“印太轉向”下英國的南海政策：解析與評估

王傳劍 黃詩敬

一 問題的提出與相關研究評述

出于霸權護持的邏輯，近年來美國的對外戰略經歷了從“亞太再平衡”戰略到“印太戰略”的接續轉型過程，采取相應手段防范、應對乃至遏制中國綜合國力和國際影響力的向好發展，逐漸成為其全球戰略布局的重點關切和關鍵所在。作為維護自由主義國際秩序的一項重要制度安排，聯盟體系在美國的國家安全和對外政策中一直占據突出位置，以跨大西洋伙伴關系為重點的聯盟合作向來被美國戰略界寄予厚望。美國希望依托自身的同盟體系和小多邊合作機制將更多的國家納入印太架構，以服務于其鞏固全球主導地位、拓展地緣戰略利益、分擔大國博弈壓力的目標。特別是隨著“印太戰略”實質化進程的加快，以英國為代表的歐洲盟國繼續受到美國的高度重視。在2017年底發布的《國家安全戰略報告》中，特朗普政府將中國界定為“修正主義國家”和“戰略競爭對手”，并特別強調了對“一個強大而自由的歐洲”的支持，還表達了對于歐洲盟國增加國防開支、提升軍事能力以及持續參與北約軍事行動的期許(1)The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December 18, 2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, p.25, p.47, p.48.。而在2018年初發布的《國防戰略概要》中，美國國防部又進一步強調了在印太、歐洲、中東和西半球保持相對有利的地區力量均衡的必要性，并將“擴展印太聯盟及伙伴關系網絡”與“加強跨越大西洋的北約聯盟”視為達成上述戰略目標的關鍵路徑(2)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy”, January 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf, p.4, p.9.。2019年6月發布的《印太戰略報告》則再次肯定了英國、法國和加拿大等盟國在維護“自由開放的印太地區”中所能發揮的關鍵作用，并且稱贊這些國家在軍事能力、地區存在、捍衛地區及全球范圍內的“自由開放原則”等方面為美國提供了重要支持(3)U.S. Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.pdf, p.42.。拜登政府上臺后，特朗普時期的“印太戰略”得以延續和發展(4)The White House,“Fact Sheet: Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/，并被賦予了更為濃厚的聯盟外交導向和對華競爭內涵(5)David Dollar, “What Does Biden’s First 100 Days Tell Us about His Approach to China?”, The Brookings Institution, April 26, 2021, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2021/04/26/what-does-bidens-first-100-days-tell-us-about-his-approach-to-china/。2021年3月，白宮國家安全委員會發布的《臨時國家安全戰略指南》繼續在國際體系層面渲染所謂的“中國威脅”，并且強調美國將會“重新致力于跨大西洋伙伴關系”，“與歐盟和英國就我們這個時代的決定性問題制定強有力的共同議程”(6)The White House,“Interim National Security Strategic Guidance”, March 3, 2021, https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf, p.8, p.10.。在2022年2月發布的《美國印太戰略》報告中，拜登政府又特別強調“與最親密的盟友和伙伴一道，在印太地區牢牢站穩腳跟”的重要性，并且進一步凸顯了英法等國以及歐盟在印太地緣政治環境、規則秩序建設和安全穩定目標中的關鍵地位(7)The White House,“Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf, p.5, p.7.。

英美之間的“特殊關系”被著名的歷史學家保羅·約翰遜(Paul Johnson)稱為“現代民主世界秩序的根基所系”(8)Paul Johnson, The Birth of the Modern: World Society 1815-1830, New York: Harper Collins, 1991, p.19.，它作為跨大西洋關系和昔日英國“三環外交”理念的重要一環，在雙方的對外政策議程中長期占據著核心位置。在歷史紐帶、文化基因以及現實利益等因素的共同影響下，兩國均將對方視作最親密的盟友與伙伴，并且致力于以雙邊關系的發展和各種多邊機制為依托，持續深化彼此在國際和地區事務中的協同合作。特別是在美國積極謀求構建印太安全架構的背景下，出于多重利益的綜合考量，英國再度提高了對美國全球戰略的配合度，在“脫歐拉鋸戰”轉入實質性脫歐階段的進程中表現出主動參與印太布局的積極態度，力求實現“全球英國”構想與“印太戰略”的有機結合，以克服英歐關系調整給其國際形象、戰略信譽和對外關系帶來的不利影響，提升自身在“后脫歐時代”的國際地位和影響力。可以看到，近年來英國顯著增強了對于印太地區的介入力度，并且順應美國將南海爭端這一國際和地區熱點問題打造成為牽制中國崛起的“戰略抓手”的現實需要，把“關注”南海有關爭議作為其“入局”印太和呼應美國全球戰略的重要支點，致力于加強在該問題上與美國的政策協調和實質性合作，大有在美國的“指揮棒”與“信號旗”下深度攪局南海之勢。鑒于“印太戰略”具有鮮明的冷戰對抗思維、對華打壓色彩和意識形態偏見，英國深度參與“印太戰略”并隨美國一道擾動南海局勢的舉措，無疑在客觀上策應了美國借南海有關爭議制造中國周邊安全困局、牽制打壓中國崛起的政策意圖，對南海地區局勢的整體穩定與向好發展產生了不可忽視的負面影響。尤其是在美國的“印太戰略”布局日趨深化和英歐關系發生復雜變動的形勢下，英國介入印太事務的熱情必將有增無減，借美國之力提升本國地位和影響力的政策考量也會更趨強化，因此今后英國的南海政策以及英美兩國在南海問題上的互動關系肯定會被賦予愈發濃厚的大國戰略博弈色彩，使得南海地區局勢的整體走向以及西太平洋區域的地緣戰略態勢面臨更多的不確定性。

由于兼具國際交通樞紐地位、地緣戰略價值和資源開發潛力，南海素有“亞洲的地中海”之稱，近年來更是被視為關涉世界主要大國利益的重要地區以及各方開展地緣政治博弈的“競技場”?；谟蛩氐拇嬖诳赡軙δ虾５貐^局勢及東南亞地緣環境產生多重復雜影響的判斷，中外學術界和戰略界皆對英國南海政策的現狀與走向產生濃厚興趣，并且針對該議題進行了一些探討。不過客觀地說，英國因素在較長的歷史時期內并未成為影響南海局勢走向的關鍵，它對南海爭端的所謂關注和介入，也更多被認為是21世紀第二個十年后甫一出現的國際事件。實際上，英國在南海問題上的政策立場發生了從“基本中立”到“選邊站位”的變化，特別是在“南海仲裁案”的沖擊和中美關系發生深刻變動的形勢下，其在南海及東南亞地區的活動才變得愈發活躍，甚至被《金融時報》等國際媒體解讀為具有鮮明的“炮艦外交”色彩(9)George Parker, Henry Mance, “‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China”, Financial Times, February 15, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225。就目前的情況看，國內學界有關英國南海政策的研究基本可以歸納為以下三個方面：一是通過梳理特定時期英國在南海的政治、軍事、外交等領域的具體政策形態，解析其背后的戰略意圖及對地區秩序和地緣環境的影響，并對其政策發展的趨勢作出展望(10)相關研究成果可參見劉晉：《英國南海政策的演變、原因與潛在影響》，《中國—東盟研究》2018年第4期；胡杰：《英國干涉中國在南海維權：前瞻與預防》，《太平洋學報》2019年第3期；胡杰：《英國介入南海問題的海洋安全邏輯——以〈英國國家海洋安全戰略〉為中心》，《邊界與海洋研究》2019年第3期；張飚：《英國南海政策的變化、動因及走向》，《現代國際關系》2019年第7期；徐東波、王沙騁、祝小茜：《COC磋商背景下的英國南海情報體制研究》，《情報雜志》2020年第4期。；二是將英國的南海政策納入其全球戰略布局、對華關系議程和安全戰略轉型的宏觀架構之中進行探討，旨在理清其政策調整的時代背景與國際環境，并分析其政策實施的特點(11)相關研究成果可參見胡杰：《“全球英國”視閾下的英國與五國防務安排》，《現代國際關系》2019年第9期；胡杰：《“全球英國”構想在印太的投射：動向、思路與前景》，《邊界與海洋研究》2020年第4期；胡杰：《英國“印太戰略”新動向：頂層設計與政策實踐》，《印度洋經濟體研究》2021年第5期；葉圣萱：《英國介入印太地區的新動向與中國的應對論析》，《區域與全球發展》2021年第1期。；三是將英國的政策發展置于南海問題“多邊化”和“國際化”的總體態勢之下進行研究，闡明域外大國勢力的介入對于南海局勢和地區秩序產生的負面影響，并探析中國在相關問題上需采取的應對之策(12)相關研究成果可參見吳士存：《南海緣何再度成為大國角逐的舞臺》，《人民論壇·學術前沿》2021年第3期；齊皓：《“印太戰略”視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》2020年第3期；劉琳：《南海形勢及發展趨勢展望》，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期；胡志勇：《“印太”視角下歐洲戰略動向及其地緣影響》，《太平洋學報》2021年第10期；羅婷婷、王群：《英法德南海政策的調整及影響》，《國際論壇》2022年第2期。。相比之下，國外學界的有關研究更傾向于將英國在南海問題上的態度、立場及政策形態視為其全球戰略架構的重要組成部分，認為其近年來在南海及西太平洋地區的活躍姿態，可以解讀為是在中國迅猛崛起、印太局勢日益升溫、英國“退歐”愈演愈烈等因素的共同影響之下，致力于以“轉向印太”的方式積極調整對外戰略重心的政策選擇，目的是為其“全球英國”構想的實現提供支撐，進而拓展其地緣利益與國際影響力(13)See James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol.9, No.1, 2013, pp.69-89; John Hemmings, “Global Britain in the Indo-Pacific”, Asia Studies Centre Research Paper, No.2, 2018， pp.1-34; Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia”, Asia Europe Journal, Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226; John Hemmings, James Rogers, “Britain in the Indo-Pacific—and the Quad Plus, or Even a ‘Quint’?”, in Jagannath P. Panda, Ernest Gunasekara-Rockwell eds., Quad Plus and Indo-Pacific, New York and London: Routledge Publish Press, 2021, pp.124-135; John Hemmings, James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain’”, The Henry Jackson Society, 2019, https://henryjacksonsociety.org/wp-content/uploads/2019/01/HJS-South-China-Sea-Report-web-1.pdf, pp.1-25.?？傮w來看，國內外學界的既有研究基本論及了英國南海政策的具體舉措、戰略基礎、現實影響和發展限度等內容，對于相關問題的持續深入探討頗具啟示意義。不過由于時效性方面的原因，現有成果均未能充分體現“印太戰略”背景下英國南海政策的最新進展和動態，因此也難以全面闡釋和解析“印太戰略”和英美特殊關系對于該政策發展的重要形塑作用。有鑒于此，本文將在梳理已有研究成果和全面把握近年來相關標志性事件的基礎上，圍繞“印太轉向”之下英國的南海政策進行系統性的專題研究，以求對其政策轉型的動因及影響作出更客觀、理性的解析與評估，并爭取能為中國的相關政策選擇提供一些更有價值的參考。

