緬甸政治“輪回”：合法性競爭與政治共識的瓦解

張 添

2021年2月1日當地時間凌晨3點，緬甸軍方突然宣布接管(1)對于2021年政治事件的定性，緬甸官方稱之為“合法接替”，西方媒體多用“政變”，中國國內并無統一說法，有“政變”“奪權”“事變”“‘2121’事件”“2月事變”“軍人干政”等用語，這表明了國內對“政變”一詞理解的歧異。為了避免不必要的分歧，本文采用較為中性的“接權”一詞。國家政權，建立“國家管理委員會”(State Administration Council)，拘捕前全國民主聯盟(National League of Democracy，下文簡稱“民盟”)政府主要領袖，國家進入緊急狀態。隨后，緬甸國內爆發多輪反軍政府示威，并產生反軍政府的“當選議員代表委員會”(Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw)、“民族團結政府”(National Unity Government)及“人民防衛軍”(People’s Defence Force)，其中“人民防衛軍”得到部分民族地方武裝(下文簡稱“民地武”)的支持。這個具有立法、行政、軍隊的反政府集團是一個化整為零的松散共同體，它以被限制人身自由的前民盟政府國務資政昂山素季(Aung San Suu Kyi)為核心，由部分2020年11月大選當選議員、前政府官員和民地武成員參與，甚至建立了自己的經濟與外交體系，通過國際動員來動搖軍方執政者的合法性。

筆者曾撰文分析緬甸民盟執政以來的“雙頭政治”，其特點是軍人和文官各占一個權力中心的混合政體(2)張添：《后軍人時代緬甸的“雙頭政治”及其外交影響》，《東南亞研究》2020年第1期。。緬軍接權后，原有的雙頭政治格局自然解體，但仍有軍人與前文官勢力的共存和對峙，那么如何理解這一形態的政治格局呢？反對派團體被不同輿論稱為“流亡政權”(exiled government)、“影子政府”(shadow government)或“叛亂者”(rebels)，但無論哪種稱謂，只要其能夠直接影響現政府的國內合法性(3)合法性是一個由一系列理論詮釋的復合概念，本文采納的是韋伯等人對合法性的傳統界定，即人們對于政權或權威統治地位的認同和服從。參見〈德〉馬克斯·韋伯著，錢永祥等譯《學術與政治》，廣西師范大學出版社，2004年，第198頁；Seymour Martin Lipset, Political Man, London: Heinemann, 1969, p.80.和國際認同，就勢必存在合法性競爭的問題(4)Klaus Schlichte & Ulrich Schneckener, “Armed Groups and the Politics of Legitimacy”, Civil Wars, Vol.17, No.4, 2015, pp.409-424.。那么，雙頭政治瓦解后，兩派合法性的來源及競爭過程如何？這與2008年憲法又有何關聯？

本文認為，民盟執政時期的“雙頭政體”確實瓦解了，但瓦解后仍保留了兩派政治精英權力斗爭的格局，這是緬甸政治撕裂的延續。在這種政治格局下，緬甸內政外交保持著兩條主線——支持軍人鞏固政權的“鞏固線”和支持反政府組織推翻軍人政府的“斗爭線”，并由兩派緬族精英主導。本文將梳理兩條主線彼此“纏斗”的歷史與現實，著重分析產生政治撕裂的原因和邏輯，即兩派緬族精英政治共識的瓦解，以及伴隨該過程的合法性來源的分裂與競爭。

一 對2021年軍人接權后“政治分裂”的解釋：研究綜述

軍人反復接權形成的“輪回”是一種表面現象，其背后是緬甸發展過程中，各派政治力量競爭所帶來的政治撕裂。本部分主要梳理既有文獻的解釋，并對緬甸歷史中的幾次軍人干政進行回顧，以便后文進行過程追蹤與系統性解釋。

2021年緬甸軍人接權后，抵抗集團與緬軍政府進行了一年多的對峙。對于軍人接權及其背后的政治撕裂，既有文獻主要有三種解釋。第一類是制度主義的解釋，將當前的抵抗運動視為“民主力量與專制軍人的競爭”。一些西方學者或輿論宣傳所謂“民主與專制不共戴天”，渲染緬軍接權為“邪惡的專制勢力復辟”，認為各主要國際行為體都無法接受一個剛剛開始轉型的“民主緬甸”再回歸“軍人暴政”的事實(5)See Azeem Ibrahim, “Is Beijing Backing the Myanmar Coup?”, Foreign Policy, February 1, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/02/01/is-china-backing-myanmar-coup-biden-united-states; Adam Taloy, “The Battle for Myanmar is Far from over”, Washinton Times, May 13, 2021; Justine Chambers, “The Fight for Democracy in Myanmar Should Not Mean a Return to the Status Quo”, May 22, 2021, https://www. eastasiaforum.org/2021/05/22/the-fight-for-democracy-in-myanmar-should-not-mean-a-return-to-the-status-quo; Ko Hirano, “Axed Diplomat Fears Myanmar Will Descend into Darkness of Dictatorship”, The Japan Times, May 20, 2021, etc..。另外一些學者還原到個體視角來分析“民主與專制的博弈”，如阿德思(Ardeth Maung Thawnghmung)運用九宮格式情境分析指出，反對派聯盟的目標是消除緬甸2008年的憲法，建立民主制度(6)Ardeth Maung Thawnghmung, “Back to the Future? Possible Scenarios for Myanmar”, ISEAS Perspective, No.30, March 12, 2021, p.5.。一些學者更為極端，將昂山素季也放入“專制”陣營，比如澤雅勒遂(Zayar Lay Swe)提出，反抗者不僅針對被軍方破壞的民主政治環境，還要挽救“未能得到民盟鞏固的民主政治文化”(7)Zayar Lay Swe, “Why the NLD Fails to Consolidate Democratic Transition in Myanmar”, Asian Journal of Comparative Politics, Vol.6, No.4, 2021, pp.441-467.。

第二類解釋并不同意民主與專制的二元劃分。如約特(Ingrid Jordt)強調，這不是民主與專制的較量，而是兩種不同主權觀念的較量：一種是人民主權觀，另一種則是強調因果報應的王權觀(8)Ingrid Jordt, “Notes on the Coup in Myanmar: Karmic Kingship, Legitimacy, and Sovereignty, Contending Modernities”, April 6, 2021, https://contendingmodernities.nd.edu/global-currents/myanmar-coup-kingship/。約特所謂的“人民主權”，實際上將抵抗運動視為“社會革命”,其終極目標是從軍人為首的緬族精英手中奪取全部的合法性。不少學者支持這類“社會革命論”，如樂默森(S. Thein-Lemelson)指出，反軍方力量意圖凝聚具有廣泛文化認同的政治聯盟，從根本上終結過去30年的“軍人壓迫”(9)S. Thein-Lemelson, “Politicide and the Myanmar Coup”, Anthropology Today, Vol.37, No.2, 2021， pp.3-4.。弗里曼(Elliott Prasse-Freeman)進一步指出，抵抗集團背后并不是民盟或者某種純粹的民主力量，而是混雜了眾多勢力，他們為表達對軍人過去數十年占領緬甸政治主流地位的不滿而凝聚在一起，以建立有別于軍人的混合集體認同(10)Elliott Prasse-Freeman and Ko Kabya, “Revolutionary Responses to the Myanmar Coup”, Anthropology Today, Vol.37, No.3, 2021, pp.1-2.。還有一部分社會革命論者著眼于年齡，認為抵抗運動伴隨著“Z世代”的興起，有望培養出取代年邁精英的新一代領導人(11)Ingrid Jordt, Tharaphi Than and Ye Lin Sue, How Generation Z Galvanized a Revolutionary Movement against Myanmar’s 2021 Military Coup, Singapore: ISEAS Publishing, 2021, p.1.。

第三類解釋著眼于結構，是典型的權力論者。研究者從內部角度看，強調接權后的政治競爭本質上是權力斗爭。如田光強用“舊矛盾、新爆發”形容軍政兩派精英的權力之爭(12)田光強：《緬甸軍事政變：舊矛盾，新爆發》，《軍事文摘》2021年第4期。；成漢平認為反抗者延續了“二元權力”結構性矛盾(13)成漢平：《緬甸局勢突變中的結構性矛盾和影響》，《唯實》2021年第3期。；宋清潤用“兩個政府”指代這種結構性對峙(14)宋清潤：《緬甸深陷困境，有些力量莫添亂了》，《環球時報》2021年12月7日第15版。；廖春勇強調“兩個平行政府的合法性爭奪近乎白熱化”(15)廖春勇：《緬甸政局變動的影響及東盟建設性參與》，《和平與發展》2021年第4期。；欽佐溫(Khin Zaw Win)則表示這種競爭是“宮斗”(16)Khin Zaw Win, “Aung San Suu Kyi Overlooked Myanmar’s Deepest Problems: Open Democracy”, February 12, 2021, https://www.opendemocracy.net/en/aung-san-suu-kyi-overlooked-myanmars-deepest-problems/。有研究者強調權力斗爭在各個環節和維度展開，如廖春勇指出“權力轉移”使得老牌民地武和新興軍事武裝加入權力競爭，甚至在“填補權力真空”，以取代軍方行使民族地區行政管理權。一些文章則還原了兩派政治勢力的訴求，如斯坦伯格(David I. Steinberg)特別指出軍人對合法性特殊的追求，即軍人一直以來“對政治角色的渴望”，“渴望而不可得”的情形使其不得不繼續與反抗者爭奪合法性。抵抗者的出發點則是打破軍人對權力的壟斷，因為在軍人的控制下其他階層無法崛起——這便是當前政治權力結構對峙的一體兩面(17)David I. Steinberg, “The Military in Burma/Myanmar: On the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence Trends in Southeast Asia”, ISEAS, No.6, 2021, pp.2-3, p.22.。

筆者認為，比起前兩種分析，權力論更能解釋緬甸當前的政治格局。首先，用陳舊的西方民主制度觀衡量當前緬甸格局不僅不合時宜，也和快速變化的形勢格格不入。阿茲姆(Azeem Ibrahim)等人的文章具有過強的價值判斷和“親西方”邏輯，不僅不符合緬甸軍人接權的真實情況，還將臟水潑給中國，對中方是否支持緬軍接權進行不合理的推斷，喪失了公正性。阿德思試圖設置眾多“中間地帶”，但實質上的二分法導致其自始至終找不到平衡點——“民族團結政府”和“人民防衛軍”出現之后，這些“中間地帶”發生了結構性的變化，情境化的分析便脫離了事實。其次，社會革命論者總是周而復始地回歸善惡論，預設了諸多價值判斷，很難就事論事，說服力難免被削弱。比如，前述樂默森的文章反對包括昂山素季和緬軍在內的緬族精英，是為了鋪墊對羅興亞人的同情，這表明其革命立場是針對大緬族主義而并非軍人本身，已經偏離了原有的論題。弗里曼前述文章將諸多抗議者視為正義的化身，把軍人以往的干政都解釋為“政治謀殺”(politicide)，并不去分析軍人干政的前提和意圖，陷入“善惡論”的重復論證中。相比而言，權力論解釋該問題具有一定的優勢。比如，斯坦伯格、廖春勇等人提到軍人與反對派競爭的幾個關鍵點：轉型領導權、軍人凝聚力、領袖魅力、國際認同等等，這些都可以作為精英競爭的共識性訴求，而且是中性的、不具有價值預設或先驗性，即便形勢發生變遷，也可以通過追蹤關鍵要素的變化和控制變量來尋找線索。

