土壤污染防治視角下云南省湖泊革命對策研究— 以撫仙湖為例

曾沛藝，和淑娟，楊牧青

（云南省生態環境科學研究院，云南 昆明 650500）

1 背景意義

為貫徹落實習近平生態文明思想，努力成為生態文明建設排頭兵，堅決扭轉湖泊保護治理的嚴峻形勢，保護好“高原明珠”[1]，云南省委省人民政府印發《關于“湖泊革命”攻堅戰的實施意見》，自此，云南省全面打響“湖泊革命”攻堅戰。玉溪市積極落實省委省政府要求，圍繞“退、減、調、治、管”五字要求推進工作，努力把“三湖”流域打造為踐行“兩山”理論的示范區。撫仙湖作為我國蓄水量最大的深水型淡水湖泊，也是云南省水環境質量達到I類湖泊之一，其“湖泊革命”工作更是首當其沖。撫仙湖“湖泊革命”以來，全面推行“2+N”清河模式，有效控制內源污染負荷，“湖泊革命”成效顯著。

在看到成效的同時，撫仙湖“湖泊革命”的問題依然存在，尤其是在土壤污染防治政策落實方面存在缺項。“湖泊革命”不僅是治水，同樣也應治土。九大高原湖泊流域內產業狀況不一，企業生產過程及農業投入品帶來的土壤污染問題不容忽視，老百姓“吃、住”底線無法保障，將會一票否決“湖泊革命”成果。針對九大高原湖泊流域進行一場土壤污染防治“大排查”，落實防止耕地“非糧化”要求，做好耕地分類管理，嚴格建設用地準入管理，構建“水土共治”新格局，讓“老百姓吃得放心，住得安心”；進一步探索建立土壤污染防治領域“雙碳”試點，為“湖泊革命”成果添磚加瓦。

2 存在問題

2.1 未完全落實防止耕地“非糧化”要求

“湖泊革命”以來，撫仙湖流域農業產業結構不斷優化，壓縮大水大肥農作物種植面積，轉變種植模式，共流轉14.6萬畝，流轉率達66%，大幅減輕了農業面源污染。同時，在流轉14.6萬畝耕地中推行以烤煙、水稻、蓮藕、鮮食蠶豆、菜用大豆、油菜、蕎麥、藜麥、葵花、藍莓等為主的正面準入種植作物。根據2020年11月17日國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）要求：“嚴格控制耕地轉為林地、園地等其它類型農用地……不得擅自調整糧食生產功能區……嚴禁違規占用永久基本農田種樹挖塘”。撫仙湖流域耕地基本上屬于永久基本農田，按照要求應重點種植稻谷、小麥、玉米三大谷物，而正面準入種植作物清單中，僅有水稻、蕎麥、藜麥為谷物，其種植面積分別為4 000畝、3 000畝、200畝，僅占總面積13.74%，種植非糧食作物占比較大；藍莓種植面積為11 000畝，占總面積20.99%，違規將永久基本農田轉為了園地；蓮藕種植面積為4 000畝，占總面積7.63%，違規占用永久基本農田挖塘。撫仙湖流域耕地流轉工作雖走到了全省“湖泊革命”前列，但在耕地使用方面未能完全落實防止耕地“非糧化”要求，可能影響糧食安全省長責任制考核。

2.2 未執行農用地分類管理制度

為保障農產品質量安全，讓“老百姓吃得放心”，《中華人民共和國土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》明確規定農用地分類管理制度，按照土壤污染程度和相關標準，將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。撫仙湖流域中存在一定的安全利用類和嚴格管控類耕地，但尚未完全按照不同類別耕地采取相應的措施，在流轉的14.6萬畝耕地中，沒將土壤重金屬污染情況納入耕地流轉因素進行統籌考慮，耕地流轉后沒有進行耕地分類管理。同時，在撫仙湖正面準入種植作物清單中，僅以氮肥、磷肥和鉀肥的施用量為準入標準，未考慮肥料帶來土壤重金屬累積問題，沒有結合土壤重金屬污染情況，將作物重金屬累積情況納入正面準入種植清單準入條件。相關文獻顯示，目前撫仙湖流域準入清單中種植的10種農作物均存在重金屬富集情況[2-4]，農產品質量安全存在一定風險。

2.3 未嚴格落實建設用地準入管理要求

為保障人居環境安全，讓“老百姓住得放心”，《中華人民共和國土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》明確要求：“用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查”。撫仙湖流域啟動2萬余人的生態移民搬遷安置工作；關停徑流區25個采砂石場、3戶水泥粉磨站、9戶頁巖磚廠；關閉搬遷1 090戶規模養殖戶（企業），關停搬遷工作成效顯著，但沒啟動生態移民安置點土壤污染狀況調查，工業及規模養殖戶（企業）遺留場地沒有進行土壤污染狀況調查工作而直接流轉，人居環境安全得不到保障，遺留土地后續也得不到安全利用。