二 “印太轉向”下英國的南海政策態勢

(一)突出南海威脅感知，強化選邊站位的政策導向

一般認為，英國在南海地區的政治、經濟及軍事存在經歷了從完全主導到戰略收縮再到重新關注的發展過程，盡可能在相關爭端中謹慎保持中立立場，可以說構成了其南海政策長期的立足點。事實上，即便是2009年之后在南海局勢持續升溫的態勢下，英國戰略界對該地區緊張局勢將會波及本國利益的擔憂有所抬頭，這種相對中立的態度總體上也并未發生迅速的逆轉。比如2014年5月中越兩國發生“981 鉆井平臺事件”之際，歐盟通過一則簡短聲明表達了對南海局勢緊張升級的關切，而英國政府僅通過時任外交國務大臣雨果·施維爾(Hugo Swire)支持了上述立場，并呼吁各方“努力緩和局勢”(14)“UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea”, GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea。同月出臺的《英國國家海洋安全戰略》雖流露出對于南海及東海緊張局勢的“憂慮”，并強調要“確保英國海洋區域內重要的海上貿易及能源運輸路線的安全”，但也未將南海爭端視為妨礙英國整體國家利益的現實威脅(15)HM Government, “The UK National Strategy for Maritime Security”, May 2014, https://assets. publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/322813/20140623-40221_national-maritime-strat-Cm_8829_accessible.pdf, p.18, p.26.。同樣，翌年11月發布的《國家安全戰略、戰略防御及安全評估(2015)》報告雖又進一步強調了英國對以《日內瓦公約》《聯合國海洋法公約》等為依托的“基于規則的國際秩序”的支持，并宣稱“一些強國和非國家行為體開始愈發無視它們所認為的與自身利益背道而馳或是偏袒西方的國際準則”，但其中并未明確提及南海爭端以及中國的南海政策(16)HM Government, “National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015”, November 21, 2015, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/478936/52309_Cm_9161_NSS_SD_Review_PRINT_only.pdf, p.20.，這說明彼時的南海問題還沒有在戰略層面上根本觸及英國的敏感神經。當然，面對越南、菲律賓等東南亞當事國在南海問題上頻頻尋釁滋事，中國明顯加大了“九段線”以內南海海域的維權執法力度，并通過啟動基礎設施建設工程進一步加強了對相關島礁的行政管轄和實際控制，彼時英國雖未完全放棄自身在南海問題上的審慎立場，但已明顯表現出對于中國崛起與南海地區秩序走向的“深度憂慮”。2015年1月，時任外交大臣菲利普·哈蒙德(Philip Hammond)在新加坡拉惹勒南國際研究院發表演講時聲稱，英國對于南海主權爭端“不持立場”，但是支持構建基于規則而非權力的亞洲秩序，更為關鍵的是，英國認為該地區的紛爭不應訴諸武力或脅迫，而應通過對話并根據國際法加以解決(17)Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific”, GOV.UK,January 30, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific。同年6月，時任國防大臣邁克爾·法倫(Michael Fallon)在香格里拉對話會上重申了英國對南海問題的相對中立立場，但又同時聲稱南海主權爭端及相關“填海造地”行為將會加劇地區緊張局勢和誤判風險，從而對南海航行自由及安全穩定構成挑戰(18)Michael Fallon, “Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday”, GOV.UK, June 1, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday。顯然，這些表態反映出英國官方對于中國的南海政策及島礁基礎設施建設工作的隱晦抨擊，實際上也構成了“印太轉向”下英國南海政策轉型的前奏。

隨著美國對華戰略競爭的不斷加劇和南海地區局勢的進一步升溫，以及2016年6月“脫歐”公投后英國致力于調整英歐及英美關系的實踐，其在南海問題上“不持立場”的政策與態度開始出現大幅波動，對華強硬和對美靠攏逐漸發展為其南海政策的“一體兩面”。2016年5月，時任首相戴維·卡梅倫(David Cameron)參加七國集團首腦會議時表達了“敦促”中國接受“南海仲裁案”裁決結果的強硬立場，并認為“中國應融入以規則為基礎的世界體系”(19)“Britain Encourages All to Abide by Tribunal Decision on South China Sea: PM”, Reuters,May 25, 2016, https://www.reuters.com/article/us-g7-summit-britain-southchinasea-idUSKCN0YG16I。同年12月，時任駐美大使金·達羅克(Kim Darroch)進而表示，出于對南海及太平洋航行自由的擔憂，未來英國將致力于擴展在相關?？沼虻能娛禄顒?，并有意在兩艘新航母投入使用后將其派往太平洋地區，在此過程中，英國絕對支持美國維護航行自由及?？蘸骄€暢通的目標(20)David Brunnstrom, “British Dighters to Overfly South China Sea; Carriers in Pacific after 2020: Envoy”, Reuters, December 2, 2016, https://www.reuters.com/article/us-britain-southchinasea-fighters-idUSKBN13R00D。這些表態均釋放出英國更傾向于通過渲染“中國威脅”的方式強化其在南海軍事存在的強烈信號，這也成為其南海政策轉型的重要標志性動向。之后在特蕾莎·梅(Theresa Mary May)和鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)相繼組閣期間，在“印太戰略”強勢推進和英歐關系進一步調整的疊加影響下，英國在南海問題上的“中國威脅”感知更為凸顯，其南海政策中“選邊站隊”、向美國靠攏的傾向亦愈發明晰。2018年3月，特蕾莎·梅政府發布的《國家安全實力評估》報告明確指出，中東、南亞和東亞廣泛存在的國家間競爭(包括在南海的相關爭議)增加了地區國家間的誤判與沖突風險(21)HM Government, “National Security Capability Review”, March 2018, https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf, p.6.，這被認為是英國首度在其國家安全戰略文件中點名南海爭端問題(22)張飚：《英國南海政策的變化、動因及走向》，《現代國際關系》2019年第7期。。特別是在2020年7月美國國務院發布聲明全然否定中國南海海洋權益與政策主張的合理性后(23)U.S. Department of State, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, https://2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，英國亦于9月與法德兩國一道向聯合國秘書長遞交了照會，同樣否定中國基于歷史性權利在南海主張的海洋權益，并對中國在有關島礁及海域開展的行政管轄和基礎設施建設活動提出了質疑(24)The United Nations, “Note Verbale (No.324/2020)”, September 16, 2020, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf。2021年3月，鮑里斯·約翰遜政府繼而發布了《競爭時代的全球英國：安全、國防、發展與外交政策綜合評估》戰略文件，在將中國界定為“體系性競爭者”的基礎上，全面提升了對印太地區的關注度，并且聲稱南海的緊張態勢正在成為威脅世界海洋安全的重要因素，為此英方將把《聯合國海洋法公約》作為推動全球海洋治理的根本遵循，并致力于將更多的海軍力量部署至世界各地，以此保護航道并維護航行自由(25)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf,p.22,pp.92-93.。2022年8月，英國政府時隔八年再度發布《國家海洋安全戰略》，并較以往大幅強化了對南海地緣戰略重要性的認知，聲稱“一個穩定安全的南海對于英國在印太地區的利益至關重要”，同時表示英國不僅會動用一系列工具來推廣和捍衛《聯合國海洋法公約》精神，還將針對南海地區的“軍事化、脅迫及恐嚇行為”持續提出關切，并將與盟友協力支持東盟伙伴國加強區域海事法律及海洋安全能力(26)HM Government, “National Strategy for Maritime Security”, August 15, 2022, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1100525/national-strategy-for-maritime-security-web-version.pdf, p.78, p.80.。顯然，英國已將南海爭端視作影響本國安全利益的現實威脅，并進一步突出了“中國威脅”認知，這不僅為其在南海地區的政策轉型奠定了戰略基調，而且必然會對中英關系的發展產生重要影響。