不過，當前權力論的解釋也存在一定的缺憾。不少文章試圖將“平行政府”與歷史上的相關情況進行對比，卻沒有還原兩個政治派別的訴求及其產生分歧的根本原因，而目前兩派競爭的情況很難“回到過去”。斯坦伯格雖然盡力還原歷史，但其對軍政兩派的博弈的分析似乎仍然停留在“雙頭政治”時期，而兩派的實力對比已經今非昔比，如今反抗者的訴求也不只是獲得政治參與那么簡單。相比之下，廖春勇用動態的權力轉移來解釋，避免了多數文章“過于靜態”的問題，不過其重點似乎轉向了民地武而不是抵抗力量本身，實際上民地武是作為被動員方而非動員方參與當前政治對弈的。另外，部分西方學者試圖將緬甸目前的政治局勢“歸罪”于中俄，這顯然有濃重的冷戰思維，也不符合事實。部分學者關于緬甸存在的“代理人競爭”的說法過于夸大，雖然美西方介入緬甸是導致當前亂局惡化的不爭事實，但大國介入只能作為權力紛爭的一個考察角度，緬甸并不像冷戰中的朝鮮或越南存在典型的代理人戰爭之嫌。

本文將沿著結構論者的研究路徑繼續前進，在借鑒斯坦伯格等人將中觀理論融入緬甸實踐的“國別路徑”的基礎上，嘗試搭建更能解釋緬甸當前政治競爭的理論框架。一方面，通過借鑒和改進斯坦伯格研究緬軍接權所用的“偽憲政和平軍事”(pseudo-constitutional-peaceful-military)理論(18)David I. Steinberg, Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, New York: Oxford University Press, 2009, p.101.、塞爾斯(Andrew Selth)的專業性排擠理論(professional jealousies)(19)Andrew Selth, “Myanmar: An Enduring Intelligence State, or a State Enduring Intelligence?”, April 7, 2021, https://www.stimson.org/2021/myanmar-an-enduring-intelligence-state/等，還原并分析相互競爭的兩股主要勢力；另一方面，結合“憲政”而非模糊的合法性概念來締造“合法性競爭的過程路徑”，去除西方憲政的制度主義迷信(20)本文所說的憲政泛指“以憲法為前提的政治過程”，強調合憲性(constitutional)，與西方的憲政主義(constitutionalism)不同。參見《辭海》(第七版)，辭海在線，https://www.cihai.com.cn/search/words?q=%E5%AE%AA%E6%94%BF/，2022年3月1日。，從而搭建更符合緬甸國情的理論框架。

二 軍人接權與緬甸獨立后的“政治輪回”：歷史回顧

軍人接權是后起發展中國家頻見的現象，尤其是二戰后新獨立的國家，由于尚未完成國家建設，不具有政治現代化的條件而盲目跟風西方的民主建制，執政集團內部庇護政治橫行、滋生貪腐，又經常盲目借用民族主義、民粹主義解決內部矛盾，導致多層次的社會矛盾、宗教與族際矛盾頻發，甚至激化為內戰。為了避免國家分裂、維護社會治安，高級軍官往往通過武裝接管政權乃至軍事政變的方式驅趕原政府領袖。但由于權力往往具有“毒癮”，不少軍官也會時常借助武裝暴力滿足自身的權力欲望，甚至不惜趕走其他軍官，導致軍人頻繁干政、政局持續動蕩，陷入“政治輪回”。僅就緬甸而言，就出現過1958年10月、1962年3月、1988年9月和2021年2月四次軍人接權(21)李晨陽、張添：《緬軍歷次接管國家權力的異同》，《世界知識》2021年第6期。。

軍人武裝接權后，被推翻的前政府領袖下野或流亡海外，成為軍政府的反對派。在這些反對派的動員和組織下，形成聚集各類政治力量的抵抗運動甚至“反軍人聯盟”。反抗者一旦集結足夠強大的外交或軍事力量，就可能影響軍方正常實施內政和外交。緬甸歷次軍人接權后出現過三股勢力：一是1962年后，前總理吳努(U Nu)流亡國外并先后組建聯合民族解放陣線(United National Liberation Front)、議會民主黨(Parliamentary Democracy Party)，與國內民地武組建聯合民族陣線(National United Front)；二是1990年大選后，軍方拒絕交權給勝選的政黨民盟，而民盟領袖昂山素季被捕后，其堂兄盛溫(Sein Win)在美國帶頭組建了緬甸聯邦聯合國家政府(National Coalition Government of the Union of Burma)；三是2021年2月1日軍人接權后形成的以“民族團結政府”為代表的抵抗勢力。

2021年軍人接權后興起的抵抗勢力與前兩者的異同在于：其一，都存在流亡政府(exiled government)的形態，但吳努勢力系1969年后由其本人“再造”，代表性有限，盛溫勢力并不以昂山素季為核心，而“民族團結政府”試圖延續前民盟政府的內政外交政策，并將昂山素季推舉為其核心代表。其二，都對國內反政府力量進行了動員，而盛溫勢力并未完成武裝動員，當時軍政府基本與緬甸主要民地武擱置了戰火，吳努勢力與“民族團結政府”均得到克倫民族聯盟(Karen Nation Union)等民地武的支持，但吳努勢力開展的動員并未對奈溫政府形成軍事威脅，“民族團結政府”則進行了廣泛的國內動員，人民防衛軍還獲得不少民地武的支持并挑戰緬軍控制區。其三，都進行了國際動員。盛溫得以在美國馬里蘭州洛克維爾立足，吳努先后在泰國和印度境內活動，得到美、印、泰的秘密支持，“民族團結政府”則得到歐盟、法國議會的投票支持，還得到美國國防授權法案(National Defense Authorization Act)的法理支持，其國際動員范圍目前來看大于前兩者。

民盟下臺及“雙頭政體”瓦解后，有能力競爭緬甸國內外政治合法性的核心力量，仍然是以敏昂萊為代表的緬族軍人精英(軍派)和以昂山素季為代表的緬族文官精英(文派)。其他政治力量，如少數民族政黨、民地武或宗教團體，基于這兩派精英的政治動員而加入其中，并成為二者爭取和拉攏的對象。

緬甸的政治“輪回”與其他存在軍人干政的國家一樣，軍政兩個集團出現政治共識“瓦解—重建—再瓦解—再重建”的周期過程。軍人依仗暴力，在實力上天然比文官占優，一旦雙方共識瓦解，軍人可以輕易奪權。在一些國家，受強有力的第三勢力約束(如泰國國王這樣的權威)或迫于內外壓力，軍人不得不與對手談判，過渡一段時間后還政交權，重構政治共識。當然，軍人若保留政治話語權和干政意志，就仍有機會用奪權來解決問題。關鍵在于，軍人與文官之間總是周而復始地出現利益沖突，只要仍存在軍人與文官集團此消彼長的合法性競爭，且雙方無法通過妥協達成共識，那么就可能不斷地陷入這樣的“輪回”。緬甸獨立后國內沒有約束軍人執政的強大力量，軍人在半個多世紀內壟斷政治權力，大多數時候處于無憲政狀態。文官集團崛起后對權力的訴求更是摻雜了去軍人化、民主制度化和社會革命等復雜的訴求，加上緬甸憲法有保留特權的制度性條款，這就使得軍人和文官的共識更加容易瓦解和難以重建，同時“輪回”周期長，政治轉型慢。為了進一步評估軍人接權后緬甸政治格局的變化規律及發展趨勢，需要對緬甸軍人與文官合法性競爭進行結構解讀和互動過程追蹤。

三 緬甸政治共識瓦解與合法性競爭的過程追蹤

政治共識從產生到瓦解的過程與合法性分裂和競爭的過程相對應：一是政治共識的形成與憲政下的競爭；二是政治共識的分歧與合法性來源的分裂；三是政治共識的瓦解與合法性競爭的加劇。隨著政治共識的凝聚，合法性競爭告一段落，各方通過談判重構政治認同。遺憾的是，緬甸從來沒有真正建立完整的政治共識，即便經歷了三部憲法的過渡，勉強建立統一的民族國家認同，這些認同卻又在一次次精英分裂中走向瓦解。本部分將代入緬甸經驗，審視上述過程，為分析緬軍人接權后的政治格局提供理論依據。

(一)“先天不足”的政治共識構建與脫離憲政的政治競爭

1947年憲法整合了各派精英的基本訴求，但也縱容了不同政治力量的分裂，如規定少數民族邦退出聯邦的權利(the right of secession)(22)Constituent Assembly of Burma，“1947 Constitution of the Union of Burma”, Rangoon：Supdt, Govt. Printing and Stationery, Burma, 1948, Chapter X，https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/79573/85699/F1436085708/MMR79573.pdf, February 20, 2022.。緬族軍、政精英都不同意1957年撣邦土司發起的“退出運動”，但最終文官政府無力掌控局勢，于1958年將權力交給軍人，開啟了軍人干政的先例。根據緬甸前總理吳努的回憶，1958—1960年的軍人干政雖是共識的結果，但也伴隨著利益較量。1961年吳努重歸政壇后與奈溫(Ne Win)、貌貌(Maung Maung)等將軍對國家發展路線有重大分歧，吳努對維持國防大學和中央情報機構十分疑慮，奈溫則對吳努的民族與外交路線十分不滿，雙方經常相互斥責(23)See U Nu, “Chamber of Deputiees Speech”, Burma Weekly Bulletin, March 30, 1961; Frank N. Trager, “The Failure of U Nu and the Return of the Armed Forces in Burma”, Review of Politics, Vol.25, No.3, 1963, pp.312-313.。兩派精英不僅未能統一共識，相互的競爭也逐步超越了憲政規范，1962年奈溫政變后徹底廢除1947年憲法，緬甸在軍政兩派不可調和的分歧之下開始了漫長的共識撕裂與合法性競爭過程。

雖然軍人領袖奈溫在1974年制訂了新憲法，但并未得到吳努為首的流亡反對派的承認，直到1988年新軍人政府上臺并廢除1974年憲法，緬甸精英之間的競爭都沒有在憲政框架內。新軍人集團拒絕承認1990年大選，并開啟了長達18年的制憲過渡時期。兩派緬族精英的矛盾隨著昂山素季這個克里斯瑪型反對派領袖的崛起，以及丹瑞(Than Shwe)在軍隊內部個人權威的確立而日益明確，但由于缺乏憲政規范，雙方競爭的邊界并不清晰，矛盾不時失控，而導致2003年“德帕因慘案”和2007年“袈裟革命”這樣的事件發生。丹瑞政府在2008年執行新的憲法后通過2010年大選轉交權力給退役軍人登盛(Thein Sein)，2011年后丹瑞逐步退居幕后，軍中逐步形成了以敏昂萊(Myint Aung Hlaing)為核心的新權威，文官派則仍以昂山素季為核心。那么2008年憲法是否為兩派精英錨定了以憲政競爭為基礎的“民主政治”格局呢？答案仍然是否定的，因為2008年憲法犯了和1947年憲法類似的錯誤——那便是試圖在憲法里留有部分可能引發分歧的“特權”(24)例如，依據2008年憲法第109、141、161條，憲法賦予軍人在聯邦兩院和省邦議院25%的議員任命權；依據2008年憲法第232、233、234條，國防軍總司令有行政內閣內政部、國防部和邊境事務部的人事任免權。參見李晨陽、全洪濤主編《緬甸法律法規匯編(2008—2013年)》，經濟管理出版社，2014年，第15、20、23頁。。2008年憲法中的“軍人特權”與1947年憲法的“少數民族聯邦退出權”主體雖然不同，但都在潛意識中為各方共識瓦解后的特立獨行提供了法律依據。允許軍方“依法接權”和少數民族“依法獨立”如出一轍，因缺乏互相尊重而為國家分裂留下隱患。加之憲政沒有規范權力的邊界，這就鼓勵兩派政治精英通過競爭合法性贏得全部權力，政治共識由此走向瓦解。

因此，昂山素季上臺后孜孜不倦地嘗試修改2008年憲法，削弱軍人的特權，軍政矛盾日益激化，2020年大選后交權期間的矛盾更是進一步刺激了軍人接權。隨著平行政府的出現并宣布廢除2008年憲法，合法性競爭再度脫離憲政框架。自緬甸獨立以來就“先天不足”的政治共識構建，使得精英競爭基本游離于憲政框架之外，即便是成文憲法本身，也根本沒有為政治共識的構建提供土壤，因此軍人及反抗者之間“各顯神通”，在國內外進行著廣泛的政治動員、彼此“纏斗”，引發緬甸政局的長期分裂和慢性陣痛。

