固定污染源排污許可綜合監(jiān)管制度研究

何麗麗

（聊城市污染物總量控制中心，山東 聊城 252000）

十四五期間，改革排污許可制固定污染源綜合監(jiān)管制度體系、完善排污許可信息管理平臺、嚴格排污許可制執(zhí)法監(jiān)管，至關重要。建設通過排污許可制為核心的綜合監(jiān)管環(huán)境治理體系，對排污單位進行綜合管理和多污染物協同控制，進一步落實排污許可改革成效，深入打好十四五污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質量[1]。

1 探索構建以排污許可制為核心的固定污染源綜合監(jiān)管體系效果顯著

十三五以來，全國生態(tài)環(huán)境系統積極推進排污許可制度改革，在“摸、排、分、清”和清理整頓的基礎上，規(guī)范排污許可管理，提高排污許可證核發(fā)工作質量，已實現全國“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度”目標，初步實現了“一證式”管理，逐步實現以排污許可制為核心定污染源監(jiān)管體系。2021年，《排污許可管理條例》頒布，全面規(guī)范了排污許可各方面管理、監(jiān)督工作，推動企業(yè)持證排污、政府依證監(jiān)管，社會共同監(jiān)督，以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系建設進入了法治化階段。2022年，《關于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導意見》印發(fā)，其中明確指出：2025年年底，全面建立以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系[2]。

2 固定污染源排污許可制綜合監(jiān)管體系存在的短板和不足

2.1 實施保障固定污染源排污許可制綜合監(jiān)管的能力不足

排污許可證是實施固定污染源綜合監(jiān)管的基礎和依據，數量和質量是排污許可證的兩道“生命線”，是排污許可制度完善和數據應用的根本保障。目前來看，基層排污許可證“事前、事中、事后”監(jiān)管技術、管理能力還不到位。

2.1.1 排污許可證核發(fā)技術保障能力不足

固定污染源排污許可證的核發(fā)、變更、延續(xù)涵蓋內容廣，技術專業(yè)性強，但基層人員技術力量和管理水平相對不足。按照《排污許可管理條例》規(guī)定，由市級生態(tài)環(huán)境部門負責排污許可證的核發(fā)、變更、延續(xù)環(huán)節(jié)，但據掌握的情況看，絕大多數企業(yè)排污許可證的核發(fā)、變更、延續(xù)都需要縣、區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門得配合支持[3]。大部分企業(yè)在申請過程中，碰到的技術規(guī)范、污染物排放核算等問題咨詢都在縣、區(qū)一級，企業(yè)行業(yè)涉及面廣，每個行業(yè)技術規(guī)范要求也不盡相同，對工作人員業(yè)務能力要求比較高，壓力比較大，且排污許可證管理專業(yè)性強，涵蓋的內容很多，各種臺賬資料的核查、計算都比較復雜，市、縣兩級基層生態(tài)環(huán)境部門專業(yè)人才缺乏，固定污染源排污許可綜合監(jiān)管能力嚴重不足的問題。通過近期排污許可證后監(jiān)管檢查案例可知，部分地區(qū)由于發(fā)證審核時間倉促、經驗不足等原因，核發(fā)的排污許可證存在一些問題。比如，許可排放量核定不精準，導致實際排污約束性降低；生產設施登記過全過細，導致制度執(zhí)行難度增加；環(huán)境管理要求針對性差，導致相關措施難以落地等等，一定程度上影響了制度的執(zhí)行效果。

2.1.2 排污許可證后監(jiān)管執(zhí)法能力不足

固定污染源排污許可證是對企業(yè)污染排放控制和各項環(huán)境管理要求的集成，涵蓋了排污單位的生產設施、產品產能、原輔燃料、污染防治設施、產排污環(huán)節(jié)、排放口、污染物、許可限值、環(huán)境管理等環(huán)節(jié)，要求較為全面、復雜，專業(yè)技術性強。執(zhí)法人員在進行執(zhí)法時，如果完全對照排污許可證文本執(zhí)法，容易出現執(zhí)法的難度大、周期長，難于抓住重點等問題，從而增加了執(zhí)法部門的監(jiān)管壓力[4]。基層生態(tài)環(huán)境行政部門還存在監(jiān)測力量不足、隊伍不全、裝備不足等問題，而且缺乏專業(yè)化的技術，在執(zhí)法時不能完全掌握執(zhí)法監(jiān)管重點和執(zhí)法頻次要求，難于在現場發(fā)現問題，難以適應排污許可綜合監(jiān)管的需要，導致執(zhí)法效果差。