(二)增強地區軍事存在，提升武力介入的政策效度

從近年來的情況看，英國已不再滿足于通過外交渠道表達其南海政策主張，而是將派遣海空軍事力量前往南海提上日程，試圖借此強化地區軍事存在，提升武力介入南海局勢的效度。2017年7月，時任外交大臣鮑里斯·約翰遜訪問澳大利亞時表示，中國在南海的島礁建設和“軍事化”部署已經讓西方大國深感不安，為此他承諾，英國將派遣兩艘新航母前往亞太，首要任務是在“南中國海爭議水域”宣示航行自由(27)Ben Doherty, “Britain’s New Aircraft Carriers to Test Beijing in South China Sea”, The Guardian, July 27, 2017, https://www.theguardian.com/uk-news/2017/jul/27/britains-new-aircraft-carriers-to-test-beijing-in-south-china-sea。同月，時任國防大臣法倫表示，英方擬于2018年派遣一艘軍艦前往南海進行“航行自由行動”，以證明“其在南海的航行不會被中國束縛”(28)Colin Packham, “Britain Plans to Send Warship to South China Sea in Move Likely to Irk Beijing”, Reuters, July 28, 2017, https://www.reuters.com/article/cnews-us-southchinasea-britain-idCAKBN1AC1CB-OCATP。2018年2月，時任國防大臣加文·威廉姆森(Gavin Willliamson)接受媒體采訪時又表示，英國海軍“薩瑟蘭”號護衛艦擬在結束訪澳之旅后“穿越南海以示航行自由”，并宣稱英方絕對支持美國將軍艦駛入南海島礁12海里范圍內的做法(29)《媒體：英國一艘軍艦下個月將駛經南?！?，俄羅斯衛星通訊社，2018年2月13日，https://sputniknews.cn/20180213/1024701859.html。隨著美國“印太戰略”的加快實施，英國對于南海局勢的強硬立場逐漸轉化為實質性軍事行動，緊密配合美國的“航行自由行動”和地區軍事部署，開始成為其南海政策的一大基本特征，也使其成了在南海開展軍事行動最為活躍的歐洲國家。根據BBC的報道，從2018年初開始，英國海軍兩艘護衛艦和一艘兩棲艦艇進入亞太海域，并數次穿越南海(30)蒙克：《英國航母計劃南海航行，中國警告英國勿被人當槍使》，BBC News中文網，2019年9月10日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-49652326。其中，“海神之子”號兩棲船塢登陸艦更于2018年8月31日擅自進入西沙群島島礁12海里海域。這一舉動標志著英國成為繼美國之后第二個以軍事力量闖入中國南海島礁領海的國家。以新加坡東南亞研究所為代表的國際研究機構認為此舉無疑會起到“取悅華盛頓方面”的效果(31)Tim Kelly, “Exclusive-British Navy Warship Sails Near South China Sea Islands, Angering Beijing”, Reuters, September 6, 2018, https://www.reuters.com/article/uk-britain-china-southchinasea-exclusive-idUKKCN1LM00V。2021年5月，英國正式啟動“伊麗莎白女王”號航母編隊的首次海外部署，派出“衛士”號驅逐艦、“肯特公爵”號和“里士滿公爵”號護衛艦、“春潮”號油輪、“維多利亞堡”號補給艦、“機敏”號攻擊型核潛艇，會同美國海軍“沙利文”號驅逐艦和荷蘭海軍“文森特”號護衛艦共同組成第21航母打擊群前往亞太，并以密集造訪沿岸多國之勢高調航經南海。盡管該航母編隊的各艘艦船并未闖入中國南海島礁領海，但英國國防大臣本·華萊士(Ben Wallace)特意表示“中國不會把我們嚇到國際水域之外”，并且強調了英方對于“南海仲裁案”裁決結果的支持立場(32)Richard Lloyd Parry, “China Will Not Scare Us Out of International Waters, Says Defence Secretary Ben Wallace”, The Times, July 20, 2021, https://www.thetimes.co.uk/article/china-will-not-scare-us-out-of-international-waters-says-defence-secretary-ben-wallace-q3fqdxfb5，釋放出英國將不惜在所謂“南海航行自由”問題上直接對抗中國的強硬信號。

除采取上述單邊軍事行動外，致力于轉向印太的英國還熱衷于通過軍事聯動的方式凸顯其南海軍事存在，先后組織或參加了多場在南海有關海域進行的聯合軍事演習，旨在強化與域內外多國共同攪動南海局勢的軍事合力。2018年10月，英國派出“阿蓋爾”號護衛艦參加了由澳大利亞軍方在南海組織的“五國團結-2018”國際安全演習。此次演習以英國、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡于1971年簽署的五國聯防條約為依據，演習地點之所以選擇在南海海域，被認為具有明確反對中國南海島礁基礎設施建設的目標導向(33)“Australian Military in South China Sea”, SBS News, October 1, 2018, https://www.sbs.com.au/news/article/australian-military-in-south-china-sea/ml3n6xsz4。2019年1月，“阿蓋爾”號護衛艦繼而會同美國海軍“麥克坎貝爾”號驅逐艦在南海進行了以通信演練、戰術及人員交流為主要課目的聯合軍演。此次演習是現代史上兩國首次在該地區進行的海上聯合軍事行動(34)《英國“退歐”，刺激其在南海挑事》，俄羅斯衛星通訊社，2019年1月18日，https://sputniknews.cn/20190118/1027400189.html，以“解決雙方共同關切的海上安全優先事項、增強互操作性并持續深化兩國海軍的協作關系”(35)U.S. Indo-Pacific Command, “American, British Navies Sail together in South China Sea”, January 16, 2019, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1733653/american-british-navies-sail-together-in-south-china-sea/，這無論是對美英關系，還是對南海局勢皆具有重要的里程碑意義。同年2月，英國海軍“蒙特羅斯”號護衛艦又與美國軍事海運司令部所屬的“瓜達盧佩”號補給油船在南海共同開展了海上安全演練和后勤補給訓練(36)Greg Johnson, “U.S., British Navies Conduct Maritime Security Drills”, U.S. Indo-Pacific Command, February 20, 2019, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1762009/us-british-navies-conduct-maritime-security-drills/。2021年7月，“伊麗莎白女王”號航母打擊群在經馬六甲海峽進入南海后便化整為零，所屬艦只分別與泰國、馬來西亞、新加坡等國海軍舉行了聯合軍演(37)《英國航母已進入菲律賓海 經過南海為何突然低調了？》，新華網，2021年8月5日，http://www.xinhuanet.com/mil/2021-08/05/c_1211316563.htm。同年10月，在該航母打擊群到訪新加坡之際，英新兩國的海空軍又在南海南部水域進行了一次大規模的非接觸式交匯演習，以此作為慶祝五國聯防條約機制成立50周年的“2021五國金禧演習”的一部分(38)“Republic of Singapore Navy Conducts Passage Exercise with Royal Navy’s Carrier Strike Group”, Government of Singapore,October 11, 2021, https://www.mindef.gov.sg/web/portal/navy/pressroom/articles/2021/11oct21_article。數據顯示，2021年度美國在南海及其周邊地區開展了75場雙多邊軍事演習，較2019年的39場增加了近一倍，而作為先后8次現身其中的參演國，英國成了僅次于日本和澳大利亞的美國第三大南海軍演伙伴(39)《2021年美軍南海軍事行動不完全報告》，南海戰略態勢感知計劃網站，2022年3月27日，http://www.scspi.org/sites/default/files/reports/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao_.pdf，第21頁。，這說明其對美國在中國周邊海空域開展的軍事行動的支撐和輔助作用顯著增強。

(三)入局印太安全架構，積極拉攏南海問題當事國

近年來，印太地區的戰略價值受到美國的高度重視，在全球范圍內廣泛拉攏盟友和伙伴參與印太同盟體系建設，成為美國強化對華戰略競爭和構建“反華聯盟”的重要舉措。特朗普政府不僅重啟了美日澳印“四方安全對話”機制，還熱衷于強化“五眼聯盟”框架下的小多邊情報合作，試圖將上述機制打造成為所謂的“亞洲版北約”，而拜登政府更為注重聯盟外交的效用，致力于以既有同盟關系及相關制度安排為基礎，持續推進北約、“四方安全對話”、“五眼聯盟”體系以及美日韓、美日澳、美英澳等小多邊合作機制成員國之間的協同配合，以圖加快印太同盟體系的“網絡化”步伐，從而通過構建排他性的地區安全架構達到遏制和打壓中國的目的。與此同時，處于“脫歐”多方博弈和對歐關系調整進程中的英國，高度重視美國力推的印太安全架構，致力于以多重防務合作及對話機制為依托，積極配合美國強化、發展和完善印太安全體系的戰略部署，以緩釋“退歐”余波對其國際地位和全球戰略的全方位沖擊。因此，主動融入美國主導的印太安全網絡，并通過多邊聯盟框架強化同相關伙伴國在南海問題上的政策協調與安全合作，遂成為印太轉向下英國南海政策的新特征。2021年9月15日，美英澳三國宣布組建一個名為“奧庫斯”(AUKUS)的三邊安全聯盟，旨在通過為期18個月的共同努力，幫助澳海軍打造核潛艇并使其形成戰斗力，并秉持“作為海上民主國家的共同傳統”，進一步加強在網絡能力、人工智能、量子技術和其他海底能力等方面的合作(40)“Joint Leaders Statement on AUKUS”, The White House,September 15, 2021, /https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/。盡管“奧庫斯”并未明確提及所謂“中國威脅”和南海爭端，但其鮮明的海上傳統安全威脅應對指向，無疑預示著同為“盎格魯—撒克遜”國家的美英澳三國將以該聯盟框架為依托，進一步強化在南海等印太海域的軍事介入和干預能力，因此也成為英國入局印太安全架構、配合美國構建“對華包圍圈”的重要標志，以及影響南海局勢走向的又一波動因素。