兩派緬族精英競爭的基本前提是，各自存在獨立的支持群體和實際影響力，前者構成競爭性的合法性來源(competing sources of legitimacy)，后者則形成合法性競爭的過程(competing process of legitimization)。合法性來源是延續政治生存所需的支持者基本盤；合法性競爭的過程則要求在穩住基本盤的同時，削弱對手的能力，爭奪更多的支持者。因此，競爭者需要同時具備專業性排擠(professional jealousies)能力和能夠持續得到內外支持以換取稀缺資源的競爭力(competition for scarce resources)(25)相關理論部分借鑒自塞爾斯、斯坦伯格和約特等人對緬軍與反對派合法性的分析，并對其作了改進。詳見Andrew Selth, “Myanmar: An Enduring Intelligence State, or a State Enduring Intelligence?”, April 7, 2021, https://www.stimson.org/2021/myanmar-an-enduring-intelligence-state; Steinberg, “Legitimacy in Burma: Concepts and Implications”, in N. Ganesan and Kyaw Yin Hlaing, Myanmar: State, Society, and Ethnicity, Singapore: Hiroshima Peace Institute and Institute of Southeast Asian Studies, 2007, pp.109-142; Ingrid Jordt, “Notes on the Coup in Myanmar: Karmic Kingship, Legitimacy, and Sovereignty, Contending Modernities”, April 6, 2021, https://contendingmodernities.nd.edu/global-currents/myanmar-coup-kingship/。

(二)政治共識分歧與合法性來源的分裂

從緬甸獨立以來數十年的歷史看，雖然大部分時候由強大的軍人執掌政權，但由于國家構建和發展的政治共識一直未能確立，“軍派”和“文派”自1958年產生分歧后，就出現緬族精英兩派并存、合法性來源分裂的局面。雖然兩派的合法性來源不同，卻總能有所依托并延續其政治能量。

1.核心支持群體的分裂

軍人有著獨特的社群支持者。自普選制成為現代政治制度的某種共識后，軍人就無法再單純依靠國家暴力來強勢延續執政。不過，緬甸具有獨特的國情，如目前仍未真正完成國家統一。緬甸國防軍有充分的理由在國家政治中保持重要地位，在半個多世紀的更新迭代中，形成了一套以“士兵—士官”及其家屬為主的獨有社群支持者，再加上2008年憲法給予緬軍地位以法理保障，構成緬族“軍派”精英的合法性來源。

經過近半個世紀的自我隔絕與孤立，緬甸軍人形成了獨特的封閉社區文化。在這個封閉社區中，生活、工作與社交高度結合，主要包括各級軍士及其親屬，以及通過其他方式加入到這個社區的成員——如富豪、職業技術人員(醫生等)。由于完備的功能性和內循環的特征，該集團甚至可以長期脫離對外交流而延續政治生存，類似一個“國中之國”。軍人的執政合法性建立在高度集中的軍人社區文化之上，其核心要義之一是“軍人服從命令聽指揮的天職”。軍人通過向主要的緬族精英分配經濟資源的方式來獲得社區內的核心支持。例如，軍人通過控制包括緬甸經濟控股集團(Myanmar Economic Corporation)在內的主要經濟財團，不僅壟斷和分配經濟利益，消化大量的外國投資，轉化為軍人執政的設施基礎(如兵工廠)，也解決退役軍人的就業去向問題，避免軍人內部因供需問題出現矛盾。

緬族文官精英則長期得到反軍人力量的支持。理論上，文官政府的合法性來源首要是程序合法性，他們主張締造“真正的民主制度”，嘗試通過多黨制競爭和“一人一票”的普選贏得執政地位。遺憾的是，自奈溫1962年政變后，緬甸文官真正通過競選方式贏得政權的實例，僅有2016—2021年維持了不到五年的民盟政府，其他時候都只能嘗試通過公務員體系躋身到資源分配本就緊缺的軍人社群內循環體系中。由于緬族文官精英與軍人數十年的斗爭和較量，吸納反軍人力量的支持反而成為他們首要的政治合法性來源。

自奈溫政變、吳努下野開始，作為反抗者的緬族文官精英就開始匯集包括民地武在內的反軍人力量，依托軍人的“負面合法性”(26)又可譯為“消極合法性”(negative legitimacy)，如果舊政權政策飽受詬病，那么新政權建立的體制明顯區別于舊體制，就可以通過抵消前政權負面影響的方式取得合法性。參見 〈美〉塞繆爾·P.亨廷頓著，歐陽景根譯《第三波：20世紀后期的民主化浪潮》，中國人民大學出版社，2012年，第46頁。來博取合法性。民盟上臺以來，緬族文官精英的合法性來源更是很大程度上歸功于軍人過去半個世紀治理的失當。只要讓選民充分體會到民選政府的努力，并提醒人們“回歸軍人執政將帶來黑暗”，選民便會傾向于支持民選政府，即便該政府績效不盡如人意。因此，為了強化自身反軍人的正當性，以持續獲取反軍人勢力的支持，即便知道修憲必然失敗，民盟也仍然在2015年和2020年大選之前發起修憲議案投票。尤其是2020年大選前，民盟自知執政不力、民意下滑，但通過修憲過程，可以恢復、強化選民對民盟民主化改革意志的信心和決心(27)林達豐、范宏偉：《修憲與緬甸政治演變：路徑與方向》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期。。一些民眾還基于對軍人威權回歸的擔憂，主動宣傳并支持昂山素季執政，為民盟贏得2020年大選奠定基礎(28)Zayar Lay Swe, “Why the NLD Fails to Consolidate Democratic Transition in Myanmar”, Asian Journal of Comparative Politics, Vol.6, No.4, 2021, pp.441-467.。

2.正統與權威認同的分裂

緬甸自古就是一個重視王權和宗教權威的國家，兩派政治精英都嘗試建立“正統與權威認同”，并因此產生認同分裂。

軍隊在歷史上長期被認為是緬甸王權及佛教的庇護者。英國殖民者進入后，軍隊未能挽救垂死的王權，但由于在緬甸獨立中扮演了至關重要的角色，在獨立后重新建立起“國家看護者”的自我認同。由于緬甸在建國后即陷入四分五裂，這種“看護者認同”在緬甸不斷得到強化。奈溫在1958年和1962年的接權都曾被認為挽救了緬甸主權分裂的危機，緬軍還通過數十年的內部清繳行動初步建立了統一的國族認同。自丹瑞開始，這種“必須由軍隊自上而下完成緬甸的真正統一和轉型發展”的思想在緬甸保守派精英中根深蒂固(29)“Tatmadaw Has Been Steadfastly Leading Establishment and Development Tasks of the State, Fulfilling the Needs of the Country: Senior General”, The Global New Light of Myanmar, March 26, 2021.。

當代軍人通過塑造“緬甸民族利益需要得到保護”的觀念來維護自身長期執政的權威，進而鞏固自身的合法性。就內部而言，有兩個層次：一是防止內亂，包括但不僅限于民地武沖突。敏昂萊曾在講話中暗示，“國家沒有真正統一”，以此作為緬軍長期在緬甸政壇中保持穩定地位的重要原因(30)“Speech Delivered by Commander-in-Chief of Defence Services Senior General Maha Thray Sithu Min Aung Hlaing at the Military Parade in Honour of the 76th Armed Forces Day on 27 March 2021”, The Global New Light of Myanmar, March 28, 2021.。二是防止外患，塑造地緣政治的各類“威脅論”，如擔心“巨鄰”(指中印)的介入，甚至擔心美國入侵(31)David I. Steinberg, “The Military in Burma/Myanmar: On the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence”, Trends in Southeast Asia, No.6, 2021, p.26.。

由于其職業特色，權力壟斷是軍人能夠確保內部穩定和凝聚力的關鍵，否則槍桿子向內開，很容易造就內部分裂。奈溫、丹瑞時期都曾經出現過集體領導的機制，但最終都過渡到權力由總司令高度集中的管理體系。偶爾可能出現挑戰最高領袖權威的二把手，如奈溫時期的昂季、丹瑞時期的欽紐，都很快在權力游戲中出局。緬甸首都內比都恢弘的軍事博物館群濃墨重彩地描繪了奈溫將軍當年如何重塑佛像、記述緬甸光輝歷史(包括征服史)的情形，并在記載國父昂山(Aung San)將軍的事跡時，將奈溫視為一個偉大的“追隨者”，丹瑞則被認為造就了“只有緬軍強大了，國家才會強大”的事實。接權后，敏昂萊重塑了緬軍歷史上七位將軍的雕像，揭幕儀式上更是以“第八位將軍”的身份演講宣稱“緬軍領導國家事業的傳統是最崇高的，這是任何組織都無法比擬的”(32)“Tatmadaw Has Been Steadfastly Leading Establishment and Development Tasks of the State, Fulfilling the Needs of the Country: Senior General”, The Global New Light of Myanmar, March 26, 2021.。

文官精英并不認同軍方的正統地位，相反認為軍人自1962年奪權后便長期劫持了國家權力，還以國家不穩定為借口塑造虛偽的權威，要求民眾對其如對父母般忠誠的邏輯更是“無恥”地利用了緬甸的傳統價值觀和文化(33)Win Min, “Internal Dynamics of the Burmese Military: Before, during and after the 2007 Demonstrations”, https://press-files.anu.edu.au/downloads/press/p102401/pdf/ch032.pdf, March 3, 2022, pp.29-47.。當然，文官領袖也同樣需要參照傳統執政者維護正統與權威的方式塑造個人威望，而其中的難點就在于如何解釋與軍權的關系。昂山素季作為一名文官領袖，執政后不再凸顯“平民領袖”“人權斗士”的標簽，而是在各類場合重新強調自己是國父昂山將軍的女兒(34)昂山將軍不僅有著“國父”的權威身份，同時也是緬軍之父。每逢獨立日、建軍節等節日，緬甸官員和民眾都會祭奠他。，并突出自己虔誠佛教徒的身份。

昂山素季希望贏得軍士們的信任，在現實中也確實表現出超凡的人際交往和感染能力。比如，昂山素季通過與內政部部長覺瑞(Kyaw Swe)中將的良好關系，將原本隸屬于軍人控制的綜合管理局(General Administration Department)置入文官體系的聯邦政府辦公室(部級)管理(35)Htet Naing Zaw, “USDP Says Taking Key Govt Department Away from Military ‘Risky’ ”, December 28, 2018, https://www.irrawaddy.com/news/burma/usdp-says-taking-key-govt-department-away-military-risky.html。另外，聯邦政府辦公室主任敏杜(Myint Thu)雖是前空軍將領，卻與昂山素季建立了非常深厚的個人友誼。當然，與其說昂山素季與緬軍領袖競爭的是“權威的認可”，毋寧說是競爭“軍事所有權”。昂山素季有意將緬軍置入文官控制之下，加強其權威和領袖地位。

3. 憲政之下的共識分裂

憲法是規范國家權力關系最權威的文本，憲政往往有凝聚共識與調和矛盾的意義。然而，在緬甸75年的建國歷史中，真正的憲政時期只有一半，分別對應“1947年憲法”憲政10年(1948—1958年)、“1974年憲法”憲政14年(1974—1988年)和“2008年憲法”憲政(2008年至今)(36)緬甸軍方并未在2021年2月1日接權后宣布廢除2008年憲法，而是繼續依據該憲法施政。2021年8月組建“看守政府”后，緬軍再度明確了“依憲”的觀念，因此2021年以后也算是“憲政”時期。參見“The Speech Made by State Administration Council Chairman Senior General Min Aung Hlaing on the Occasion of Six Months on 1 August”, The Global New Light of Myanmar, August 2, 2021.。不過即便在憲政之下，競爭中的兩派精英也各自夾帶“私貨”，引發政治共識與合法性來源的分裂。