2.1.3 排污單位缺乏主體責任意識

全新的排污許可證制度正式實施以來，部分企業(yè)對排污許可制度意義了解不深，只是為了取得排污許可證，在填報排污許可證申請表時存在隨意填報等情況，后續(xù)又頻繁進行變更。取得排污許可證后，按證排污、按證管理意識不強。排污單位主體意識和責任感不足的表現，無形中增加了排污許可證核發(fā)和監(jiān)管的工作難度。尤其小微企業(yè)，負責排污許可環(huán)保工作的人員不穩(wěn)定，技術水平有限，缺乏專業(yè)知識，再加上對排污許可技術規(guī)范理解不到位，對相關的污染物排放標準也不很了解，對企業(yè)自身產排污情況掌握不全面，導致在排污許可填報、按證排污、執(zhí)行報告填報等方面存在困難，合理性、準確性有待考量，排污許可制度執(zhí)行不到位。

2.2 生態(tài)環(huán)境治理能力亟待提高

目前，我國生態(tài)環(huán)境工作還存在缺陷，固定污染源排污許可證制度缺乏保障。第一，環(huán)境科學研究、技術開發(fā)及管理支撐隊伍不足，專業(yè)技能水平不高，無法為生態(tài)環(huán)境保護工作提供有力支持。第二，生態(tài)環(huán)境保護工作專業(yè)性強，屬于政治性工作[5]。部分企業(yè)沒有精力、能力和主動意識從源頭控制、過程清潔化、末端綜合治理與利用的系統化方式解決問題。第三，排污許可綜合監(jiān)管障礙依然存在。在許可證核發(fā)階段，在一定程度上存在審核時間過于倉促，或管理審核人員經驗不足等原因，導致排污許可證存在一些問題。比如：在核定主要污染物許可排放量時存在不精準、不合理、不符合實際狀態(tài)的情況；在落實地方環(huán)境管理要求時，又存在太籠統、缺乏針對性等問題，在一定程度上影響了管理人員執(zhí)法監(jiān)管，影響了排污許可制度的實施。目前生態(tài)環(huán)境領域還存在污染物排放數據“數出多門”的現象，排污許可制度形成的污染物排放數據，還沒有作為環(huán)境統計、環(huán)境影響評價、主要污染物總量指標替代、環(huán)境稅、污染物排放清單等所需數據的來源，實現“數出一門”，缺乏唯一性和權威性，在多套數據并行的情況下，容易造成企業(yè)重復填報、加重基層負擔，給監(jiān)管執(zhí)法帶來困難。

3 構建以排污許可制為核心的固定污染源綜合監(jiān)管體系的思考與建議

當前我國環(huán)境管理的核心是改善環(huán)境質量，減少污染物排放是實現環(huán)境質量改善的根本手段。我國污染物排放主要來源是固定污染源，固定污染源排污許可綜合監(jiān)管抓住了工業(yè)污染防治的重點難點和關鍵。

3.1 提高排污單位環(huán)保主體責任的認識

排污單位作為排污許可證的法律主體，排污許可證就如同單位的身份證，正本、副本載明了企業(yè)的基本信息、生產設施、主要原輔料、生產工藝流程、廠區(qū)平面布置圖、產排污環(huán)節(jié)、污染防治措施、污染物排放濃度、排放量、自行監(jiān)測要求、環(huán)境管理臺賬等，幾乎涵蓋企業(yè)生產全過程的內容，既有助于排污單位加強自身管理，也利于監(jiān)管部門按證監(jiān)管。排污單位必須健全內部環(huán)境管理制度，做到依法持證排污、按證排污，按照相關制度、規(guī)定，及時做好排污許可證的申領、變更和延續(xù)等工作；必須補充完善自身污染防治措施，確保生產期間，污染治理設施、監(jiān)測設備等正常運行；確保申報材料、監(jiān)測數據、排污許可證執(zhí)行報告、環(huán)境管理臺賬記錄等信息精準與完善，依法在全國排污許可證管理信息平臺上進行環(huán)境信息公開，接受大眾的監(jiān)督，不得弄虛作假。