此外，英國還通過外交和安全合作層面的一系列動作，加大了對越南、菲律賓等南海問題當事國的拉攏力度，不僅顯著推升了它們之間的雙邊關系，而且圍繞南海相關問題達成了更多的政治共識與合作意向。2018年9月，英國海軍“海神之子”號兩棲船塢登陸艦以慶祝英越建交45周年的名義到訪胡志明市，被認為是雙方協力增進友好關系和防務合作關系的標志性事件(41)《英國皇家海軍兩棲船塢登陸艦訪問越南》，越通社，2018年9月3日，https://zh.vietnamplus. vn/英國皇家海軍兩棲船塢登陸艦訪問越南/85130.vnp。同年10月，以時任越南副總理兼外長范平明(Pham Binh Minh)正式訪問英國為契機，兩國高層還就深化“退歐時代”的英越戰略伙伴關系達成了一致意見，并同意加強海上安全與和平解決國際爭端等方面的專業知識交流(42)“UK-Vietnam Joint Statement, London, 10 October 2018”, GOV.UK, October 10, 2018, https://www. gov.uk/government/news/uk-vietnam-joint-statement-london-10-october-2018。2021年7月，英國國防大臣本·華萊士首次出訪越南并受邀在該國外交學院發表演講，公開聲稱英方反對中國基于“九段線”及“離岸群島”主張的南海海洋權益且支持2016年“南海仲裁案”的裁決結果，擬進一步加強在印太地區的海上軍事力量，以期“維護基于規則的國際秩序”，且“與該地區的朋友并肩站立”(43)“Defence Secretary Ben Wallace Speaking at the Vietnam Diplomatic Academy”, GOV.UK, July 24, 2021, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-vietnam-diplomatic-academy-speech。就英國與菲律賓的互動狀況來看，早在2017年12月，兩國就簽署了《國防合作諒解備忘錄》(44)“PHL-UK Hold 7th High Level Meeting in London”, Department of Foreign Affairs, Republic of the Philippines, December 12, 2017, https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/15000-phl-uk-hold-7th-high-level-meeting-in-london。這不僅為兩國武裝力量的訓練、交流與合作創造了可能性，而且為協力推進海洋安全領域的實質性合作提供了重要的依據和框架。2020年2月，杜特爾特政府宣布擬終止美菲兩國于1998年簽署的《訪問部隊協議》，但同時表達了“愿與英國等其他國家達成軍事協議”的意向(45)Joyce Ann L. Rocamora, “PH, UK to Hold Joint Defense Meet in March”, Philippine News Agency, February 12, 2020, https://www.pna.gov.ph/articles/1093608。2021年10月，英國外交部亞洲事務國務大臣阿曼達·米林(Amanda Milling)到訪馬尼拉時，更是向菲方表示英國將“基于對印太地區的長期承諾”，擬在東南亞永久部署兩艘近海巡邏艦(46)Priam Nepomuceno, “UK Eyes Deployment of 2 Offshore Patrol Vessels in SE Asia: DND”, Philippine News Agency, October 11, 2021, https://www.pna.gov.ph/articles/1156213。需要指出的是，相較于新加坡、馬來西亞、文萊等傳統盟友及伙伴，越菲兩國長期處于英國在東南亞地區防務合作關系中的邊緣地位。近年來，英越、英菲防務和安全合作呈現出的異乎尋常的升溫勢頭，恰恰反映出英國謀求通過拉攏南海問題“激進當事國”的方式，進一步增加攪動南海戰略態勢及中國周邊安全環境的地緣政治籌碼的意圖，這一狀況也勢必會在“印太戰略”與“全球英國”構想加速融合的大背景下更趨明晰。

三 英國南海政策調整的動因

(一)“全球英國”構想下調整戰略重心的需要

隨著“脫歐拉鋸戰”的演進和“后脫歐時代”的來臨，英國與歐盟及其主要成員國之間的關系步入深度調整期，這不僅意味著英國將無法再利用歐盟的統一架構擴展其外交空間，而且也在很大程度上損害了自身的國際形象和戰略信譽，使其國際地位和影響力受到了一定的負面影響。面對國際社會圍繞英國“脫歐”可否與“背棄歐洲”或“退守孤立主義”劃等號的質疑(47)“Brexit: Boris Johnson Says UK Not ‘Turning Its Back’ on Europe”, BBC News, June 24, 2016, https://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-36618734，2016年時任外交大臣鮑里斯·約翰遜拋出所謂“全球英國”概念，聲稱“脫歐”絕不會帶來一個自我封閉的英國，作為國際舞臺上的主角，一個全球性的英國將會較以往任何時候都更加外向、更加融入世界，并奉行真正的全球化外交政策(48)“Beyond Brexit: A Global Britain”, GOV.UK, December 2, 2016, https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain。經過特蕾莎·梅政府及約翰遜時期的不斷豐富和發展，“全球英國”構想逐漸成為英國對外戰略的核心理念，并且具備了較為完善的戰略、經濟和軍事架構。就目前的情況看，“全球英國”構想實際上是將中國崛起視為亟待回應的關鍵課題，并著重從三個方面明確了中國崛起的現實影響和潛在沖擊：一是中國的軍事現代化以及在印太地區日益增強的國際自信將會“對英國的利益造成越來越大的風險”(49)UK Parliament, “Select Committee on International Relations and Defence Corrected Oral Evidence: The UK’s Security and Trade Relationship with China”, April 14, 2021, https://committees.parliament.uk/oralevidence/2028/html/；二是中國崛起將會給英國及其盟友與伙伴的安全、繁榮和價值觀帶來所謂“系統性挑戰”(50)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.22.；三是尚未解決的南海和東海領土爭端以及中國在上述爭端中的“強硬姿態”將會導致中國與美國、日本及東南亞國家之間的關系愈發緊張(51)UK Parliament, “The South and East China Sea Disputes: Recent Developments”, House of Commons Library at the UK Parliament, November 7, 2018, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8434/。在此基礎上，“全球英國”構想不僅高度重視印太地區“在未來十年內日益增強的經濟重要性”，還將這一地區視為“具有多個潛在引爆點的、矛盾日趨加劇的地緣政治競爭中心”(52)Louisa Brooke-Holland, “Integrated Review 2021: The Defence Tilt to the Indo-Pacific”, House of Commons Library at the UK Parliament, October 11, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9217/。為此該構想將“向印太傾斜”(tilt to the Indo-Pacific)作為英國對外戰略布局的重要目標，而“在印太地區進行更深入的交往，支持共同繁榮和地區穩定，加強外交和貿易聯系”更被視為應然的方向(53)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.60, p.22.。結合近年來英國的對外關系實踐來看，英國實際上已經將“印太轉向”和“應對中國”明確作為其印太政策的“一體兩面”，并進一步凸顯了通過實質性舉措干預印太事務的必要性。而且，由于英美之間的特殊關系對于英國的全球戰略具有深刻的形塑作用，并在“后脫歐時代”的英國對外關系調整進程中被賦予更多戰略層面的期許，這自然會對英國的全球戰略實踐產生極為關鍵的影響，進而成為其“向印太傾斜”的重要動因。正是在這些因素的綜合影響下，近年來英國不僅啟動了“伊麗莎白女王”號航母編隊的海外部署行動，還通過一系列政治、外交及軍事活動，與美國一道共同入局印太安全架構，以支撐“全球英國”構想所闡發的印太雄心。

與此同時，作為西太平洋及印太地區的安全熱點問題，南海問題不僅因其直接涉及包括中國海峽兩岸以及越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印尼在內的“六國七方”之間的領土主權與海洋權益爭議，更因其被一些域外大國解讀為涉及自身利益，而引起相關國家乃至國際社會的深度關注。雖然南海問題原本僅限于中國與部分東南亞國家之間的雙邊關系范疇，因此既不是一個多邊問題，更不關乎地區權力平衡和規則秩序走向，但是隨著近年來以中美戰略競爭為主線的大國博弈的激烈演進，以美國為代表的域外大國出于對中國崛起的擔憂以及對中國在南海地區影響力持續增強的警惕，較之以往更加重視通過對華抵近偵察、穿越臺灣海峽、前沿軍事存在、“航行自由行動”、戰略威懾、演習演訓和戰場建設等軍事動作介入南海(54)胡波：《2021年的南海形勢：走向“軍事化”？》，南海戰略態勢感知計劃網站，2021年12月27日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1640595193，進而尋求將南海爭端打造成為遏制和打壓中國的戰略抓手。這一狀況自然是加重了國際輿論關于中美兩國是否會因南海問題而發生直接軍事沖突的思考(55)Oriana Skylar Mastro, “Military Confrontation in the South China Sea”, The Council on Foreign Relations, May 21, 2020, https://www.cfr.org/report/military-confrontation-south-china-sea，著名地緣政治專家羅伯特·卡普蘭(Robert D. Kaplan)甚至發出了“南海正在成為世界范圍內競爭最激烈的水域”(56)Robert D. Kaplan, Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific, New York: Random House, 2014, p.14.之感慨。值得注意的是，在“印太戰略”的推進過程中，以美國為首的域外國家還熱衷于通過“內外聯動”的方式攪動南海局勢，企圖憑借南海有關爭議及海上突發事件反復渲染“中國威脅”，以圖增加地區國家有關中國崛起、南?，F狀及東南亞規則秩序走向的“戰略疑慮”，謀求將更多的東南亞國家納入所謂的“反華陣線”。這些因素的存在，不僅推動南海成為域外大國爭相角逐地緣政治利益的“競技場”，還使得南海問題日漸成為影響中國和平崛起進程的波動因素。對于當前和今后一個時期的英國而言，采取相應手段積極介入南海局勢，至少具有三個方面的戰略考量：一是回應并配合美國對華戰略競爭和遏制、打壓中國的需要，為英美特殊關系和印太聯盟合作的發展提供助力；二是利用南海問題牽涉眾多域內外國家的特殊屬性，將該問題作為入局印太事務的絕佳切入點；三是凸顯自身在印太安全架構中的角色和地位，為其今后適時調整中英關系以及與東盟及其成員國的關系增加政治籌碼。從這個意義上講，英國在南海問題上表現出來的政策轉型，實際上是其在“全球英國”構想下調整戰略重心的客觀需求，這也釋放出英國將在南海保持長期存在的明確信號。