首先，共識分歧曾導致軍人兩度上演“奪權廢憲”。1947年憲法允許文官總理通過議會控制軍事權力(37)Constituent Assembly of Burma，“1947 Constitution of the Union of Burma”, Rangoon：Supdt, Govt. Printing and Stationery, Burma， 1948, Chapter X, Article 97, https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/79573/85699/F1436085708/MMR79573.pdf, February 20, 2022.。1958年成立看守政府后，以奈溫為首的軍人集團嘗到了權力的甜頭，認定吳努文官政府無力挽救緬甸族群分裂的危局；而吳努在1960年重回政壇后，卻拒絕與緬軍分權，成為奈溫政變后第一時間廢除1947年憲法的重要原因之一。但是，緬軍將1974年憲法作為保障軍人特權的工具，緬軍高級將領通過控制常務機構國務委員會(Council of State)來控制最高權力機關人民大會，享有排他性的法律地位(38)“The Constitution of the Union of Burma(1974)”, Printing and Publishing Corporation Rangoon, 1974， Article 82-94, http://www.myanmar-law-library.org/IMG/pdf/constitution_de_1974.pdf, February 20, 2022.。蘇貌、丹瑞等新軍人領袖迫于民眾壓力，于1988年政變后推翻1974年憲法，但未能緩和反軍人力量，尤其是逐步崛起的、以昂山素季為首的文官精英強烈主張在憲政中“去軍人化”。

其次，停滯了20年后重建的2008年憲法憲政，并非政治共識的產物。歷經長達20年的制憲進程后，軍方草擬了2008年憲法并宣布當年5月公投。為了確保該憲法順利通過，軍政府于公投前1個月才在部分書店出售憲法草案文本，執政的國家和平發展委員會(State Peace and Development Council)拒絕對草案進行公開討論。在民盟等反對黨公開抵制2008年憲法后，警察還抓捕了數十名抗議者。最受國際社會爭議的是，憲法公投在“納爾吉斯”颶風肆虐的情況下進行，緬軍為了確保公投順利，拒不接受外部監督，為此甚至不向國際救援人員發放簽證，最終憲法草案以93.8%高票通過的結果讓國外輿論“難以置信”(39)Michael F. Martin, “Cyclone Nargis and Burma’s Constitutional Referendum CRS Report for Congress”, May 9, 2008，https://www.everycrsreport.com/files/20080509_RL34481_0575ab7949a101f83910b1ebc7ba9767b8634ac3.pdf; “Vote to Nowhere the May 2008 Constitutional Referendum in Burma”, April 30, 2008, https://www.hrw.org/report/2008/04/30/vote-nowhere/may-2008-constitutional-referendum-burma/。2008年憲法并非兩派精英政治共識的產物，而是軍人漸進式的、自上而下轉型的產物。這部憲法為“軍派”維系合法性設立了“多重保障”，強調軍人自留的“特權條款”(40)根據2008年憲法的設定，軍隊作為一個“常務政治力量”在緬甸立法、行政和司法中享有特權，如可以任命中央和地方議會1/4的議員代表，控制國防部、內政部和邊境事務部三個關鍵部門，可任命一名副總統并直接競選總統，控制監獄等司法部門，等等。詳見張添：《后軍人時代緬甸的“雙頭政治”及其外交影響》，《東南亞研究》2020年第1期。。

再次，2008年憲法締造“雙頭政治”，為政治共識的瓦解埋下隱患。與前兩部憲法不同的是，2008年憲法是一部混合型的憲法——既給予軍人充分的合法性，也給予民選政府足夠的權力。原本軍方設定是退役軍人穩控國家政權，因此不易出現分裂(如2011—2016年的吳登盛政府)，但退役軍人政黨鞏發黨在2015年選舉中慘敗，民盟以壓倒性優勢上臺，軍政二元分權的設定造就了“雙頭政治”。2016年民盟執政后也充分利用“雙頭政治”賦予的權力。如昂山素季立足于民盟議會多數派的優勢，在法無明令禁止的范圍內任“國務資政”，最大化自己的權力，甚至想借助修憲爭取全部國家權力。民盟受益于2008年憲法賦予的權力，在某些方面也回報了軍人。比如在羅興亞人問題上，昂山素季本來可以單方面歸咎軍人，但她選擇和軍人站在同一戰壕，維護軍方在國際認同上的合法性。

可以說，“雙頭政治”時期的軍政競合關系成為“軍派”和“文派”締造政治共識共同的合法性來源，但這種共識未能真正通過政治妥協體現出來，只在“一致對外”時曇花一現。2008年憲法賦予昂山素季和民盟政府的合法性，恰恰相當于軍人賦予后者的合法性，因此軍人可以選擇收回這種權力賦予。畢竟，2008年憲法本質上是界定和維護緬甸軍人特權的法律文本，一旦軍人地位受到威脅，其“有權”清除異己并對此作出合乎憲法的解釋。

(三)政治共識的瓦解與合法性競爭的過程

回顧緬族精英數輪政治共識的“分裂—瓦解—重構”過程，值得注意的是：其一，緬甸政治主線一直在緬族精英(文官和軍人)的主導下，兩派的合法性競爭已經延續了60多年，昂山素季和敏昂萊兩人的斗爭只是一個縮影。其二，緬族和其他少數民族的矛盾并不是合法性的矛盾，少數民族通過參與/站隊/觀望兩派緬族精英的競爭最大化自身利益，因此少數民族和緬族是被動員與動員的關系，而對非緬族的動員是兩派緬族精英合法性競爭的具體表現。其三，合法性競爭在不同歷史時期有不同側重點，具體表現形式是國家權力(立法、行政)支配，軍事權力支配，政治、經濟與社會文化認同，國際認同與個人魅力競爭，本質特征是領導權和話語權的競爭，目標則是締造最有利于本集團政治生存的環境，動搖、削弱對手的合法性來源基礎。具體競爭的領域，如圖1所示：

圖1 兩派緬族政治精英的合法性來源分裂與合法性競爭

爭奪國家權力(尤其是立法、行政)的支配權是合法性競爭的根本目標。吳努與奈溫競爭時期，由誰來掌控國家權力一度成為雙方合法性競爭的焦點，最后以吳努的慘敗告終。1990年大選前后，昂山素季也曾嘗試通過合乎選舉程序的渠道贏得執政權力，但以軍人重新掌權和昂山素季入獄告一段落。2012年她通過議會補選得以重新參政，將修改2008年憲法作為其關鍵目標，并在2015年6月和2020年3月兩度促成修憲委員會的組建和議會內修憲提案的投票，其中涉及限制軍方在議會的議席占比、國防軍總司令的權力尤其是緊急事態下接權的權力等。當然，由于2008年憲法第436款的限制，重大條款的修改需要得到75%以上投票通過，軍人議員又占據25%，這兩次修憲都以民盟慘敗告終。昂山素季和民盟無意與軍人分享權力，在2020大選以“壓倒性優勢”獲勝后拒絕回應軍方的一切訴求，拒絕承認“二元權力架構”(41)李晨陽：《緬甸政局何處去》，《世界知識》2021年第8期。，最終導致軍方以極端手段重新接管國家權力。

獲得軍事權力的支配是合法性競爭的強力保障，此項競爭極不平衡，對軍方天然有利。不過，不少現代國家轉型中“去軍人化”或“軍人職業化”的一項標志就是文官領袖對軍權的掌控，如土耳其的埃爾多安致力于對軍權的掌控。緬甸獨立后，歷屆文官派別曾經利用緬甸國防軍內部矛盾來拉攏部分原軍官加入，如民盟原高層中的昂季(Aung Kyi)、丁烏(Tin Oo)、溫騰(Win Htein)都是前軍官，但均無法動搖緬軍軍權。大多數時候，文官派別利用緬甸固有的民族矛盾，通過動員民地武來組成反抗軍并對抗緬軍，但這不僅沒有取得實效，反而惡化了本就緊張的國內族際關系。

緬甸軍政合法性競爭中，政治認同、經濟認同與社會文化認同是三種常用工具。一是政治話語權和領導權。在奈溫時期，奈溫與吳努有制度之爭，最終奈溫的緬甸式社會主義成為正統。奈溫倒臺后，以丹瑞為首的新軍人精英著手締造了自上而下的“有紀律的繁榮民主”(discipline-flourishing democracy)(42)有時又簡稱“紀律的民主”(disciplined democracy)，是軍人精英在2003年“七點民主路線圖”提出時制訂的自上而下改革目標。參見“Strive for Development, Increased Production of Agriculture Sector”, The Global New Light of Myanmar, August 11, 2004.，昂山素季則針鋒相對提出“真正的民主聯邦”(genuine, federal democratic union)(43)“Only If Our Country Is at Peace Will We Be Able to Stand on an Equal Footing with Other Countries in Our Region and across the World”, The Global New Light of Myanmar, September 1, 2016.。丹瑞及其接班人敏昂萊與昂山素季競爭的并非制度本身，而是政治轉型的領導權。二是經濟發展或績效認同。奈溫緬甸式社會主義的垮臺主要歸咎于其經濟治理的失當，但丹瑞時期的“改革開放”也未能帶領緬甸走出“最不發達國家”行列，因此大部分民眾將選票投給民盟，是希望民盟能夠處理好軍人半個多世紀未能完成的國家建設問題。三是社會認同，主要集中在宗教和族際關系。奈溫和丹瑞雖然都因執政失當而階段性得罪過佛教民族主義者，但兩人都擅長將軍隊塑造成佛教正統的捍衛者，尤其是提出“保護佛教免受伊斯蘭教非法移民的外來入侵”(44)Nyi Nyi Kyaw, “Islamophobia in Buddhist Myanmar the 969 Movement and Anti-muslim Violence”, in Melissa Crouch ed., Islam and the State in Myanmar: Muslim-Buddhist Relations and 20 the Politics of Belonging, New York: Oxford University Press, 2016, pp.184-192.。這一點激化了羅興亞人問題和宗教宿怨，以至于昂山素季上臺后想要調和矛盾時完全找不到頭緒，民盟政府和佛教民族主義團體“969”及其領袖馬巴達(Ma Ba Tha)的決裂也反映出這種根深蒂固的積怨以及昂山素季的無奈。

個人魅力的競爭直接指向精英領袖個人。吳努在1958—1962年曾與奈溫有過較為激烈的個人競爭，但由于當時文官內部黨爭嚴重，吳努個人威望不足；相反，奈溫通過強硬手段平定內亂、守衛首都和復蘇國家經濟后，個人聲望蒸蒸日上，政變后也很快被國內外承認。丹瑞、敏昂萊兩代“新軍人”都與昂山素季有過個人魅力的競爭。昂山素季作為諾貝爾和平獎獲得者，長期頭戴“民主斗士”“人權斗士”桂冠，一度受到西方國家的吹捧。丹瑞曾在1995年試圖通過釋放昂山素季來建立國內外認同，并希望與昂山素季對話，但遭到她的堅定拒絕。昂山素季還堅持認為其站在“人民的一方”，將丹瑞等人推向“人民的對立面”(45)Ma Thanegi, “The Burmese Fairy Tale”, Far Eastern Economic Review, February 19, 1998.，最終被斷續監禁至2011年。2016年民盟上臺后，昂山素季兌現“超越總統之上”的政治宣言并設國務資政，總攬文官政府的立法、行政大權，敏昂萊也宣布延長總司令退休年齡五年，使其能夠繼續留任該職，并在“雙頭政體”中與昂山素季對峙。

在2020年大選之前，敏昂萊和昂山素季矛盾激化。敏昂萊曾試圖向昂山素季表明其在新一屆政府中分權的意愿，但昂山素季寸步不讓，其毫不妥協的姿態與1995年與丹瑞對峙時很相似，再度將軍方推向“人民的對立面”(46)Thiha Lwin, “Suu Kyi Tells Her MPs They Depend on Party’s Image”, The Irrawaddy, August 24, 2020.。2020年初緬甸議會掀起“修憲大戰”，在軍方獲勝落下帷幕的同時，昂山素季卻贏得了更大的聲望，原先的求全責備者們對她表示理解和同情。與此同時，她還與部分軍官建立了良好的個人關系，將原本隸屬于軍方的綜合管理局過渡到文官政府管轄范圍內(47)綜合管理局控制著全國上下3.6萬個基層官僚機構，掌握地區行政管理、預算、稅收、數據統計、政府間協調、聯絡等多方面的權力及資源，曾被譽為“緬甸公權力的主心骨”(backbone)。詳見Matthew Arnold, “Why GAD Reform Matters to Myanmar”, East Asia Forum, Vol.24, 2019, p.1.。以上這些舉動，被解讀為昂山素季“對緬軍側翼的蠶食”(48)David I. Steinberg, “The Military in Burma/Myanmar: On the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence”, Trends in Southeast Asia, No.6, 2021, pp.30-31.。

