未被正式承認為難民的羅興亞人視為流離失所者，一同納入關注群體范疇中；IOM更多注重在維持和管理羅興亞難民的移徙過程中提供后勤業務保障，以補充UNHCR的保護工作，同時發展出“移民管理”(migration management)概念作為“人口有序流動的新國際制度”(80)“Global Consultations on International Protection/Third Track: Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM”, 2001, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b3701b813.html。

這一“保護”內涵實質上是基于國際法的一種非強加性折中，以拓展不同層次的保護空間，鼓勵區域各國提供務實有效的應對措施。依據該內涵，UNHCR和IOM更加注重將國際難民機制與區域特征相結合，在普遍定義的基礎上協調“保護”，即尊重東南亞各國不予法律承認保護的立場，但呼吁各國為羅興亞人提供事實上的保護和援助，給予其獲取基本服務和不受歧視的權利，并鼓勵各國協作尋求持久解決方案。

2.結合難民的脆弱性，發展“保護的敏感性”概念

UNHCR和IOM將“保護的敏感性”與羅興亞難民的脆弱性相結合，共同呼吁區域內和跨區域行為體的合作。二者指出需要調整區域的政策和實踐，而2015年5月的事件也突出表明，對非正常海上移徙的有效應對必須是多方面的，包括保護、邊界管理和移徙管理以及打擊走私和販運的有效措施。東南亞區域對“保護的敏感性”機制的運用必須基于深入了解人們為什么和如何移徙，以及如何改善和維護移徙者的權利(81)Marie McAuliffe, Resolving Policy Conundrums: Enhancing Humanitarian Protection in Southeast Asia, Washington, DC: Migration Policy Institute, 2016, pp.3-4.。數十年來，UNHCR和IOM遵循“保護的敏感性”框架下的區域合作模式，適時在該模式中擴散難民保護理念，并通過不同的協作方式推動難民保護的區域合作。在具體實踐中，二者為尋求解決羅興亞難民的切實方案，長期共同致力于倡導“巴厘進程”等區域多邊協商機制，增強域內外相關國家之間的互動，同時在區域合作框架中強調羅興亞難民問題的嚴峻性，以加深框架內不同行為體對該問題的認知和理解(82)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, 2021, pp.34-51.。

(二)明確身份界定和職權劃分，深化合作關系

UNHCR和IOM根據各自的組織文化和組織特征形成優勢互補，并在區域合作中不斷明確各自的身份界定和職權劃分。

1.界定應對羅興亞難民危機的治理職權

面對羅興亞難民危機，UNHCR和IOM注重加強在東南亞實地一級的組織間協調。根據組織章程和授權、組織合法性和相關性以及組織的實踐資源等方面的差異，二者的分工有所不同。IOM由于未得到聯合國關于難民保護的合法授權，不負責對羅興亞難民的保護工作，而是側重于對難民移徙過程中的相關事務進行管理及提供后勤保障服務。在對羅興亞難民問題的處理中，IOM遵循UNHCR的核心領導，所開展的工作更多是對UNHCR作用的一種補充，以確保難民保護的需要得到滿足。UNHCR的任務則主要是領導與協調保護和解決難民問題的區域/國際行動，為羅興亞人確認難民身份，保障其基本權利和福祉(83)IOM and UNHCR, “Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Protection of Trafficked Persons”, December 2009, https://www.refworld.org/pdfid/57fde2bd4.pdf; UNHCR, “Global Consultations on International Protection/third Track: Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM”, 2001, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b3701b813.html; Sarah Collinson, Ed Schenkenberg, “UNHCR’s Leadership and Coordination Role in Refugee Response Settings”, December 2019, https://www.unhcr.org/research/evalreports/5e3da94e4/unhcrs-leadership-coordination-role-refugee-response-settings.html?query=%20UNHCR%20and%20IOM%20in%20Rohingya。UNHCR同樣對IOM在羅興亞人移徙管理領域的核心地位予以支持和肯定，并視其為最主要的執行伙伴之一。具體而言，對于被明確確認為難民的羅興亞人，UNHCR發揮主導的保護作用，并酌情與IOM合作，后者主要對這些難民在移徙過程中的各種事務提供保障性服務；對于尚未明確獲得難民身份的羅興亞人，IOM將發揮主導作用，并與UNHCR合作，強調保護和援助的需要(84)IOM and UNHCR, “Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Protection of Trafficked Persons”, December 2009, https://www.refworld.org/pdfid/57fde2bd4.pdf。