(二)維系和發展英美特殊關系的必然結果

一般認為，第二次世界大戰為英美關系的發展提供了一個真正的“矩陣”，因為它見證了雙方多維軍事合作、獨特的核聯盟和外交伙伴關系的確立，并深刻塑造了戰后全球秩序和歐洲—大西洋區域安全架構(57)Frédéric GLORIANT, “The Anglo-American ‘Special Relationship’: Myth and Reality”, Digital Encyclopedia of European History, June 20, 2022, https://ehne.fr/en/encyclopedia/themes/europe-europeans-and-world/international-action-and-external-policies-european-union/anglo-american-%E2%80%9Cspecial-relationship%E2%80%9D-myth-and-reality。1946年3月，卸任英國首相職務的溫斯頓·丘吉爾(Winston Churchill)在美國密蘇里州富爾頓的威斯敏斯特學院發表了著名的“鐵幕演說”，呼吁實現“英語國家人民兄弟般的團結一致”，尤其是以“英聯邦和大英帝國與美國之間的特殊關系”為紐帶，推動實現戰爭的確切預防和世界組織的持續發展，以應對蘇聯勢力擴張帶來的威脅與挑戰(58)Winston Churchill,“Sinews of Peace (Iron Curtain Speech)”, America’s National Churchill Museum, March 5, 1946, https://www.nationalchurchillmuseum.org/sinews-of-peace-iron-curtain-speech.html，這是英美關系首次被冠以“特殊關系”之稱。1948年10月，丘吉爾進而提出了“三環外交”的理念，認為在自由民主國家組成的世界秩序中存在三個大環：一為英聯邦和英帝國及其所屬之全部，二為英國、加拿大等英聯邦自治領、美國共同構成的英語世界，三為聯合起來的歐洲。該理念特別強調美國在英語世界中發揮的至關重要作用(59)Randolph S. Churchill ed., Europe Unite-Speeches: 1947 and 1948 by Winston S. Churchill, London: Cassell, 1950, pp.417-418.，從而為雅爾塔體系之下的英國外交提供了重要依據。及至美蘇兩極格局終結，關于“特殊關系”的重要性認知在后冷戰時期的英美對外戰略中依然得到延續，兩國不僅互將對方視作最為親密的盟友與伙伴，還力求在此基礎上不斷強化美歐跨大西洋聯盟及北約框架下的安全合作，尤其是在海灣戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭等多次海外軍事行動中均緊密協調與配合。而在近年來英國選擇同歐盟分道揚鑣并且尋求構建“全球英國”的背景下，英美特殊關系更是得到了英國戰略界的高度重視。2019年2月，時任國防大臣加文·威廉姆森在闡述“全球英國”時代的國防愿景和軍事戰略時聲稱，除了繼續將北約集體防務安排和軍事行動作為本國國防事業的基石之外，英國還需要充分借重“五眼聯盟”“五國聯防條約”等多邊安全機制和英美關系框架下的防務安排及合作項目擴展自身的全球影響力(60)Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”, GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain。2021年3月，約翰遜政府發布的《競爭時代的全球英國》戰略文件更是明確指出，英國的全球影響力將因更加強大的聯盟和更為廣泛的伙伴關系而擴大，其中“最為舉足輕重的莫過于我們與美國的關系”(61)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.6.。不難看出，立足于英美關系對于英國全球戰略的長期支撐地位，以持續跟進和配合美國“印太戰略”為抓手，不斷維系和發展這種特殊關系，已然成為“后脫歐時代”英國對外戰略的必然選擇。

需要指出的是，進入21世紀后，受物質實力衰退、文化及意識形態吸引力弱化、聯盟及國際機制領導力下降等因素的共同影響，美國霸權地位的相對衰落之勢已變得愈發明晰，這也導致美國在國際社會政治領導地位的合法性與正當性遭受質疑(62)楊衛東：《美國霸權地位的衰落——基于政治領導力的視角》，《國際論壇》2021年第1期。。而作為新興市場國家的代表，中國不僅成功克服了國際金融危機帶來的沖擊并實現經濟的高速發展，更是成為“全球經濟復蘇的新引擎”(63)王文、劉典：《中美博弈與中國復興——基于兩國實力消長的視角》，《東北亞論壇》2019年第2期。，尤其是隨著人類命運共同體理念的提出和“一帶一路”建設的推進，中國的國際影響力顯著提升，國際社會關于中國崛起與美國衰落的討論亦在這一期間持續升溫。美國兩黨逐漸圍繞所謂“中國威脅”議題達成了政治共識(64)Alex Leary, “Republicans Push Biden to Take Aggressive Stance Toward China”, The Wall Street Journal, March 15, 2021, https://www.wsj.com/articles/republicans-push-biden-to-take-aggressive-stance-toward-china-11615800601，采取相應手段防范、應對和阻滯中國綜合國力和國際影響力的上升趨勢，相繼成為特朗普政府和拜登政府全球戰略的重點關切，中美之間的戰略競爭關系也由此愈趨加深。作為東亞地區的重要安全議題，南海爭端因其直接關涉中國周邊外交、東南亞安全環境和域內外多方博弈，故而在中美關系中也占據著極為突出的地位。特別是在中國與東盟五國的海洋島嶼爭端懸而未決、一些國家圍繞南海議題齟齬不斷的狀況下，利用南海爭端挑動和激化中國與東南亞當事國的矛盾分歧，維持和凸顯美國在東亞及東南亞地區架構中的主導地位，便成為其持續推進對華戰略競爭和遏制中國崛起的重要一環。值得注意的是，出于協助自身分擔印太地區持續增長的軍事及安全壓力、抗衡中國在南海快速提升的軍事實力及影響力的戰略需要(65)齊皓：《“印太戰略”視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》2020年第3期。，近年來美國還不斷呼吁“作為盟友的歐盟來分擔南海地區外交成本，積極敦促歐盟在公開場合對中國強硬表態”(66)敬璇琳、劉金源：《務實主義的被動外交——歐盟南海政策的演進及未來走向》，《歐洲研究》2018年第4期。。盡管目前的英國已處于“后脫歐時代”，但鑒于它長期將英美特殊關系視為自身對外戰略布局的重要支撐，且在致力于構建“全球英國”的背景下對于深化英美特殊關系亦有著充分的現實需求，因此緊隨美國“印太戰略”下的南海政策便成為勢所必然之舉。從這個意義上講，英國之所以選擇與美國一道在南海及東南亞地區增強和凸顯常態化軍事存在，甚至在南海有關爭議上強硬對抗中國，很大程度上是為了順應美國全方位調動“跨大西洋伙伴關系”共同介入南海之需，這也是當前和今后一個時期維系和發展英美特殊關系的必然結果。

(三)鞏固和拓展南海地緣戰略利益的現實需要

南海海域具有極為突出的資源開發潛力、國際交通地位和地緣戰略價值，加之牽涉廣泛的海洋爭端，使其成為該地區國家和全世界的關注焦點。就資源開發潛力而言，主要體現在油氣資源的勘探與開采方面。早在1968年，聯合國亞洲暨遠東經濟委員會通過的一份自然資源探勘報告即揭示了該地區豐富的油氣資源儲量與廣闊的資源開發前景。美國能源信息署于2013年發布的《南中國海分析簡報》又進而指出，南海已探明和預估的油氣儲量合計約為110億桶石油和190萬億立方英尺天然氣(67)“South China Sea”, U.S. Energy Information Administration, February 7, 2013, https://www.eia.gov/international/analysis/regions-of-interest/South_China_Sea，這一龐大數字顯然為域外大國競相介入南海局勢提供了充分的經濟動機，并為部分東南亞國家不斷以油氣資源開發合作為手段，謀求提升南海問題的國際關注度創造了便利條件。就國際交流地位而言，作為西太平洋地區許多重要海空航線的必經之地，南海是世界?？战煌ǖ闹匾獦屑~之一，特別是經過這一海域連接東亞與中東產油國的航線被認為是中日韓等東亞國家的“海上生命線”(68)王圣云、張耀光：《南海地緣政治特征及中國南海地緣戰略》，《東南亞縱橫》2012年第1期。。相關數據顯示，全球每年有一半以上的商業船隊需要航經馬六甲海峽等南海交通要道，占世界海上交通總量的1/3；經“印度洋—馬六甲海峽—南?！焙骄€運往東亞的石油總量，分別是蘇伊士運河航道的6倍多和巴拿馬運河航道的17倍；韓國約2/3的能源供應、日本和臺灣地區近60%的能源供應，以及中國約80%的原油進口皆來自南海航線(69)Robert D. Kaplan, “The South China Sea Is the Future of Conflict”, Foreign Policy, August 15, 2011, https://foreignpolicy.com/2011/08/15/the-south-china-sea-is-the-future-of-conflict/。根據2016年的數據，全球約3.4萬億美元的海上貿易需要通過南海航線進行，其中包括中國64%以上、日本近42%、美國14%以上的海上貿易(70)“How Much Trade Transits the South China Sea?”, The Center for Strategic and International Studies, August 2, 2017, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/；特別是作為國際原油貿易的主要通道，南海僅在2016年間便承載了全球海上原油貿易總量的30%以上(71)“More than 30% of Global Maritime Crude Oil Trade Moves through the South China Sea”, U.S. Energy Information Administration, August 27, 2018, https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=36952。就地緣戰略價值而言，作為南海沿岸的重要地緣空間，東南亞不僅地處亞洲與大洋洲、太平洋與印度洋的“十字路口”(72)王勤主編：《東南亞地區發展報告(2017～2018)》，社會科學文獻出版社，2018年，第1頁。，還是東亞地緣邊緣帶、亞太地區沿岸邊緣帶與南亞次大陸邊緣帶的三角集散地，在亞太乃至全球地緣政治中擁有得天獨厚的優勢，長期以來一直牽動著域外大國的戰略神經(73)方天建、何躍：《冷戰后東南亞地緣政治變化中的大國戰略調整述評》，《世界地理研究》2013年第3期。?？梢院敛豢鋸埖卣f，南海地區的地緣戰略變動將在相當大的程度上形塑東南亞的安全環境，進而直接或間接影響該地區國家的內政、外交及國防政策抉擇。就此而言，能否在南海及其周邊地區構建行之有效的戰略布局，并與該地區國家建立起穩固、可靠和多層次的合作關系，將直接決定一個大國在該地區的戰略得失與成敗。