以上五類競爭，并沒有絕對的主次排序。從本質上來說，這五類競爭都存在關鍵領域的話語權、管轄權和稀缺資源的競爭，誰掌握了這三者，也就能最大程度締造最有利于本集團政治生存的環境，動搖乃至削弱對手的合法性來源基礎。例如，由于緬甸傳統文化重視佛教，對核心僧伽群體的控制及擁戴，即成為兩個群體在文化認同方面的競爭重點和“必爭”之稀缺資源，一旦獲得話語優勢，就可以增加領袖的個人魅力，進而削弱對手在相關領域的管轄權。丹瑞曾一直堅持建佛塔和捐功德，但2007年8月開始的“袈裟革命”中出現僧侶上街和軍警鎮壓的情況，丹瑞被冠以“殺僧者”(monk killer)中的名號(49)Richard Cockett, Blood, Dreams and Gold: The Changing Face of Burma, New Haven and London: Yale University Press, 2015, pp.153-251.；2008年的納爾吉斯風災中，軍政府救災不力導致13.8萬人死亡或失蹤，240萬人受災，丹瑞被認為遭到“業報”(50)“Myanmar’s Charter Sails through Referendum”, May 26, 2008, https://www.reuters.com/article/us-myanmar-referendum-idUSSP33290120080526/。這些敘事削弱了軍人在國家佛教中的和文化認同中的話語權，極大地影響了軍人對整個社會的控制力，相反以昂山素季為首的文派卻得到佛教界的認同和擁戴，為其后續逐步贏得國家權力奠定了社會基礎。

四 2021年軍人接權后的緬甸國內政局分析

2021年2月1日軍人接權后，雖然反抗者逐步建立“平行政府”，但仍呈現軍人占絕對優勢下的非均衡狀態。雙方得以持續競爭合法性，很大程度上是因為昂山素季的政治影響力余溫猶存，一旦昂山素季勢力式微和衰落，那么她作為政治談判籌碼的前提就消失了。曾傳軍方將以包括“叛國罪”在內的多項罪行對昂山素季進行終身監禁或流放，卻受到重重阻力一直推遲宣判，最終2021年12月首次宣判她4年監禁，并立即減免為2年(51)“Myanmar Cuts Suu Kyi’s Sentence to 2 Years from 4”, December 6, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-cuts-Suu-Kyi-s-sentence-to-2-years-from-4/。軍方之所以沒有對昂山素季數罪并判以及采取極端措施，是因為敏昂萊需要完善的過程合法性，來逐漸平息對抗議示威已初顯怠惰的民意。而昂山素季在民眾和主要國際行為體中地位猶存，軍方一旦采取極端行為，有可能觸發革命性的大范圍抗議，并遭到眾多以“要求釋放昂山素季”為底線的國際行為體的報復。

截至2022年10月，緬甸國內政治格局的特征主要有兩點：一是緬軍政府與反抗者集團繼承了歷史上軍政兩派精英分裂出來的不同合法性來源，且有所變化；二是在不同領域展開合法性競爭，且繼續呈現“二元化”特征。

(一)兩派精英合法性來源的變化

由于民盟執政時期的雙頭政治未能解決政治共識的分裂問題，軍人接權后兩派緬族精英繼續依托各自原有的合法性來源進行政治動員，但這些來源發生了一定的變化，尤其是文官一方已經喪失了部分支持者，實力銳減。

首先，雙方的基本盤都有所分化，但軍方基本守住了局面。軍隊內部出現了部分同情反抗者的叛逃人員，但由于軍人封閉的社群基礎仍然存在，且從中央到各軍區都進行了人事調任與重組，基本實現了內部穩控。相反，反軍方力量正在分化，一些人已經不再以昂山素季為核心。2021年2月昂山素季被軟禁后，部分反軍方力量試圖撇開她和民盟“單干”，甚至“當選議員代表委員會”內部也傳出希望增加民族政黨席位，減小民盟代表性的呼聲(52)Larry Jagan, “A Parallel Govt Emerges Post-Coup”, Bonkok Post, March 31, 2021, https://www. bangkokpost.com/opinion/opinion/2092223/a-parallel-govt-emerges-post-coup/。“民族團結政府”和“人民防衛軍”成立后，只是將昂山素季作為精神領袖，實際上對昂山素季本人的依賴在減少，甚至有人提出“昂山素季時代已經過去”的判斷(53)Azeem Ibrahim, “Opinion: Aung San Suu Kyi’s Part in the Struggle for Democracy Is Over”, The Washinton Post, December 8, 2021, https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/12/08/aung-san-suu-kyis-part-struggle-democracy-is-over/。

其次，軍隊繼續基于“法律與秩序”來守護正統與權威，反對派則難以得到正統與權威的認可。接權后，敏昂萊很快取得了國家佛教中央委員會的控制權，加上軍人中本來就有一批佛教民族主義者，其在佛教界的地位很快得到穩固。雖然敏昂萊的個人魅力沒有辦法和昂山素季匹敵，但其有成為新一代緬甸領袖的能力和抱負，且位于權力的頂端，可以輕而易舉決定昂山素季的生死。敏昂萊通過各類講話強調緬軍的光榮歷史和執政的正統性，將奈溫、蘇貌等前軍人領袖的政變稱為“履行監護人職責”(54)See “Speech Delivered by Commander-in-Chief of Defence Services Senior General Maha Thray Sithu Min Aung Hlaing at the Military Parade in Honour of the 76th Armed Forces Day on 27 March 2021”, The Global New Light of Myanmar, March 28, 2021; “Tatmadaw Has Been SteadfastlyLeading Establishment and Development Tasks of the State, Fulfilling the Needs of the Country: Senior General”, The Global New Light of Myanmar, March 26, 2021.。卡拉翰(Mary Patricia Callahan)曾用“家長制”來描述這種軍人獲得過程合法性的方式(55)Mary Patricia Callahan, Making Enemies: War and State Building in Burma, Singapore: NUS Press, 2004, p.207.，而今確似“昔日重現”。此外，敏昂萊還高調接見曾經被清洗出軍人高層的丁烏和欽紐(56)“State Administration Council Chairman Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing Visits Former Commander-in-Chief of Defence Services NLD Patron former General U Tin Oo, Former General U Khin Nyunt, Sithu Bogale Tint Aung”, The Globla New Light of Myanmar, December 6, 2021.，一則擺出“既往不咎”姿態，釋放善意，收買人心，號召支持民盟的部分軍中背叛者盡快“回歸”；另則擺出“只有勝利者才是權威”的姿態，威懾對手盡快放棄抵抗，勸服對手的支持者盡快看清形勢，“棄暗投明”。

相對地，反對派除了昂山素季并無其他可仰仗的權威，而昂山素季的正統和權威正在下降。民盟執政時期，昂山素季曾一度粘合民主政治和緬甸佛教民族主義，意圖從制度角度出發達成緬甸“去軍人化”的抱負，同時延續其在緬甸“女菩薩”的光環，達成一種佛法(Dhama)的普適性正義(57)Ingrid Jordt, “Notes on the Coup in Myanmar: Karmic Kingship, Legitimacy, and Sovereignty, Contending Modernities”, April 6, 2021, https://contendingmodernities.nd.edu/global-currents/myanmar-coup-kingship/。結果，這種中間路線不僅未能在民族和解等具體問題上取得優勢，反而讓西方國際觀眾對其處理民主、自由和人權價值觀的方式不滿，同時又無法在核心問題上與軍方達成共識。這使昂山素季在失勢后，一方面，在西方國際觀眾心目中無法重塑其“民主、自由女神”的正統地位，另一方面，國內保守力量也不再將其看作改變緬甸國運的“救世主”。不管是人格魅力還是國內外話語權，昂山素季都無法與20世紀90年代相比。

最后，軍隊將繼續受益于2008年憲法，反對派則很難從中獲利。敏昂萊通過國家媒體反復強調“聯邦選舉委員會投票操縱”和“民盟執政的違憲行為”等敘事邏輯，論證自身接權合憲(58)“Press Release from MOFA”, The Global New Light of Myanmar, March 1, 2021.，從理論上詮釋了2008年憲法與軍人精英執政的高度契合，也在實踐上表明軍方有絕對的法理話語權，其無須也無意推翻或修改憲法。套用對國家管理委員會作為過渡政府絕對權力機關的解釋，軍方還表明自身對“騷亂和動蕩”合理使用武力的訴求，以及將至少在兩年內掌控國家權力的意圖。只要未來不對憲法進行修訂，那么本次所謂“依憲接權”將開啟示范作用，為未來無止境的軍人干政埋下伏筆。無論昂山素季或者其繼任者是否有機會重返政治舞臺，都有隨時被“依憲奪權”的風險，而且對此無能為力。

(二)不同領域的合法性競爭

在合法性來源極度縮水的情況下，反對派一方面要爭取保住既有的合法性基礎，壯大反軍人的話語權和正當性，另一方面則需要加強與軍人在不同領域的多層次競爭。

1.國家權力(立法、行政)支配

反抗者通過設立平行議會、內閣等機構構成與軍人合法性競爭的程序結構，以爭奪對國家權力(立法、行政)的支配。平行議會是指“當選議員代表委員會”，由2020年11月大選中取得席位的人民院、民族院15名議員在2021年2月5日宣布組建，后逐步擴充到20人，主要是民盟代表，另有70名當選議員宣稱支持“當選議員代表委員會”在未來五年履職(59)“Who We Are”, https://crphmyanmar.org/who-we-are/, February 1, 2022.。平行內閣是指2021年4月16日由“當選議員代表委員會”宣布組建的行政機構“民族團結政府”。“民族團結政府”公布的總統溫敏和國務資政昂山素季都被軍人監禁，目前實際領袖為副總統杜瓦拉希拉(Duwa Lashi La，克欽人)和總理曼溫凱丹(Mahn Win Khaing Than，孟人)。最初建立時有13個部，后擴展至17個(60)“Heads of Government”, https://www.nugmyanmar.org/en/, February 1, 2022.。“當選議員代表委員會”和“民族團結政府”在緬甸沒有實體機構，因此被定性為流亡組織(body in exile)(61)Gwen Robinson, “Myanmar ‘Parallel Government’ Pressures Junta ahead of ASEAN Meeting”, April 19, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-parallel-government-pressures-junta-ahead-of-ASEAN-meeting/。

相對地，軍人主要依靠決策組織“國家管理委員會”集中行使立法、行政等諸多權力。敏昂萊接權后依“緬甸國防軍第9號令”成立“國家管理委員會”(62)根據緬甸2008年憲法第419條，被授予國家權力的國防軍總司令可行使立法、行政及司法權。參見《緬甸聯邦共和國憲法(2008年)》，李晨陽、全洪濤主編《緬甸法律法規匯編(2008—2013年)》，經濟管理出版社，2014年，第65頁。，但“國家管理委員會”成立后并未宣布所有前政府權力機構官員非法，而是不勝其煩地公布了數十條法令，依次解任、重新任命各部門主要負責人，每一條都注明“依憲法第419條”，并保留了中下層公務員的職務。2021年8月1日，“國家管理委員會”宣布組建看守政府，敏昂萊出任總理，宣布緊急狀態將在2023年8月結束，并許諾2023年底交權(63)“The Speech Made by State Administration Council Chairman Senior General Min Aung Hlaing on the Occasion of Six Months on 1 August 2021 since the State Administration Council Has Taken the State’s Responsibilities”, The Glolbal New Light of Myanmar, August 1, 2021.。看守政府的含義有兩點：一是逐步取代緊急狀態下的“國家管理委員會”，以制度轉型的方式來明確軍人接權合乎2008年憲法；二是表態緬軍仍堅持民主主張，以駁斥對手“民主和專制”的陣營劃分。