UNHCR和IOM對羅興亞難民危機中的治理職權進行互補性劃分，實質上是基于整合組織資源和最大化實現目標的現實考量。二者在羅興亞難民治理中的長期合作表明，處于同一領域的國際組織作為相對自主和獨立的全球行為體，并非必然存在較大的分歧和競爭，而是傾向于選擇互補性合作，并在持續實踐中明確各自的職責。

2.通過多元路徑加強合作關系

UNHCR和IOM通過多種方式不斷加強和鞏固合作關系，方式之一即通過整合信息開展組織間合作，在此基礎上拓展二者的合作領域和合作深度。信息作為保護羅興亞難民的資源和工具，其功能之一是提請注意產生難民的政策和做法，并確定責任人。二者不僅分享信息，而且還聯合決定應用和宣傳戰略，如發表聲明、新聞報道、聯名信、聯合手冊和講話實錄等，以此不斷監測、報告和傳播羅興亞難民流動的情況，激發國際輿論和國際關注(85)Esther Kiragu, Angela Li Rosi, Tim Morris, “A Review of UNHCR’s Response to the Protracted Situation of Stateless Rohingya Refugees in Bangladesh”, 2011, https://www.unhcr.org/4ee754c19.pdf, p.3.。這些新聞性質的活動或為難民援助籌集資金，或旨在引起公眾輿論，尋求一定的回應和支持(86)UNHCR, “Information as Protection”, in The State of the World’s Refugees 1993： The Challege of Protection, https://www.unhcr.org/3eeeddba4.html，May 10, 2022.。UNHCR和IOM在共享關于羅興亞難民問題的相關信息基礎上，協調活動，合作互補，并有意調整各自的活動以滿足另一方的利益，從而實現伙伴關系的進一步深化。

二者加強合作關系的另一方式是利用社交媒體等平臺開展合作，使羅興亞難民問題得以跨出區域范圍而為全球所知。在互聯網時代，網絡媒體使世界各地的民眾和用戶更容易接觸到國際媒體，更便于獲取信息和圖像，使得難民危機的相關信息更易于傳播到全球。2012年和2015年爆發的羅興亞難民危機都不同程度上引起了國際社會的普遍關注，由此說明網絡媒體對于難民問題相關信息的擴散作用不容忽視。其中，UNHCR和IOM通過官方網站、推特等社交平臺分享統計數據、研究報告、圖像等資源，建構難民的脆弱性、難民移徙的正常性、難民不具威脅、難民能夠自力更生并促進所在國的發展等難民形象和難民敘述。但同時需注意，這種傳播合作也對研究客體存在一些消極影響，如難民的脆弱性形象使難民所在國愈加關注該群體所帶來的問題，并在當地民眾中激起仇外情緒等(87)Yamamoto, Nobuto, “Popular Nationalism vs International Norm: The Rohingya Issue”, Paper Prepared for the 2018 ACMC International Conference “Examining the Socio-Political Economy of Communication”, National Chengchi University, Taiwan, October 27-29, 2018.。

(三)通過建立合作機制，推進非正式的區域協商進程

通過建立非正式性的、約束力較弱的合作機制和框架，以此推進跨區域協商進程，是UNHCR和IOM合力解決羅興亞難民危機的另一種主要方式。這些機制和框架不僅使二者的合作趨于制度化，為各國以及國際社會提供交流意見和經驗、促進合作與協調的平臺，也為羅興亞難民問題尋求切實可行的解決辦法。