正因如此，通過戰略、經濟與安全博弈鞏固和擴展本國在該地區的利益領域，已然成為域內外國家南海政策的基本著眼點。實際上，隨著美蘇冷戰的終結和世界格局多極化趨勢的出現，美國在南海及東南亞地區的傳統戰略影響力雖得以延續，但中國、日本、印度等亞洲國家的崛起和以俄羅斯為代表的歐洲國家的介入，已經在客觀上推動其在該地區的絕對主導權朝著“流散化”的方向發展，并將該地區地緣環境的“小氣候”推向了多極化軌道。特別是2010年以來，南海更是聚集了國際體系中幾乎所有的主要大國力量(74)吳士存：《南海緣何再度成為大國角逐的舞臺》，《人民論壇·學術前沿》2021年第3期。，一些域外大國出于自身利益考量，不但在該地區保有不同形式與規模的軍事存在，而且與南海沿岸國家形成了廣泛且深入的利益聯結，反過來又使該地區的大國競合關系更顯錯綜復雜。客觀來說，相較其他域外大國，英國對于南海局勢的關注長期以歐盟意志為轉移，不過最初南海問題并非歐盟的東亞外交及安全政策的關注重點，而且當時它對南海事務的有限參與也更多地側重于外交層面而非政治和軍事層面(75)羅婷婷、王群：《英法德南海政策的調整及影響》，《國際論壇》2022年第2期。。就目前的情況看，盡管英國自詡為擁有全球利益的歐洲大國和海上貿易強國，但實際上除了設置在新加坡的海軍設施及在文萊的叢林作戰學校和廓爾喀步兵營外(76)Louisa Brooke-Holland, “Integrated Review 2021: The Defence Tilt to the Indo-Pacific”, House of Commons Library at the UK Parliament, October 11, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9217/，它在南海及東南亞地區并沒有其他永久性的軍事存在，這顯然極大地制約了其在該地區的政治和軍事影響力。加之現階段英國的“印太戰略”及南海政策思路仍然有待于從歐盟的東亞戰略架構中剝離，因此它對南海局勢的涉足程度和形塑能力短期內依舊難以與其他域外大國同日而語。這些情況皆意味著英國亟需通過歐盟“規范性力量”之外的政治、經濟及軍事手段的綜合運用，達到與中美日印等世界大國及地區強國在南海問題上同臺競爭，進而最大限度地拓展和強化自身利益的目的。作為西太平洋區域的重要組成部分以及溝通印度洋與太平洋的海空交通樞紐，南海無疑具備將“印太”地區連成一片的關鍵“節點”功能，因此對于英國來說，積極介入南海爭端和該地區事務，顯然有助于自身進一步加強與南海沿岸國家及周邊國家之間的交流合作，進而為“全球英國”建構尋找更多可靠的印太“支點”。

四 英國南海政策變化的影響

(一)損及中國周邊安全環境的穩定

作為指導“后脫歐時代”英國全球戰略的基本方針，“全球英國”構想認為英國須“用行動而非語言”來定義其對外戰略，并采取更多實質性手段鞏固和擴展本國的國家利益及國際影響力，其中“在安全和威懾力議題上轉而采取更有力的立場，以此為基礎維持英國作為一個社會和經濟體的開放性”，對于“實現英國人民的利益”而言至為關鍵(77)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.14.。就目前的情況看，“行勝于言”的政策思路不僅在英國致力于轉向印太的進程中展現得淋漓盡致，而且在其南海政策的調整過程中也得以完整體現，尤其是它不斷派遣海空力量前往南海以圖強化在該地區的軍事影響之舉，更是進一步充實了其在“全球英國”時代的印太行動路徑，并為其長期深度介入印太事務提供了“戰略跳板”。不過客觀來說，近年來英國的南海政策轉型畢竟是立足于“退歐時代”的對外關系變局而做出的意在借助英美特殊關系來調整其全球戰略重心的產物，就政策形態而言，基本上是以美國“印太戰略”思路及南海政策模式為依據，因此從動機上看具有極強的對華競爭與打壓色彩，從手段上看具有突出的軍事威懾及對抗屬性，其結果也必然是在極大程度上強化美國對華遏制政策的“戰略合力”。尤其值得警惕的是，以大國博弈為核心關切、以軍事介入為重要選項、以冷戰思維和意識形態偏見為主要特征的“印太戰略”，是美國圍繞中美結構性矛盾而推出的旨在遏制和打壓中國的針對性舉措，因此在中國崛起不可逆轉的大背景下，其戰略模式和政策形態必定會在較長時期內保持穩定。而對退出歐洲一體化進程并旨在恢復“全球性”國際地位和影響力的英國而言，它通過《競爭時代的全球英國》等重要政策文本確立了未來至少10年內的全球戰略優先目標和印太政策行動路徑，實際上是將英美特殊關系框架下的印太事務協調合作視為支撐其“全球英國”戰略雄心的必要條件。這說明英美兩國對印太地區的認知和相關政策取向具有強烈的契合度，而且也從側面釋放出英國將通過更長時段、更多維度和更強力度的行動持續布局南海及印太事務的明確信號。上述狀況不僅會顯著推升南海及東南亞地區的“軍事化”程度和大國博弈烈度，還預示著南海爭端的“英美聯動因素”將極有可能朝著長期化的方向發展，在嚴重損害地區和平穩定的同時，還將使中國的周邊安全環境面臨愈發嚴峻的挑戰。

更為關鍵的是，英國選擇主動調適其南海政策的舉動，還將對其他域外大國實質性介入南海地區事務起到鼓勵、示范和促動的作用，甚至會在相當大程度上改變西方多邊機制關于南海問題的認知及相關政策。實際上，隨著英國在南海局勢中的角色和地位的變動，近年來它已明顯加大了呼吁其他域外大國及國際組織介入該地區事務的力度，這就在客觀上助推了以美國為核心的聯盟及伙伴國家的南海政策統合進程。早在2018年2月，時任英國國防大臣威廉姆森即呼吁英澳雙方以美國在南海開展“航行自由行動”為契機，在該地區“采取更多行動并爭取發揮領導作用”(78)“British Defense Secretary Says Warship Bound for South China Sea: Media”, Reuters, February 13, 2018, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-britain-idUSKBN1FX0TG。在同年6月召開的香格里拉對話會上，威廉姆森又與法國防長弗洛朗斯·帕爾麗(Florence Parly)就英法兩國軍艦共赴南海“挑戰北京在爭議海域不斷擴大的軍事存在”達成一致意見(79)Liu Zhen, “France, Britain to Sail Warships in Contested South China Sea to Challenge Beijing”, South China Morning Post, June 4, 2018, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2149062/france-britain-sail-warships-contested-south-china-sea?module=perpetual_scroll_0&pgtype=article&campaign=2149062。翌年8月，英國進而與法德兩國共同發表了《關于南海形勢的聯合聲明》，聲稱南海局勢的緊張升級可能會危及該地區的安全穩定，為此三國對南海形勢“表示關切”，并呼吁“所有南海沿岸國家采取措施，緩解地區緊張局勢”，同時將2016年“南海仲裁案”的裁決結果作為解決爭端的依據(80)“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea”, GOV.UK, August 29, 2019, https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea。隨著“印太戰略”與“全球英國”構想的加速融合，以及作為歐陸主要政治力量的法德兩國南海政策的調整，以歐盟和北約為代表的西方多邊機制針對南海及印太安全局勢的認知也出現了較為明顯的波動。歐盟對外行動署從2019年8月底開始先后數次發表涉南海局勢的立場聲明，無端指責中國的南海主權及海洋權益主張，并愈發強硬地抨擊中國在該地區正常的海洋資源開發利用及海上執法活動(81)See “Statement by the Spoke Sperson on Recent Developments in the South China Sea”, The European External Action Service, August 28, 2019, https://www.eeas.europa.eu/eeas/statement-spokesperson-recent-developments-south-china-sea_en; “South China Sea: Statement by the Spokesperson on Challenges to Peace and Stability”, April 24, 2021, The European External Action Service, https://www.eeas.europa.eu/eeas/south-china-sea-statement-spokesperson-challenges-peace-and-stability_en; “South China Sea: Statement by the Spokesperson on Recent Incidents”, The European External Action Service, November 21, 2021, https://www.eeas.europa.eu/eeas/south-china-sea-statement-spokesperson-recent-incidents_en。而在2022年6月召開的北約峰會上，該聯盟秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)更是借助中國崛起、中俄關系、中國南海政策等議題渲染“中國威脅論”，釋放出北約將在網絡防御、新技術、海上安全、氣候變化和打擊虛假信息等方面進一步加強與印太地區伙伴合作的強烈信號(82)“Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the Meeting of the North Atlantic Council at the Level of Heads of State and Government with Partners (2022 NATO Summit)”, NATO, June 29, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_197292.htm?selectedLocale=en。無怪乎俄羅斯外長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)亦發出警告，認為該聯盟有關亞太地區安全的言論表明其下一道“防線”將轉移至南海(83)“NATO’s ‘Line of Defense’ May Be Moved to South China Sea — Lavrov”,TASS Russian News Agency, May 26, 2022, https://tass.com/politics/1456623。顯然，這些狀況的出現將會進一步推升南海問題“多邊化”“國際化”和“軍事化”的程度，在不斷侵蝕南海局勢管控成果的同時，還會使南海地區安全和中國的海洋維權環境朝著更為復雜的方向發展。