兩派就“軍人接權是否合憲”及是否有權支配國家權力展開了話語鏖戰。反對派援引憲法研究專家梅麗莎(Melissa Crouch)的觀點指出，軍方依照憲法第419條及相關條款接權并無依據(64)Melissa Crouch, “The Constitutional Fiction of Myanmar’s Coup”, February 17, 2021, https://www. jurist.org/commentary/2021/02/melissa-crouch-myanmar-coup-constitution/。“當選議員代表委員會”還召集律師論證稱，“武裝奪權”的行為違反了軍方自己起草的2008年憲法第201、203、347和375條，尤其強調“沒有國防安全委員會批準，不能宣布緊急狀態”，“軍方奪權行為系叛國罪”(65)“Lawyers Call for Myanmar Coup Chiefs to Face High Treason Charges”, February 18, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/lawyers-call-myanmar-coup-chiefs-face-high-treason-charges.html。針鋒相對地，軍方也借國家媒體《新光報》發文稱，“緬甸國防軍是實行憲法規定的為國家利益服務的職責”，“是民盟不愿意召開國防安全委員會”(66)Min Khant, “Personal Feeling on Party Politics Should Not Bring Loss to the Citizen’s Education, Health and Other Sectors: Senior General”, The Glolbal New Light of Myanmar, April 12, 2021.。當然，作為當權者、憲法制訂者的緬甸軍方對憲法有“最終解釋權”，因此無論有關接權合法性的辯論如何激烈，最終在國家權力支配的合法性競爭中軍人還是占有絕對優勢。

同時，雙方還通過正式講話、文件發布等方式宣布對方“非法”。敏昂萊將“當選議員代表委員會”、“民族團結政府”界定為“叛國者”、“恐怖組織”，后者也以官方名義宣稱緬軍“非法政變組成的國家管理委員會系恐怖組織”(67)軍方代表性的講話，如“One-Month Performance of the State Administration Council”, The Global New Light of Myanmar, March 13, 2021；“當選議員代表委員會”的代表性文件，如Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw Release,“Declaration 13/2021 Informing the People of Their Right to Self-defense according to the Law as Civilian Population in Case of Violence”, March 14, 2021,https://twitter.com/crphmyanmar/status/1371361961452085250?lang=en。在實踐中，以2022年1月4日緬甸獨立日雙方的公開對峙(68)軍方紀念獨立日講話見“Message Sent by State Administration Council Chairman Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing on Occasion of Marking 74th Anniversary of Independence Day Which Falls on 4 January 2022”, The Glolbal New Light of Myanmar, January 4, 2022；反抗者宣言見：【緬】《民族團結政府致第74屆緬甸聯邦獨立日的新聞發布》，2022年1月4日, https://www.facebook.com/crph.official.mm/videos/900633723974769為例，其特點包括：其一，軍方和反抗者試圖回顧1948年1月4日緬甸獨立以來的歷史，以建構自身的合法性。軍方強調自身是“有紀律的繁榮民主”的締造者，而反抗者認為軍方是民主的毀滅者。其二，雙方互扣帽子以論證對方為恐怖分子。其三，廣泛動員緬甸民眾和少數民族。軍方強調建立真正的民族團結政府(針對“民族團結政府”)，反抗者則呼吁鏟除“邪惡的軍政府”，建立“真正的聯邦民主”(呼應昂山素季的提法)。

2.軍事權力支配

軍方繼續用軍事權力鞏固其權威的合法地位，西方輿論指責軍方故意在緬甸各城市制造混亂和暴力，以證明只有軍政府才能保護國家、社會和佛教(69)Ingrid Jordt, Tharaphi Than and Sue Ye Lin, “How Generation Z Galvanized a Revolutionary Movement against Myanmar’s 2021 Military Coup”, Trends in Southeast Asia, No.7, 2021, pp.6-7; David I. Steinberg, “The Military in Burma/Myanmar: On the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence”, Trends in Southeast Asia, No.6, 2021, pp.28-29.。相應地，反抗者通過設立軍隊和動員民地武來奠定與軍人競爭的力量基礎，以奪取軍事權力支配的合法性。早期的反抗者陣營并沒有“軍隊”這個概念，自發或有組織出現的“抗命運動”(Civil Disobedience Movement)除了引發小規模社會騷亂外，并未造成太大影響。反抗者在緬甸國內進行動員后，于2021年5月5日宣布組建“人民防衛軍”，并將其職能定義為“指揮和協調對軍政府系統性的協調進攻”(70)“NUG Establishes ‘Chain of Command’ in Fight against Regime the Move Comes amid Promises by the Shadow Government to Provide More Weapons to Anti-Junta Resistance Forces”, October 28, 2021, https://www.myanmar-now.org/en/news/nug-establishes-chain-of-command-in-fight-against-regime/。從“人民防衛軍”的行為軌跡來看，其主要行動有三類：一是協調與民地武合作事宜，賦予其與緬軍交戰的合法性，動員更多武裝加入抗爭；二是借助外援，對全國各地抵抗者提供軍事指揮和訓練，如其宣稱的五個指揮部的“軍區行動”；三是策反軍人和警官叛逃并加入抵抗者陣營。根據反抗者陣營的統計，截至2021年12月1日，超過2000名軍人和6000名警官加入“抗命運動”(71)“2,000 Myanmar Junta Soldiers and Police Join Civil Disobedience Movement”, August 23, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/2000-myanmar-junta-soldiers-and-police-join-civil-disobedience-movement.html。基于以上對抗邏輯，武裝沖突自然無法避免。據“民族團結政府”公布，2021年6-9月，全國各地1800多起武裝沖突中至少有2478人傷亡(72)“NUG Establishes ‘Chain of Command’ in Fight against Regime the Move Comes amid Promises by the Shadow Government to Provide More Weapons to Anti-Junta Resistance Forces”, October 28, 2021, https://www.myanmar-now.org/en/news/nug-establishes-chain-of-command-in-fight-against-regime/。

即便如此，“人民防衛軍”囿于沒有成熟的軍事理念和指揮體系，更談不上穩定的募兵兵源，對緬軍造成的實質打擊有限。一些基層戰斗組織缺少物資，不斷向“民族團結政府”索要武器裝備(73)【緬】《人民防衛軍急需裝備》, 2021年12月29日, https://www.rfa.org/burmese/program_2/pdf-wanted-weapons-12282021234901.html/，但“民族團結政府”只能通過有限的動員能力爭取武裝支持，這某種程度上降低了其對“人民防衛軍”的控制力。從合法性競爭的效用看，策反緬甸軍警逃離體制似乎最有效，因為無論從理論還是現實情況來看，強大的緬軍除非從內部瓦解，否則很難在無外國軍隊介入的情況下垮臺。不過，反抗者試圖通過分化和瓦解手段打擊緬軍最為看重的凝聚力和團結性，為“人民防衛軍”造勢，其輿論意義大于實際影響。對于有30-40萬人的緬軍和9萬人左右的警察部隊而言，即便真有數千人逃離，也不構成實際意義上的威脅。軍政府將“人民防衛軍”定義為“恐怖組織”，并援引《反恐怖主義標準作業程序》有關內容“依法”對其采取暴力回應(74)“Press Release on Misinformation and Disinformation Appearing on Social Media”, The Glolbal New Light of Myanmar, December 10, 2021.；對逃離者則警告其盡快自首，寬嚴相濟，以穩軍心(75)“Republic of the Union of Myanmar Anti-terrorism Central Committee Declaration of Terrorist Groups Notification No 2/2021”, The Glolbal New Light of Myanmar, June 7, 2021.。

3.政治、經濟與社會認同

反抗者利用政治、經濟、社會認同等渠道進行動員，與軍人展開多元的合法性競爭。

(1)政治領域。反抗者的主要渠道是利用軍人接權的制度漏洞，并與其他反軍人政治力量結盟。反抗者竭力拉攏同樣在2020年大選中獲得席位的政黨，如撣族民主聯盟、德昂民族黨、孟團結黨、克耶民主黨等，聯合抵制軍方并要求“還政”，但效果不彰。

相對而言，軍方更從容不迫。軍方接權后邀請對民盟不滿的其他政黨領袖加入掌管權力的“國家管理委員會”(76)如邀請曾被民盟開除的民族先鋒黨領袖杜德德凱擔任社會福利、救濟與安置部部長，邀請曾從民盟脫黨并組建民主力量黨的欽貌瑞(Khin Maung Swe)擔任“國家管理委員會”委員等等。，使得“國家管理委員會”出現文職人員比軍人多的結構，以否認反對派貼給“國家管理委員會”的“軍事委員會”標簽。對民盟以外的政黨，軍方的態度是能松則松，盡量爭取。敏昂萊數次召開與其他政黨的見面會，承諾在2023年舉行新的大選。他雖然沒有明確譴責民盟，但多次表示“政黨是代表民眾而不是代表個人的組織”“沒有人能夠凌駕于法律之上”，這顯然是針對民盟及昂山素季的指責(77)“UEC Discusses Electoral Reform with Political Parties”, The Glolbal New Light of Myanmar, December 25, 2021.。軍方雖然沒有明確表明要“解散民盟”，但積極搜查民盟基層黨部，并在查找“大選造假罪證”的過程中，取締了眾多民盟基層黨組織。不少民盟黨員因支持“當選議員代表委員會”與“民族團結政府”被貼上“恐怖分子”“叛國者”標簽。更為“討巧”的是，軍方自己不出擊，而是驅使親軍人政黨主動出擊，如民族政治民主黨就多次致信聯邦選舉委員會(Union Election Commission)，要求以違反政黨登記法為由取締民盟(78)【緬】《據聯邦選舉委員會稱，全國民主聯盟政黨尚未接受“是否”因遵守《政黨登記法》而受調查，也尚未決定是否解散》，2021年11月26日，https://news-eleven.com/article/220668/。

在處理與其他政治力量的關系上，雙方的博弈更加微妙。例如，雙方均有意拋棄民族宿怨而通過族際動員來達成力量聯盟，但策略和底線不同。在民地武問題上，敏昂萊重組了民族和解機構(79)敏昂萊宣布將在緊急狀態期間成立三個新的和平委員會，分別是民族團結與建立和平中央委員會(Central Committee for National Unity and Peacemaking)、民族團結與建立和平工作委員會(National Unity and Peacemaking Working Committee)和民族團結與建立和平協調委員會(National Unity and Peacemaking Coordination Committee)。“SAC Seeks ‘Pragmatic Results’ with New Peace Process Committees: Military Spox”，February 19, 2021, https://www.bnionline.net/en/news/sac-seeks-pragmatic-results-new-peace-process-committees-military-spox，主動宣布與此前打得最為火熱的若開軍停火，摘除曾扣給若開軍的“恐怖組織”帽子并釋放此前抓捕的若開軍作戰人員。自2021年4月起，軍方宣布對所有民地武不主動出擊，后續多次延長這種主動停火行為(80)“Myanmar Junta Declares 1-Month Cease-Fire”, April 1, 2021, https://www.aa.com.tr/en/asia-pacific/myanmar-junta-declares-1-month-cease-fire/2194728/。反抗者則直接宣布“取消所有民地武組織的恐怖組織稱謂”，并呼吁各民族組織“團結起來推翻軍人的邪惡統治”(81)“Myanmar’s Elected Lawmakers Eliminate Ethnic Armed Organizations from List of Terrorist Groups”, March 18, 2021, http://www.arirang.com/news/News_View.asp?nseq=274038/。在羅興亞人問題上，“民族團結政府”在2021年6月3日公開承認羅興亞人獲得公民身份的權利，“當選議員代表委員會”甚至愿意將羅興亞人相關案件提交國際法庭(82)“NUG Releases Statement Recognising Rohingyas’ Right to Citizenship”, June 4, 2021, https://www. myanmar-now.org/en/news/nug-releases-statement-recognising-rohingyas-right-to-citizenship。但軍方并沒有為了爭取合法性而在羅興亞人問題上讓步，相反在接受采訪時，敏昂萊非常強硬地表示：“從來沒有‘羅興亞’這個詞”，“世界上沒有哪個國家會超越自己國家的移民法去接受別人”(83)《鳳凰獨家|敏昂萊回應若開邦難民問題：緬甸從來沒有羅興亞人》，鳳凰網，2021年5月24日，https://i.ifeng.com/c/86VRvUxgyqx/。