1.共同參與基于過境國和目的國的區域合作安排

印尼、馬來西亞和泰國通常作為羅興亞難民前往其他國家的過境國而非目的國，尤其以印尼的過境國角色最為明顯。羅興亞難民過境國和實際目的地國之間因此制定了一些區域合作安排，這些安排成為UNHCR和IOM進行難民監管的重要渠道，二者以伙伴或觀察員等身份參與相關合作安排，如研討會、講習班或相關后續活動。20世紀90年代后期，澳大利亞和印尼之間簽署了一項雙邊協定即《區域合作協定》。在該協定中，UNHCR和IOM主要負責管理和保護印尼的羅興亞難民等尋求庇護者。根據該協定，印尼官員將尋求庇護者交給IOM進行“個案管理和照料”，如有意愿，由IOM將他們交給UNHCR提出庇護申請，并由UNHCR進行難民身份確認(88)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, 2017, pp.29-41.。

2011年7月25日，馬來西亞與澳大利亞也締結了《關于轉移和重新安置的安排》(89)See “Australia Migration Zone”, Wikipedia, August 2011, https://en.wikipedia.org/wiki/Australian_migration_zone。該安排指出，在馬來西亞的尋求庇護者主要由UNHCR和IOM負責照顧。通過積極參與和推進區域合作安排，二者協助相關國家形成一系列非正式安排。各方分享關于羅興亞難民移徙流動的信息，尋求就區域移徙政策達成共識，并啟動合作項目(90)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No.5, 2018, pp.681-708.。由此，UNHCR和IOM推動了在羅興亞難民問題上的區域合作，并加強了區域之間的聯動性。

2.協調推進多邊框架的區域協商進程

“區域協商進程”是UNHCR和IOM實施羅興亞難民監管的另一重要路徑，其中的系列區域會議是不同國家和非國家行為體討論區域移徙問題的非正式且不具約束力的論壇，獨立于正式區域機構之外。二者共同參與的東南亞區域協商進程主要有兩個，即亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇和“巴厘進程”，這是亞太地區最主要的兩個“區域協商進程”。亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇由澳大利亞和UNHCR于1996年設立，包括東盟國家在內的24個國家政府與會，UNHCR和IOM作為觀察員。該論壇為亞太地區各國政府之間及其與UNHCR和IOM開展難民、移民問題對話，尋求處理本地區難民、移民問題提供了一個重要的協商平臺(91)Susan F. Martin, “Global Migration Trends and Asylum”, New Issues in Refugee Research, Working Paper, No.41, 2001, p.16.。“巴厘進程”由澳大利亞和印尼在2002年成立，目前UNHCR和IOM已成為其正式成員。該進程前期集中關注走私和人口販賣，隨后UNHCR將“巴厘進程”內各國的利益導向加強該區域的難民保護，并于2009年成功將難民保護問題納入“巴厘進程”的議程中。UNHCR和IOM積極參與該進程，特別致力于推進區域合作框架的概念。2012年，二者合作建立了一個區域資助辦事處并擔任秘書處，以促進合作框架的區域化(92)Kneebone Susan, “The Bali Process and Global Refugee Policy in the Asia-Pacific Region”, Journal of Refugee Studies, Vol.27, No.4, 2014, pp.596-618.?！鞍屠暹M程”多邊框架的一個重要部分即“保護的敏感性”區域合作概念，這使得二者擁有了更多參與空間。

通過合作參與這些非正式性和弱約束力的“區域協商進程”，UNHCR和IOM在管理羅興亞難民問題方面為相關國家政府提供了區域合作和資助的平臺基礎，并積極組織和參與各“區域協商進程”的高級官員會議、特設專家組、指導小組會議和工作坊等，強調和傳播羅興亞難民問題相關信息(93)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No.5, 2018, pp.681-708.。這使得各區域協商機制以更積極的行動應對難民問題，如2006年11月7-9日在巴厘舉行的“人口販運：受害者支助”講習班(94)Wisnumurti Nugroho, “Maritime Security Issues in Southeast Asia: An Indonesian Perspective”, Indonesian Journal of International Law, Vol.6, No.3, 2009, pp.333-352.，2016年9月在泰國曼谷舉行的“就業之路：推動難民合法進入勞動力市場”活動(95)“Summary: Pathways to Employment”, September 15, 2016, the Bali Process, https://www. baliprocess.net/news/summary-pathways-toemployment-expanding-legal-and-legitimate-labour-market-opportunities-forrefugees/。盡管從“區域協商進程”的實際效果看，“巴厘進程”并未能促進對羅興亞難民的實際援助，且未有效打擊基于難民危機的跨國犯罪網絡，但UNHCR和IOM的協調合作仍相對強化了組織間的共同應對觀念(96)Louise Fawcett, “Exploring Regional Domains: A Comparative History of Regionalism”, International Affairs, Vol.80, No.3, 2004, p.429, p.433.。