(二)無助于塑造南海地區的規則與秩序

南海爭端直接關涉“六國七方”的利益，在多重因素的綜合影響下，已發展成為一個兼具領土主權爭端、海域劃分爭議、海洋資源爭奪、域內外多方博弈的復雜矛盾體。不過客觀來說，爭端當事方并非沒有通過對話協商彌合分歧和管控局勢的意愿，實際上圍繞著塑造該地區規則與秩序，多年來各方之間進行了長期的務實合作，這為謀求相關問題的解決奠定了良好的基礎。在1998年12月召開的東盟峰會上，與會各國曾商定了一份旨在實現更高質量的東南亞地區一體化建設的“河內行動計劃”，并將推動爭端當事方制定“南海地區行為準則”作為該行動計劃的重點關切(84)Centre for International Law-National University of Singapore, “1998 Ha Noi Plan of Action”, December 15, 1998, https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/formidable/18/1998-Ha-Noi-Plan-of-Action.pdf, p.17.。2000年11月，中國外交部發布了“中國在南海問題上的基本立場以及解決南沙爭端的政策主張”，表示愿與有關國家根據公認的國際法和現代海洋法所確立的基本原則和法律制度，通過雙邊友好協商解決與有關國家之間的分歧，并通過和平談判妥善解決有關南海爭議(85)《四、中國在南海問題上的基本立場以及解決南沙爭端的政策主張》，中國外交部網站，2000年11月22日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/200011/t20001122_9866509.shtml。2002年11月，中國與東盟國家政府代表共同簽署了《南海各方行為宣言》(簡稱“《宣言》”)，確認各方將致力于加強睦鄰互信伙伴關系、共同維護南海地區和平穩定，強調各方將通過友好協商和談判、以和平方式解決南海有關爭議，特別是在爭議解決之前，各方需保持克制、不采取使爭議復雜化和擴大化的行動，同時本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑(86)《南海各方行為宣言》，中國外交部網站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/201108/t20110812_7491674.shtml，2022年10月28日。。該文件不僅成為各方圍繞南海問題開展對話合作的重要基礎，對于深化中國—東盟關系同樣意義重大。2011年7月，中國與東盟國家就落實《宣言》指導方針案文達成一致。在2014年8月召開的中國—東盟外長會上，中國外長王毅進而闡明了中方贊成并倡導以“雙軌思路”處理南海問題的原則立場，呼吁有關爭議應由直接當事國通過友好協商和談判來尋求和平解決，南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護(87)《王毅：以“雙軌思路”處理南海問題》，中國外交部網站，2014年8月9日，https://www. fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682518/xgxw_682524/201408/t20140809_9385748.shtml。2017年11月，中國和東盟國家宣布啟動“南海行為準則”(簡稱“準則”)案文磋商，并于次年8月就“準則”單一磋商文本草案達成一致，繼而于2019年8月提前完成了文本草案的第一輪審讀。之后，雖然受到新冠肺炎疫情等因素影響，文本草案的第二輪審讀進程一度中斷，但中國與東盟國家依然通過落實《宣言》高官會和聯合工作組會議等活動增進各方的政治共識，為積極塑造南海地區的規則與秩序創造了有利條件。

但值得警惕的是，近年來英美兩國南海政策的趨同化走勢，不僅進一步抬升了南海成為“大國博弈之?！钡娘L險等級，也對“準則”的最終成文及生效產生了明顯干擾，進而對該地區規則和秩序的塑造構成了突出挑戰。如前所述，致力于印太轉向的“全球英國”不僅大幅偏離了在南海問題上的相對中立立場，還熱衷于強化在該地區的軍事存在，并不斷尋求以南海問題為依托鞏固和擴展與東南亞主要當事國之間的軍事聯動及安全合作關系。這些做法顯然順應了部分域內國家在南海爭端中長期奉行的“讓強大的第三方參與進來”(88)Alexander L. Vuving, “Vietnam, the United States, and Japan in the South China Sea”, Asia-Pacific Center for Security Studies,October 22, 2014, https://apcss.org/wp-content/uploads/2014/11/SouthChinaSea-Vuving-Oct2014.pdf, p.4.的“對沖策略”，并在很大程度上契合了這些國家試圖借助國際支持抵消中國實力優勢的現實需求，不過也在根本上違背了《宣言》及“準則”磋商合作的基本精神，甚至會推動相關爭議逐漸偏離“雙軌思路”所確立的管控路徑與解決方案。長期以來，南海主權爭議一直被以越南為代表的東南亞當事國視為所謂“核心利益”(89)朱鋒：《南海主權爭議的新態勢：大國戰略競爭與小國利益博弈——以南海“981”鉆井平臺沖突為例》，《東北亞論壇》2015年第2期。，但當前中國綜合國力的顯著提升以及海空軍事力量、海洋執法力量和海上行動能力的持續增強，客觀上使得越南等國的南海擴張政策和海洋侵權行為變得愈發難以為繼(90)王傳劍、黃詩敬：《越南海洋強國戰略下的南中國海政策：解析與評估》，《東南亞研究》2021年第1期。。不過，因海洋擴張及侵權行為而長期獲益的東南亞當事國，仍不乏通過強硬對抗手段和多措并舉思路阻滯中國海洋維權、鞏固既得利益的動機與決心。從這個意義上講，盡管中國與東盟國家已經圍繞“準則”進行了長期且深入的磋商，但是鑒于部分國家出于維護自身利益的考量而將中國視為涉及海上緊急事態或武裝沖突的首要安全關切，因此其南海政策之形態仍不具穩定性，這就在很大程度上注定了“準則”磋商進程的曲折性。近年來英國對南海問題的積極介入，在為美國力推的“南海軍事化”進程提供新助力的同時，實際上也為東南亞當事國尋求在南海問題上“對沖”中國提供了新的合作伙伴，因此或將導致部分當事國在“單邊行動”或“磋商談判”的路徑選擇上出現更大幅度的搖擺或者反復。必須明確，當前“準則”磋商已進入“深水區”，開始觸及空間適用范圍、法律約束力、爭端解決機制、締約主體、監督機制等難點問題(91)王玫黎、李煜婕：《“南海行為準則”談判主要爭議問題研究》，《國際論壇》2019年第5期。。在這一背景下，個別東南亞當事國可能會在“準則”簽署前的窗口期，繼續加緊在南海進行漁業漁撈、油氣勘探開發等活動，因此不排除存在由意外事件而導致摩擦乃至沖突的風險(92)劉琳：《南海形勢及發展趨勢展望》，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期。。就此而言，通過發起海上單邊行動，盡可能鞏固和擴展既得利益，并爭取使其在“準則”正式文本中得到確認，同樣有可能成為部分東南亞當事國進行“準則”磋商的重點關切，而且這一狀況或將隨著英美等域外大國對南海局勢的強力介入而更趨嚴峻，進而導致該地區規則與秩序的塑造“偏離本意”。

(三)對南海地區局勢的影響總體有限

必須承認，作為聯合國安理會常任理事國以及在世界貿易組織、北大西洋公約組織、二十國集團、七國集團等多邊機制中均扮演重要角色的國家行為體，英國因其可觀的綜合國力及國際影響力而被視為影響當代世界秩序的重要力量。從世界銀行發布的2021年度國內生產總值(GDP)排名來看，英國以31868.6億美元的GDP絕對值，成為僅次于美國、中國、日本、德國的世界第五大經濟體(93)“Gross Domestic Product 2021”, World Bank Databank, July 1, 2022, https://databank.worldbank. org/data/download/GDP.pdf, p.1.。另外，根據美國知名軍事研究機構“全球火力”的綜合評估，截至2022年初，英國的軍事力量在全球142個國家和地區當中位列第八(94)“2022 United Kingdom Military Strength”, Global Firepower, January 12, 2022, https://www. globalfirepower.com/country-military-strength-detail.php?country_id=united-kingdom，尤其是在歐洲安全及北約防務體系中占據著重要位置。不過，相較于其他深度介入印太局勢的世界大國或地區強國而言，當前英國的整體實力狀況并不突出，尤其是在?？哲娛铝α拷ㄔO方面尚存在較為明顯的短板。2021年的數據顯示，英國僅有51艘現役軍艦，其中包括2艘航空母艦、10艘核潛艇、6艘驅逐艦、12艘護衛艦、11艘掃雷艦、8艘海上巡邏船和2艘兩棲作戰艦艇，不管在軍艦數量還是總噸位上都遠遠落后于中美日等國。近年來，盡管英國逐漸加大了艦艇的更新迭代步伐，但艦隊裝備的整體老化問題仍被認為是其海軍現代化的長期絆腳石(95)“British Royal Navy (2022)”, World Directory of Modern Military Warships, December 31, 2021, https://www.wdmmw.org/royal-navy-britain.php。此外，英國皇家空軍和海軍航空兵的情況同樣不容樂觀：皇家空軍雖然擁有479架現役軍用飛機，但是戰斗機的數量卻僅為133架(含118架“臺風”戰機和15架F-35B隱身戰機)；海軍航空兵雖亦擁有108架軍用飛機，但其中絕大多數為各式直升機。盡管皇家空軍也已經制定了在當前和今后數年間采購143架新式戰機的計劃(其中包括120架F-35B隱身戰機)(96)“Royal Air Force (2022)”, World Directory of Modern Military Aircraft, August 18, 2022, https://www.wdmma.org/royal-air-force-britain.php; “Royal Navy-Fleet Air Arm(2021)”, World Directory of Modern Military Aircraft, May 26, 2021, https://www.wdmma.org/royal-navy-fleet-air-arm-britain.php，但這似乎并不能完全彌補英國空軍建設的長期短板，更難以滿足英國將空中力量充分運用于多個地區的現實需求。況且當前英國在印太地區擁有的軍事基地數量明顯不足，這就意味著它將不得不嚴重依賴盟友及伙伴的軍用機場或港口等設施部署武裝力量。鑒于英國調整后的南海政策更為強調軍事介入能力的重要性，上述問題的存在顯然制約了它的遠洋作戰及兵力部署能力、重要海域及咽喉要道控制能力、海上快速反應及應急處突能力等，從而極大限制了其在南海地區及印太安全架構中的角色、地位和作用。雖然“全球英國”構想將“打造更多高質量的武裝部隊”并使其成為“一支完全適應21世紀戰爭要求的致命戰斗力量”視為一大核心目標(97)Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”,GOV.UK, February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain，前首相約翰遜更是在2022年的北約峰會上承諾英國將在2030年前將國防開支提升至國內生產總值的2.5%(98)Muvija M, Sachin Ravikumar, “Britain to Boost Defence Spending to 2.5% of GDP by End of Decade”, Reuters, June 30, 2022, https://www.reuters.com/world/uk/british-defence-spending-reach-25-gdp-by-end-decade-johnson-2022-06-30/，但是冷戰后英國的軍事建設長期缺乏必要的國際環境壓力和外部驅動因素，而且當前的戰略注意力又多被分散在北約東擴和以俄烏戰爭為代表的歐洲地緣政治沖突中，因此在整體實力狀況及軍事建設水平欠佳的背景下，能否持續動用充足的經濟、外交、輿論等資源投入南海事務，并盡可能確保其軍事力量在該地區長期有效的存在，仍是英國南海政策轉型的未知之數。