(2)經濟領域。緬軍接權后最大的軟肋之一是接權帶來的市場秩序紊亂，加上第三波新冠疫情沖擊，一度出現宏觀經濟衰退、社會民生凋敝的勢頭，這些“負面績效”很快被反對派用來開展社會動員。敏昂萊接權之后，將經濟復蘇指定為執政方針之一(84)“Republic of the Union of Myanmar State Administration Council Nine Objectives”, The Glolbal New Light of Myanmar, March 3, 2021.，而反抗者也制訂了自身的經濟發展方案。目前來看，反抗者經濟合法性競爭的渠道主要有三條：其一，唱衰軍方經濟政策，宣揚緬甸“經濟崩潰論”。軍人接權后，緬幣貶值近100%，美元匯率一度高達1：3200，軍人重新發放曾被叫停的玉石采掘執照。對此，反抗者一方面利用世界銀行的數據，通過“民族團結政府”的社交媒體陣地譴責緬軍使緬甸經濟萎縮20%，丟失100萬個工作崗位；另一方面反抗者指責軍方通過變賣國家資源為自身牟利，論證“軍人持續執政，國家經濟將崩潰”(85)【緬】《緬甸聯邦民族團結政府聲明》，2021年7月18日, https://www.facebook.com/NUGmyanmar/posts/pfbid0wP5yamPGNyMH8D8NMbE2QJw9jBYb8dtr4NYqdy2z133GyoupWM2aUdsZbAPtSo5al。

其二，進行海外游說，開展道義施壓，爭取截流外資。“民族團結政府”積極利用海外媒體發聲，宣傳“與緬軍做生意的外國公司將面臨新的聲譽和潛在安全風險”，呼吁海外緬甸商人“積極削減流向軍政府的資金”，以“迫使外國投資者從與軍方有聯系的企業撤資”(86)“Myanmar Parallel Government to Challenge Regime with $700m Budget”, September 2, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/Myanmar-parallel-government-to-challenge-regime-with-700m-budget/。“民族團結政府”還嚴厲批評緬甸工商聯合會(Union of Myanmar Federation of Chambers of Commerce and Industry)“接受緬軍領導的行為”，并致信呼吁外國商會不要與緬軍執政者合作(87)Sebastian Strangio, “Myanmar’s Currency Falls to All-Time Low Amid Post-Coup Turmoil”, Spetember 20, 2021, https://thediplomat.com/2021/09/myanmars-currency-falls-to-all-time-low-amid-post-coup-turmoil/。同時，對于接受“民族團結政府”動員并從與軍人合作轉向不合作的企業，給予積極宣傳和褒獎，并鼓勵其形成示范效應。如在道達爾和雪佛蘭公司暫停向軍企股東分紅并發布公告譴責“國家管理委員會”后，“民族團結政府”就褒獎其為“抵制恐怖主義委員會的負責任商業道德典范”(88)【緬】《緬甸聯邦民族團結政府(NUG)關于道達爾等公司暫停利潤分享的公告聲明》，2021年5月30日, https://www.facebook.com/NUGmyanmar/posts/pfbid07wkpaxM5xxiA1naxQe7nNJSQZYQKHEHJAXUHMVcqFria2JAucm4c29Q5grqzU9fRl。

其三，揭露軍人家族式經濟模式的弊端，爭取海外募捐。“民族團結政府”于2021年10月18日宣布，“政變頭目敏昂萊”及其15家家族企業被列為“恐怖企業”，11月10日聲明“隸屬于‘緬甸經濟公司’的軍企參與了戰爭罪行”(89)【緬】《NUG就恐怖分子軍隊擁有的企業發表聲明》，2021年11月11日, https://burmese.dvb. no/archives/499499/。“民族團結政府”試圖表明：軍方過去半個多世紀沒有搞好緬甸經濟，如今也不可能帶來希望，因為軍人的創收模式還是以前的集中封閉模式，且只擅長于搞“內部清洗”的軍人也無法真正融入國際市場體系。只有推翻軍人，才能回歸經濟發展的正軌。基于這一邏輯，“民族團結政府”發布了自己的“國債”購買和捐款方式，呼吁海外捐款以“幫助結束恐怖分子軍隊的統治”(90)【緬】《民族團結政府定期會議(33/2021)》，2021年11月23日,https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=235170715370234&id=105408625013111/。

(3)社會認同。主要是文化認同及疫情形勢下的治理認同。在文化認同領域，軍人基本掌控了話語權和控制權，反抗者則不惜劍走偏鋒“僭越正統”。敏昂萊在接權后即刻向佛教中央委員會大長老行跪拜禮，奪取對主流佛教界的控制權。當然，也有一些僧侶自發上街游行示威，支持反抗集團，甚至通過某些宗教儀式“詛咒”接權者，但影響力無法與2007年的“袈裟革命”相提并論。反抗者開始轉向“正統以外”。譬如，“民族團結政府”承認羅興亞人的身份，理由是“同情羅興亞人的困境，因為現在所有人都在經歷軍隊的暴行和暴力”，但這也引發了極大的爭議；另外一些反抗者認為在羅興亞人問題上向外國妥協無異于放棄底線，極為不妥(91)“NUG Releases Statement Recognising Rohingyas’ Right to Citizenship”, June 4, 2021, https://www. myanmar-now.org/en/news/nug-releases-statement-recognising-rohingyas-right-to-citizenship/。在疫情治理方面，反抗者認定前兩波疫情能得到控制是民盟帶領下民眾齊心協力的結果，但當前疫情形勢下的緬甸社會混亂系緬軍接權導致，由于軍人缺乏治理能力，導致大量緬甸民眾病亡(92)Helene Maria Kyed, “The Military Junta in Myanmar Weaponizes COVID-19 against Its Opponents”, August 31, 2021， https://www.diis.dk/en/research/the-military-junta-in-myanmar-weaponizes-covid-19-against-its-opponents。對此，“民族團結政府”還專門發布聲明致信“聯合國秘書長、國際組織和各國政府”，緊急呼吁人道援助，并公布了“民族團結政府”的“全國接種計劃”(93)【緬】《緬甸聯邦民族團結政府聲明》，2021年7月18日, https://www.facebook.com/NUGmyanmar/posts/pfbid0wP5yamPGNyMH8D8NMbE2QJw9jBYb8dtr4NYqdy2z133GyoupWM2aUdsZbAPtSo5al。對此，軍方也針鋒相對地藉由官方媒體發布軍方如何在短期內爭取到各國疫情設備援助，并陸續發布大量疫情形勢逐步向好的消息(94)根據2021年12月11日官方媒體報道，第三波新冠疫情感染高峰期緬甸國內感染率約為40%，但12月感染率已經下降到2%。參見“State Administration Council Chairman Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing on Occasion of Opening Ceremony of 3rd Myanmar Ethnic Cultural Festival 2021”, The Glolbal New Light of Myanmar, December 11, 2021.。由于軍方國內外動員能力更強，隨著疫情好轉和局勢穩定，反抗者也很難再在疫情治理方面與軍方競爭合法性。

4.國際認同

反抗者通過國際動員來拓寬與軍政府競爭的領域和空間。“當選議員代表委員會”日益認識到僅憑自身的努力無法促使軍方主動放棄權力，因此積極爭取國際認同和國際介入。2021年2月22日，“當選議員代表委員會”任命原民盟欽邦選舉委員會成員薩薩(Sa Sa)為駐聯合國代表。薩薩在同年3月初寫信致聯合國安理會，要求履行“對緬軍方暴力的‘保護責任(R2P)’”，呼吁國際社會“在為時過晚之前迅速采取行動”(95)“Envoy of Myanmar Civilian Gov’t Defiant after Treason Charge”, March 16, 2021, https://www. aljazeera.com/news/2021/3/16/un-envoy-myanmar-civilian-govt-defiant-in-face-of-treason-charge。4月16日，薩薩被任命為“民族團結政府”“國際合法部”部長，繼續利用其國外資源進行動員。

同時，軍方一直沒有放棄對國際認同的爭奪。敏昂萊格外在乎國際觀眾對于其接權程序正義的認可，因此一直在強調軍人接權是“民主保衛”而絕非“民主易幟”，指出緬甸轉型本來就是“軍人一手努力的結果”(96)“Speech Delivered by Commander-in-Chief of Defence Services Senior General Maha Thray Sithu Min Aung Hlaing at the Military Parade in Honour of the 76th Armed Forces Day on 27 March 2021”, The Glolbal New Light of Myanmar, March 28, 2021.。敏昂萊一方面利用外交場合解釋緬軍接權的正當性和前政府大選舞弊的非法性；另一方面則在國際場合譴責反抗者，比如在接受俄媒采訪時就譴責這些“普遍的反抗”構成了恐怖活動，因此緬軍的反應才“很暴力”(97)“Chairman of State Administration Council Commander-in-Chief of Defence Services Senior General Min Aung Hlaing Answers Questions Raised by Russia 24”, The Glolbal New Light of Myanmar, June 27, 2021.。此外，雖然美西方國家主導的國際主流社交媒體封禁了緬軍的國際社交媒體平臺賬號，但緬軍并沒有“冷處理”，而是利用其他發聲機會“澄清事實”。比如，即便大部分英文輿論傾向于相信2021年5月“緬軍在國內的暴力鎮壓導致了至少700人死亡(98)這些數字由大部分英文媒體轉引，但其主要數據來源是一個名為“緬甸政治犯援助協會”(AAPP)的組織。截至2022年7月29日，該組織公布的最新數據顯示，軍人接權以來被殺人數達到2138人。詳見Assistance Association for Political Prisoners, “Daily Briefing in Relation to the Military Coup”, July 30, 2022, https://aappb.org/?lang=en/，但敏昂萊接受鳳凰衛視采訪時強調：“這是沒有根據的，真正的死亡人數是300人左右。”(99)《敏昂萊接受鳳凰專訪：緬甸不是“軍事政變” 媒體夸大傷亡數據》，鳳凰衛視網，2021年5月21日，https://news.ifeng.com/c/86QsBSRodej/敏昂萊在對外宣傳中堅稱“法治與秩序”，與反抗者打著“Z世代的覺醒”旗號所造成的“無序與混亂”形成了鮮明的對比，這也能夠引發眾多具有內亂威脅的第三世界國家的共情。

相較軍方，反對派得到的西方支持更多。反對派雖勢力單薄，可供利用的國際資源卻不少。比如，美歐制裁緬軍主要將軍，國際主要人權組織和國際法庭都把“非法”“犯罪”等標簽貼給緬軍，“臉書”(Facebook)、“推特”(Twitter)等主流國際社交媒體將緬軍賬號封禁，等等。一年半來，“當選議員代表委員會”和“民族團結政府”取得的國際動員成果主要有：一是聯合國大會拒絕承認軍方任命的緬方駐聯合國代表；二是法國參議院和歐洲議會投票對“民族團結政府”表示支持，“民族團結政府”被準許在英國、捷克、韓國、澳大利亞等國設立辦事處；三是美國在《國防授權法案》中鼓勵促進“民族團結政府”合法化。不過，雖然不少國家都在譴責緬軍政府，但實際的情況是很多大國已經與緬甸軍政府建立了實質性聯系，與“民族團結政府”的實質性合作反而不多。

國際認同的合法性競爭，本質上也是軍政雙方關于緬甸政治轉型主導權和領導權的競爭。敏昂萊渴望自己能像泰國巴育(Prayuth Chan-ocha)、柬埔寨洪森(Samdech Hun Sen)等領袖一樣，在本國踐行自上而下、集中而非分散的民主體制，并且得到大國和東盟的一致支持。然而，以昂山素季為代表的“聯邦民主派”在國際觀眾中的聲望仍高于敏昂萊及其前任的“有紀律的繁榮民主”，反抗者只要仍舉著民主政治和昂山素季的大旗，就將在一段時間內繼續得到國際支持。