(四)搭建組織網絡平臺，聯合建立海上保護機制

UNHCR和IOM開展區域合作的另一重要內容是搭建組織網絡平臺，加強對海上羅興亞難民的保護。

1.聯結非政府組織，搭建保護網絡

在整合不同組織資源的基礎上，UNHCR和IOM與非政府組織密切協調，共同應對羅興亞難民危機。二者與非政府組織以及其他國際組織定期舉行會議，分享各自的工作。從整體看，這些會議對于彌補各方在難民保護方面的差距以及優化使用組織資源十分重要。盡管缺乏法律框架和正式分工，導致許多活動內容重疊，但UNHCR和IOM與非政府組織之間的關系相對和諧，并未引起明顯的利益沖突(97)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154.。在與非政府組織共同建構的組織網絡中，羅興亞難民身份確認和難民保護方面的大多數舉措仍由UNHCR實施，其在援助和保護難民方面擁有正式、合法的“核心指揮權”，并作為提供保護的協調中心，得到各組織的支持和肯定。IOM和非政府組織主要應對羅興亞難民移徙中的相關事務，為難民提供實質性的人道主義援助。其中非政府組織在接受了培訓和資助后，主要活動是開辦咨詢中心、接聽熱線電話、分發小冊子、組織戲劇巡演等(98)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154; Martin Geiger, Antoine Pécoud eds., The Politics of International Migration Management, Palgrave Macmillan, 2010, p.191.。此外，非政府組織還參與UNHCR和IOM所倡導和推進的“區域協商進程”的特定活動，并利用其相對自由開展活動的優勢協助和補充二者的工作(99)Michele Klein Solomon, “International Migration Management Through Inter-state Consultation Mechanisms”, Prepared for United Nations Expert Group Meeting on International Migration and Development (6 to 8 July 2005), UN/POP/MIG/2005/13, July 5, 2005; Graham Thom, “The May 2015 Boat Crisis: The Rohingya in Aceh”, Cosmopolitan Civil Societies Journal, Vol.8, No.2, 2016, pp.43-62.。

2.嘗試合作建立難民海上保護機制

近年來，隨著印尼、馬來西亞和泰國等東南亞國家的陸路邊界管控不斷嚴格，羅興亞難民逐漸采用海上入境的方式，這使得“海上難民”成為20世紀10年代以來羅興亞難民危機的一個主要特征。對海上難民來說，除《聯合國海洋法公約》提供的保護外，未獲得其他特殊的法律或政治地位(100)宋偉、王越：《海上難民問題的全球治理困境研究》，《太平洋學報》2020年第11期。。UNHCR一直在努力使“海上保護”成為國際社會的優先事項，為此于2014年啟動旨在加強搜索和救援能力、保護難民生命安全的“全球海上保護倡議”(101)聯合國大會：《聯合國難民事務高級專員的報告》，2014年，https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5458a3064，第7頁。。UNHCR還基于2006年制定的《關于難民保護和混合移徙的十點行動計劃》啟動了一些區域行動計劃，如UNHCR、IOM和聯合國毒品和犯罪問題辦公室合作編寫了孟加拉灣和安達曼海危機行動建議(102)“Bay of Bengal and Andaman Sean: Proposals for Action”, May 2015, https://www.unhcr.org/55682d3b6.html。