同樣必須看到的是，盡管英國長期將英美特殊關系視為對外政策的主軸，特別是在中美戰略競爭加劇的背景下大幅跟進美國的對華政策，不僅將中國崛起視作所謂“系統性挑戰”，還頻繁借著涉港涉疆涉臺問題、華為問題、新冠肺炎病毒溯源問題等污蔑抹黑中國，致使近年來的中英關系遭遇波折，但是總體而言，這些情況并未構成中英關系的全部，兩國之間仍然保持較為緊密的互動合作關系，而且經貿合作更一直是雙方關系的突出亮點。根據2022年10月中國外交部發布的資料，當前英國是中國在歐洲的第三大貿易伙伴、第二大投資目的地和第二大外資來源地，中國則是英國在亞洲的最大貿易伙伴。即便是在兩國關系陷入低谷的2021年，中英雙邊貿易額與投資額同樣呈現出穩健的增長勢頭(99)《中國同英國的關系》，中國外交部網站，2022年10月，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679906/sbgx_679910/。作為全球第二大經濟體和世界上最大的發展中國家，中國是英國在印太轉向中難以回避的關鍵合作伙伴，尤其是在“脫歐余波”持續蔓延并且困擾“全球英國”對外關系的情況下，它更需要借助與中國多領域的合作來提升自身在印太地區的影響力，這就在很大程度上為中英關系的發展提供了穩定因素，而且成為制約英國對華戰略及南海政策的重要依托。實際上，所謂的“全球英國”構想并未反映出英國全盤跟隨美國、全面對抗中國的“一邊倒”思維，而是在密切關注中國崛起與現有世界秩序的關聯性的基礎上，也強調保持中英關系整體穩定及適度靈活性的重要意義?！陡偁帟r代的全球英國》戰略文件明確指出：“我們致力于在印太地區進行更為深入的交往，以促進共同繁榮和地區穩定、加強外交和貿易聯系，在此過程中，我們承認中國、印度、日本等印太地區強國的重要性”，并將“繼續追求積極的對華貿易和投資關系，同時與中國合作應對諸如氣候變化這樣的跨國挑戰”(100)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.22.。相比之下，英國國會下議院圖書館發布的一份研究簡報更為精準地揭示了英國的對華戰略心態：“在關于世界是否會陷入‘新冷戰’境地的爭論過程中，全球秩序的未來輪廓實際上取決于中美關系的發展軌跡，中英關系同樣概莫能外，而英國政府雖有可能重新設定對華關系，但它仍希望避免在中美之間做出‘非此即彼’的抉擇，更遑論出現中英關系完全破裂的局面。在此背景下，有人雖意識到中國從不斷發展的雙邊貿易和投資關系中獲得的‘遠遠超過’英國，但多數人仍傾向于認為，‘完全脫鉤’將會讓英國損失慘重?！?101)John Curtis, Jon Lunn, Matthew Ward, “The UK-China Relationship”, House of Commons Library at the UK Parliament, September 14, 2020, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9004/由此可見，在當前和今后相當長的一段時期，英國都有維持對華關系整體穩定的充分動機，一味追隨美國的“印太戰略”及南海政策而過度“激怒”中國，將既無助于英國實現經濟增長的目標，也無助于其擴展在印太地區的戰略利益及影響力，這實際上限制了其南海政策的轉型。與此同時，隨著中國綜合國力和國際影響力的持續提升，以及秉持“親、誠、惠、容”理念的周邊外交工作的順利推進，中國—東盟關系、中國—東南亞國家雙邊關系皆呈現出持續向好的發展態勢。相關資料顯示，1991—2020年，中國—東盟貿易額從79.6億美元上升到6846億美元，足足擴大了86倍。自2009年以來，中國連續12年保持東盟第一大貿易伙伴的地位，2020年東盟又躍升為中國的第一大貿易伙伴，從而形成了中國同東盟互為第一大貿易伙伴的良好格局(102)《中國—東盟合作事實與數據：1991—2021》，中國外交部網站，2021年12月31日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/202201/t20220105_10479078.shtml。鑒于廣大東盟國家已與中國形成了極為緊密的利益聯結關系，中國崛起帶來的經濟紅利也已覆蓋整個東南亞地區，因此東盟及其成員國更多是將維持對華關系的良性發展視為上策，特別是一些南海爭端當事國已經逐步意識到，充當域外大國遏制中國的“棋子”或“打手”并不符合其自身安全與發展之需，只有在大國林立之間保持相對平衡的外交姿態才是最明智的選擇。從這一角度來看，英國在南海問題上積極拉攏東南亞當事國的企圖同樣難以得逞，這也注定了英國因素對于南海局勢的消極影響將會總體有限。

結 語

隨著“脫歐拉鋸戰”的演進和“后脫歐時代”的來臨，英國的對外關系開始進入深度調整期。為彌補“退歐”余波帶來的國家形象受損及國際影響力下降問題，近年來英國緊跟美國“印太戰略”的步伐，推出了旨在回答“脫離歐盟的英國應向何處去”的“全球英國”構想，并強勢啟動了“向印太傾斜”的進程。作為西太平洋區域及印太地區的安全熱點，南海問題不僅涉及“六國七方”之間的領土主權與海洋權益爭議，而且還牽扯一些域外大國的戰略訴求和利益得失，因此成為國際社會的關注焦點，并成為“全球英國”入局印太的“戰略跳板”。在此過程中，英國不僅放棄了原本堅持的相對中立立場，開始對中國的南海主權及海洋權益主張說三道四，而且大幅跟進美國的“南海軍事化”政策，加快與域內外多國的軍事聯動步伐，以強化其地區軍事存在和武力介入南海局勢的能力。這反映了“全球英國”構想下英國戰略重心調整的客觀需求，也是其維系和發展英美兩國特殊關系的必然結果，更是其鞏固和拓展南海地緣戰略利益的現實需要。鑒于調整后的英國南海政策與美國的對華打壓及遏制思路高度同源，因此將勢必損及中國周邊安全環境的整體穩定，而且也無助于塑造南海地區的規則與秩序。不過，受限于自身實力狀況以及維持中英關系大局的需要，再加上東盟各國更多支持對華關系的良性發展，英國的政策變化對于南海局勢的影響總體上必定有限。

對于中國來說，仍有必要就英國南海政策的上述變化予以高度重視，并盡可能采取積極有效的措施妥善應對。一是堅持底線思維，明確現階段英國的南海政策轉型不僅會推升“南海軍事化”程度，還會在一定程度上增加美國武力攪局南海的“合力”，甚至會對其他大國的政策行為起到示范作用，因此在必要情況下必須堅決采取反制措施。二是加強軍事建設，立足于應對周邊安全環境的不確定和不穩定因素，堅持以信息化建設為先導，進一步加強?？哲娛铝α考胺菍ΨQ作戰力量，以有效提升南海海域的態勢感知能力、快速反應能力和應急處突能力。三是深化周邊外交，繼續將東盟作為周邊外交的優先方向和高質量共建“一帶一路”的重點地區，持續強化與東盟成員國的務實合作關系，進而為中國與東南亞聲索國在南海問題上的良性互動創造積極條件。四是注重國際傳播，充分運用多邊外交平臺及國際傳播媒介，及時揭露部分域外大國武力攪動南海局勢、牽制和打壓中國發展的圖謀，并不斷積極增強中國在南海問題上的國際話語權和輿論引導力。五是保持戰略定力，全面、理性、準確地看待中英關系的歷史經緯，堅持從兩國關系的大局出發指導雙方在南海問題上的互動實踐，明確南海問題并非中英關系的全部，倡導對話合作才是正確的發展方向，爭取在確保兩國關系平穩發展的基礎上妥善解決好雙方在南海問題上的分歧。