5.個人魅力

接權后，敏昂萊通過武裝力量占據了權力的制高點，但仍然無法消除昂山素季持續高漲的聲望，這使兩人繼續基于個人魅力建立起合法性競爭關系。敏昂萊的個人魅力來源于：其一，在軍中建立起來的威望。從敏昂萊接權后對“國家管理委員會”一系列有條不紊的部署、對主要軍官尤其是軍區司令的調換行動來看，敏昂萊在軍隊內部的威望不容置疑，在前大將丹瑞尚未去世的情況下，他應該已經基本掌握了軍內實權。其二，解決內政外交的決策能力。這體現在敏昂萊始終重視緬軍接權的合理正當性包裝，以及借助俄羅斯等國的支持度過初期國際制裁的陣痛期。其三，解決國家建設與經濟發展的實力。敏昂萊接權后面臨外資撤離、新冠疫情和通貨膨脹等問題，但并未捉襟見肘，而是很快拿出一系列政策工具，包括重新任命前鞏發黨執政時期的經濟專家，以及對裙帶資源的調用(100)敏昂萊背后有著強大的家族經濟支撐，如敏昂萊的兒子昂比松(Aung Pyae Son)、女兒欽迪蕊黛蒙(Khin Thiri Thet Mon)等人在玉石、礦產、酒店、旅游、通訊等公司占有全部或大部分股份。敏昂萊及其家屬還與緬甸寶石企業家協會主席、知名大亨德薩(Tay Za)、勇穆(Yon Mu)、臘柏孔薩(La Bain Kun Hsa)等人有著千絲萬縷的聯系。參見“Who Profits from a Coup? The Power and Greed of Senior General Min Aung Hlaing”, January 30, 2021, https://www.business-humanrights.org/fr/derni%C3%A8res-actualit%C3%A9s/who-profits-from-a-coup-the-power-and-greed-of-senior-general-min-aung-hlaing/，為挽救經濟危局贏得時間和空間。

敏昂萊并不想與昂山素季這位30多年的勁敵有任何形式的和解，甚至想聯合其他各方力量來徹底瓦解昂山素季的個人聲望和魅力。昂山素季自2021年2月3日被起訴以來，先后被扣上了違反自然災害管理法、進出口法、國家保密法以及貪污受賄等10多項罪名，合計可判刑104年(101)“Myanmar Junta Sentences Suu Kyi and President U Win Myint to Four Years in Prison”, December 6, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-junta-sentences-suu-kyi-and-president-u-win-myint-to-four-years-in-prison.html。然而這些刑罰尚未宣判，就受到昂山素季國內外支持者的抵制和抗議。礙于昂山素季在民眾中的威望，幾經推遲后，軍方開始步步為營地宣判。例如，2021年12月初首次宣判僅監禁昂山素季2年，2022年1月10日追判其4年監禁，累計6年徒刑(102)“Aung San Suu Kyi: Myanmar Court Sentences Ousted Leader in Widely Criticised Trial”, December 6, 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-59544484/。截至2022年10月中旬，昂山素季已面臨15項指控，被判處26年監禁(103)“Aung San Suu Kyi Faces Total of 26 Years in Prison after Latest Corruption Sentencing”, October 12, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/oct/12/aung-san-suu-kyi-faces-total-of-26-years-in-prison-after-latest-corruption-sentencing。后續軍方仍將會繼續試探民意，并根據自身利益需求和好惡判斷，在新的宣判中增減昂山素季的刑期，但她在喪失政治能量前，絕不會輕易被釋放。

反對派仍需利用昂山素季的個人魅力來建立內部統一的凝聚力，但由于她被監禁，對此并沒有太好的辦法。不過，反對派也沒有放棄任何一個對敏昂萊本人形象進行指責乃至攻擊的機會。從各類媒體的報道看，這些“反敏”行為主要有三條主線：一是站在緬甸轉型歷史的角度，將敏昂萊看做是與奈溫、丹瑞等前軍人領袖如出一轍的“獨裁者”，并稱其為緬甸“民主的葬送者”；二是在歌頌昂山素季等民主領袖的同時，將敏昂萊比作是陰謀家、小丑和恐怖分子；三是表達對敏昂萊接權的極端憎惡，包括利用巫師進行詛咒、焚燒其畫像、對其人物符號進行辱罵等等(104)See “Myanmar’s National Unity Govt Asks Interpol to Arrest Coup Leader”, April 23, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmars-national-unity-govt-asks-interpol-arrest-coup-leader.html; “Myanmar Shadow Government Condemns Army Ruler for Taking PM Role”, August 2, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/myanmar-shadow-government-condemns-army-ruler-taking-pm-role-2021-08-02; “Myanmar Protesters Burn Junta Leader’s Images on His Birthday”, July 3, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/myanmar-protesters-burn-junta-leaders-images-his-birthday-2021-07-03。

盡管反對派中有一股聲音提出“昂山素季時代已經過去”，但實際上反對派如果脫離了昂山素季，其本身與軍方本已微乎其微的對話機會將變得更加渺茫。目前，主要國家和國際組織都支持在東盟的主導下，倡導緬甸各方對話和解，而和解的雙方領袖無疑直指敏昂萊和昂山素季。菲律賓外長特奧多羅·洛欽(Teodoro Locsin)曾非常直接地指出：“沒有昂山素季，對話將毫無意義。”(105)“Philippines Says ‘Indispensable’ Suu Kyi Must Be Involved in Myanmar Peace Process”, January 16, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-says-indispensable-suu-kyi-must-be-involved-myanmar-peace-process-2022-01-16/

當然，軍方也在試探民意的過程中逐步消磨昂山素季的形象和魅力。客觀來說，昂山素季五年執政期提出的“修改憲法、民族和解、經濟發展”三大目標成效均不彰，其個人魅力已經有所折損。尤其是昂山素季在羅興亞人問題上立場與軍方一致，不接受羅興亞人的族裔身份，使其在西方人權衛士中獲得的眾多頭銜被剝奪，國際聲望大受打擊。當緬甸在國際法庭被起訴對羅興亞人實施種族滅絕時，昂山素季雖親臨國際法庭辯護，被視為“民族英雄”(106)Daniel Morley, “Myanmar: ‘Saint’ Aung San Suu Kyi and the Hypocrisy of Imperialism”, January 24, 2020, https://www.marxist.com/myanmar-saint-aung-san-suu-kyi-and-the-hypocrisy-of-imperialism.htm/，但因緬甸內部和解的破裂，本可以用來增長個人魅力的國內政治紅利也在軍人接權后大打折扣。漫長的審判過程穿插著各類不利于昂山素季本人的證據，其中包括前仰光省省長漂敏登(Phyo Min Thein)等人“舉證昂山素季貪污受賄”，其前私人經濟顧問肖恩·特納爾(Sean Turnell)被指控違反移民法而被拘捕，其曾以母親為名打造的慈善機構“杜慶芝基金會”也被軍方查出“非法斂財”的證據(107)“Myanmar Junta Charges Detained Leader Daw Aung San Suu Kyi With Corruption”, June 10, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-junta-charges-detained-leader-daw-aung-san-suu-kyi-with-corruption.html。此外，針對昂山素季個人魅力的一大來源“國父之女”，軍方也沒有放過攻擊的機會。例如，昂山素季執政期間曾以昂山將軍為名命名的孟邦“昂山將軍大橋”，被敏昂萊親自改成“丹倫大橋”，后者稱昂山素季的命名不利于民族團結(108)“All the National People Need to Strive for Serving the Interests of the State with Spirit ‘We Are Myanmar’: Senior General”, The Glolbal New Light of Myanmar, June 2, 2021.。軍方發言人佐敏吞(Zaw Min Tun)針對昂山素季的執政曾公開表示：“如果目睹今日緬甸發生的情況，昂山將軍會認為他的女兒很愚蠢。”(109)“Myanmar Junta Spokesman: Daw Aung San Suu Kyi’s Father Would Think Her ‘Stupid’ ”, April 5, 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-junta-spokesman-daw-aung-san-suu-kyis-father-think-stupid.html

余 論

緬甸自2011年3月底正式吹響轉型號角，不到10年的光景又重回軍人執政狀態。軍人接權后，隨著“平行政府”的反抗，出現兩股具有不同合法性來源但力量對比懸殊的緬族精英對政治合法性的競爭。之所以會出現這種現象，一方面是因為延續至今的軍人與文官緬族精英之間的矛盾尚未消除，而兩派競爭又助長了國內族際沖突的擴大，同時國家建設遠未完成；另一方面則是因為，緬軍雖然意圖開啟自上而下的改革，卻又一手締造了2008年憲法內含“軍人”與“文官”的權力分割條款，這意味著只要文官上臺而軍方難以控制，就必然落入雙頭政治格局。本身缺乏內聚力和執政張力的緬甸執政者，很容易在雙頭政治格局下卷入族際沖突、軍政對峙和大國博弈等問題，而這些問題又易引發軍人頻繁干政，形成“輪回”困局。如果不從根本上解決內部認同和執政精英的凝聚力問題，產生真正帶領緬甸走向國運昌盛的可靠領袖和政權，緬軍頻繁干政只能是飲鴆止渴。

僅就目前緬甸政局而言，只要美西方沒有足夠的誠意支持反抗者——例如，真正派遣武裝部隊支援，真正做到政治承認和公開經濟援助——那么如同歷史上的吳努和盛溫流亡政府一樣，反抗者最終會孤立無援并喪失競爭合法性的能力。相反，只要軍方穩住國內公務人員群體、部分仍然保持觀望狀態的民族地方武裝及外部的部分大國和東盟，就可以基本維系其政治生存的合法性來源。當然，一旦穩住這些合法性來源，軍方更不可能對反抗者有任何讓步。隨著緬軍逐步控制局面，疫情形勢好轉，而“民族團結政府”無法兌現社會承諾，緬軍將取得更大的優勢。不過，緬軍始終不具備程序合法性，還是要過渡到某種合適的文官政府，最優解則是如2011年那樣由退役軍人支配的半威權政府。

目前來看，反抗者之所以仍有同軍方周旋的余地，就在于他們還擁有昂山素季這張“王牌”。只要昂山素季的政治能量不消失，這種對峙就可能持續下去：即便有一天反抗者被瓦解，只要民盟和昂山素季仍然蟄伏在野，而軍方沒法徹底將其消滅，那么反抗者還是可能利用軍方改革或新一輪大選的間隙“卷土重來”，即便不能奪權，也會在合法性上繼續挑戰軍人。

那么，緬甸軍方是否會接受東盟調解，主動進行政治和解呢？筆者的判斷是很難。其一，從歷史繼承而來的緬族高層精英的“傲慢”和彼此認同之間的“偏見”形成了軍政和解的死結，雙方在公開場合動輒絕不妥協的態度及無法相互消滅的事實已經久拖成疾，難以一朝調和。其二，軍人接權后的緬族精英政治對抗裹挾了不正當的政治動員。為了能夠消滅對方，各自都不惜同“仇敵”達成利益交換，比如軍人與若開軍和解，反抗者承認羅興亞人群體，這些“奇怪的和解”實際上是以壓制積怨為代價的，未來不管哪一方占上風，這些舊有矛盾仍將爆發，甚至愈加不可收拾。實際上，截至2022年10月，緬軍與若開軍戰事已經重燃，且在不斷惡化。其三，基于以上兩點，民族和解問題和兩派緬族精英的矛盾相互糾纏，而這兩個問題都很難拿出來單獨解決。只要沒有生死攸關的外部壓力和危機促使緬內部力量重新凝聚，僅靠當前的解決思路，即便建立起初步的政治共識與政治和解，也很容易因政權變更而一朝坍塌。目前來看，敏昂萊和昂山素季都缺乏長遠的政治眼光和強大的決策執行力，又暫時看不到有可能崛起的政治新星，加上各家民地武擁兵自重，緬甸政治和解依舊任重道遠。