2.4 全省水土尚未形成聯動監管機制

土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體，而土壤污染防治工作僅做了土壤-地下水協同管控工作，尚未與湖泊治理聯合起來。云南省九大高原湖泊是我國唯一不冰凍的湖區，是云南不可多得的“高原明珠”，在高原湖泊保護上應高標準、高要求、做典型、做示范。在全省“湖泊革命”攻堅戰行動中，未將土壤污染防治的相關要求進行銜接，未能將全省“湖泊革命”措施進行完善，撫仙湖“湖泊革命”也僅從水污染防治的角度進行磷礦山開采治理修復，未與土壤污染防治源頭管理有機結合，未能形成“水土聯治”的管理格局。同時，省級層面未形成土壤污染防治政策落實監管制度，存在“有法律規定、有政策、有要求，但未執行、慢實施”的情況。

3 對策建議

3.1 統籌協調 全面落實耕地“非糧化”要求

貫徹落實防治耕地“非糧化”要求，省、州（市）和縣（區、市）三級統籌協調，切實穩定糧食生產，牢牢守住糧食安全的生命線。建議省自然資源廳主動與九大高原湖泊“湖泊革命”工作相銜接，將土地流轉的地塊板塊疊加至永久基本農田“一張圖”管理，明確全省耕地“非糧化”情況，制定整改方案，并爭取能將耕地“非糧化”整改工作范圍在全省執行；“湖泊革命”所在區域確需非糧食作物種植的地塊的，應主動與自然資源主管部門進行對接，提前進行永久基本農田調整。土地流轉的“湖泊革命”指揮部在制定正面準入種植作物時，應充分將永久基本農田因素考慮在內，嚴格執行耕地“非糧化”相關要求，在永久基本農田上，重點考慮糧食作物種植；尚未進行或者正在進行土地流轉的“湖泊革命”指揮部，應提前分析涉及永久基本農田地塊情況，充分考慮耕地“非糧化”因素后，再行進行土地流轉。

3.2 分類管理 確保農產品質量安全

進一步強化耕地分類管理制度的落實，嚴格安全利用類和嚴格管控類耕地措施，強化九大高原湖泊流域內產出農產品質量監管。農業農村主管部門應主動將紅黃板區域與九大高原湖泊流域進行疊加分析，確定流域內紅黃版分布情況；聚焦九大高原湖泊流域耕地土壤超篩選值區域，對耕地土壤和農產品加密協同監測，并根據監測結果，動態調整耕地土壤環境質量類別；加強農業投入品質量監管，從嚴查處向農田施用不達標肥料等農業投入品的行為；推廣應用品種替代、水肥調控、生理阻隔、土壤調理等安全利用技術，加強嚴格管控類耕地風險管控；結合正面準入種植作物清單，建立九大高原湖泊流域農作物種植推薦清單。糧食和物資儲備主管部門，應加強九大高原湖泊流域糧食收儲和流通監管，杜絕重金屬超標糧食進入口糧市場。

3.3 嚴格準入 確保人居環境安全

嚴格建設用地準入管理，強化九大高原湖泊流域內建設用地流轉程序。自然資源和生態環境主管部門，應積極落實建設用地聯動監管機制，針對九大高原湖泊流域內已搬遷或者即將搬遷的畜禽養殖場、采砂石場或可能對土壤造成污染的企業及其周邊，進行土壤污染狀況調查。根據調查結果再進入用地程序。針對移民搬遷安置區，已完成移民搬遷的區域，應補充土壤污染狀況調查程序；未進行移民搬遷工作的區域，自然資源主管部門應提前確定移民搬遷區，因地制宜適當提前土壤污染狀況調查。確定有土壤污染且有風險的地塊，應盡快采取土壤污染風險管控或修復措施，不得建設與風險管控、修復無關的項目，確保人居環境安全。

3.4 聯防聯控 全面推進“水土共治”新格局

“湖泊革命”涉及區域，應在政策貫徹落實上高標準、高要求，主動推進“水土共治”管理制度。九大高原湖泊指揮部應協調生態環境、自然資源、農業農村等土壤污染防治主管部門，在“湖泊革命”現有要求的基礎上，主動與《中華人民共和國土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治條例》等法律法規進行銜接，分析流域內土壤環境質量現狀，以及存在的主要問題，提前將土壤污染防治工作融入到“湖泊革命”中，豐富“湖泊革命”成果。

3.5 試點先行 探索建立土壤污染防治領域“雙碳”試點

生物炭作為良好的土壤污染物修復的固碳技術材料[8]，不僅可以提高撫仙湖耕地流轉區農業廢棄物綜合利用率，還可以有效地降低土壤重金屬活性[6]，提升土壤肥力，同時，可以將農作物中已固定的“碳”進行更長久時間的固定，為土壤污染防治領域“雙碳”提供有力支撐[7]。撫仙湖流域已完成14.6萬畝耕地流轉，耕地圍繞撫仙湖分布，較為集中，土地使用權人統一，較好地起到農業產業示范作用。在撫仙湖耕地流轉區加強農業廢棄物循環利用，分析現有農業廢棄物類型，全面推廣生物炭制備及利用，探索建立基于生物炭的農業廢棄物循環利用區，打造土壤污染防治領域“雙碳”試點。