根據上述文件，UNHCR和IOM聯合其他機構提出了應對羅興亞難民等海上混合移徙流動的7個具體核心內容和行動原則，并基于此進行分工協作：(1)加強海上搜救行動，包括確定下船地點；(2)建立并加強接待設施，以滿足海上獲救者最迫切的人道主義和保護需要；(3)建立相關制度，以確定不同類型的需求者，并將其轉介到國家當局或由國家和/或國際組織管理的機構；(4)關注被認為需要國際保護的人的特殊情況，包括遵循不驅回原則；(5)將被認為不需要國際保護的人遣送回國或作出其他安排；(6)為需要離開原籍國的人探索其他法律途徑；(7)在庇護國、過境國和目的地國開展宣傳運動，向民眾宣傳海上非正常流動的風險(103)Sebastien Moretti, “Protection in the Context of Mixed Migratory Movements by Sea: The Case of the Bay of Bengal and Andaman Sea Crisis”, The International Journal of Human Rights, 2017, pp.1-25.?；诖?，IOM和UNHCR進行分工協作：IOM負責醫療和心理健康援助、物品分配、臨時住所以及水、環境衛生和個人衛生資助方面等，UNHCR則主要在海上難民的保護領域發揮重要作用，特別是在面談和咨詢、登記及身份確認、預防社區性暴力及其他暴力事件等方面(104)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, 2021, pp.34-51.。

結 語

東南亞國家的應對態度使得羅興亞難民危機的解決注定是復雜且漫長的。UNHCR和IOM在國家和區域兩個層面上采取不同的合作機制，共同尋求解決之道。在治理實踐中，二者間呈現一定的合作特征，如合作領域不斷深入，救助內容由淺入深；合作自主性不斷加強，在實施救助過程中形成的共有實踐與共同意識逐漸成為雙方持續合作的背景知識，并不斷得到鞏固和更新；合作制度化程度逐步提高，形成了日漸成熟的協商機制和合作行動，如制定并實施有效的國際標準以及信息共享等。從結果看，UNHCR和IOM的合作努力推動國際社會對羅興亞難民危機予以持續關注并實施行動，很大程度上挽救了羅興亞人的生命，并促使相關國家實現更多協調，在異常困難的情況下起到了一定的穩定局勢的作用。然而由于相關國家對維護主權、維持社會穩定、促進經濟發展等因素的考量，以及UNHCR和IOM組織文化和組織結構的局限等，二者在羅興亞難民危機中合作的有效性仍受到一定限制。對各國而言，IOM似乎比UNHCR更具吸引力，因為它缺乏權威的保護授權且具有較大靈活性，同時不質疑相關國家政策。這使得相關國家在與其互動中免受保護規范的約束，也易使這些國家將難民納入非法移民框架內進行處理。UNHCR擁有更大的權威和監督難民保護規范的能力，但在相關國家缺乏難民保護法律框架的環境下，難以發揮更大的影響力且受到東南亞各國政治壓力的干擾(105)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, pp.34-51; Lewis Sida, Ed Schenkenberg, “Synthesis of Rohingya Response Evaluations of IOM, UNICEF and UNHCR”, December 2019, https://www.unhcr.org/research/evalreports/5e453ea64/synthesis-rohingya-response-evaluations-iom-unicef-unhcr.html?query=Rohingya。這些局限性嚴重限制了難民保護和援助的空間，從而對UNHCR、IOM與各國政府的關系造成挑戰。

羅興亞難民危機暴露的一大問題是，在冷戰結構下，西方更愿意接受、救援和援助難民；而冷戰后，民族國家所具有的更強的邊界意識，使得難民難以尋求一處棲身之地，難民危機造成更大的挑戰。在此背景下，UNHCR和IOM的合作努力顯得尤為可貴。二者在羅興亞難民危機治理中的合作表明，國際組織作為一種非國家行為體，能夠通過合作補充國家行為體在復雜議題中的治理空間，同時也能參與到區域事務的治理中。這種合作關系很可能是未來組織間互動的主要趨勢，也為應對區域內甚至全球跨境人口的流動提供一種新路徑。此外，UNHCR和IOM的合作同樣具有一定的實踐啟示，即需要重視區域環境(如區域議題的具體狀況以及區域國家對國際組織的態度等)對組織間合作的實際影響。不論是區域議題的發展還是區域本土的回應，都是一定程度上基于特定的區域知識所生成的反應，這些地方性經驗、理念、規范、傳統等長期以來維持著不同地域的獨特性，并對國際組織間的合作行為產生直接影響。因此，考察國際組織在特定區域的合作，不可忽視區域因素的重要影響。