3.2 加強排污許可綜合執(zhí)法監(jiān)督管理

3.2.1 夯實生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督管理責任

一是樹立排污許可證是對排污單位進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據的理念，確立排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中核心地位。加強排污許可證動態(tài)跟蹤監(jiān)管，加大抽查指導力度。根據全國排污許可證管理信息平臺排污許可證核發(fā)情況，檢查現有排污許可證的核發(fā)質量，通過采取隨機抽取、靶向核查，檢查排污單位實際排污狀況與排污許可證載明事項是否一致，是否存在違規(guī)降低管理級別、漏發(fā)漏登等、故意隱瞞和弄虛作假等情況，落實排污許可證提出的自行監(jiān)測、環(huán)境管理、臺賬記錄等要求[6]。二是實施清單式執(zhí)法檢查。以排污許可證載明事項為重點，加強排放口規(guī)范建設情況、載明污染物排放濃度、污染物排放量、污染物治理設施運行維護等情況的檢查，同時抽查檢查排污單位無組織排放控制、環(huán)境管理要求、執(zhí)行報告、信息公開等要求的落實情況。對發(fā)現的問題，分級分類處置，依法依規(guī)變更，動態(tài)跟蹤管理。根據執(zhí)法結果，促進排污許可制與環(huán)境執(zhí)法的全聯動，引導排污單位嚴格持證排污、按證排污和落實排污許可管理要求。三是嚴厲查處違法排污行為。加強對排污單位的監(jiān)管和威懾，讓排污許可成為一個有“鋼牙”的制度，依法嚴懲重罰，強化信用約束，構建責任追究更有力的監(jiān)管機制。

3.2.2 強化排污許可清單式執(zhí)法檢查

強化固定污染源排污許可清單式執(zhí)法檢查，建立固定污染源全過程運行監(jiān)管體系，堅持全過程“把脈問診”制度，研判企業(yè)在落實生態(tài)環(huán)境主體責任方面的短板和不足，通過綜合監(jiān)管梳理，建立固定污染源排污許可綜合監(jiān)管問題清單，形成排污許可執(zhí)法檢查案例。以案練兵，以案說法，既有效提升執(zhí)法隊伍發(fā)現問題的能力和辦案水平；同時又督促排污單位履行主體責任，提升環(huán)境守法意識；在綜合監(jiān)管的過程中進一步加強指導與服務，有針對性地精準施策、精準幫扶，建立幫扶機制。對積極配合整改、主動落實整改的排污單位予以政策、技術和業(yè)務支持，逐步實現“檢查一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”。

3.2.3 加強固定污染源排污許可綜合監(jiān)管信息化建設

依托國家排污許可證管理信息平臺，充分利用地方生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法監(jiān)管系統，通過補充、完善排污許可、執(zhí)法監(jiān)管、監(jiān)測數據及公眾參與等信息，促進信息共享，便于隨時可查，推動監(jiān)管方式向專業(yè)化、智能化轉變。持續(xù)推進污染源自動監(jiān)控設施建設，同時補充工況監(jiān)控、電流監(jiān)控、排污口視頻監(jiān)控等在線監(jiān)控體系，逐步實現對排污單位生產和排污狀態(tài)的智能化監(jiān)控。將排污單位生產設備啟停狀態(tài)數據化、可視化，實現預警信息精細化推送、核實、處理、反饋閉環(huán)式運行，強化企業(yè)排污監(jiān)管的精準度。以數字化建設為核心提升問題發(fā)現能力，在問題出現時迅速排查，及時聯動，違法行為高效查處。對固定污染源實施綜合管理，強化排污許可證執(zhí)行報告質量審核，為環(huán)境統計、環(huán)境影響評價、主要污染物總量指標替代、環(huán)境稅、污染物排放清單編制等工作提供統一、權威的污染物排放數據，也為精準治污、科學治污、依法治污奠定數據資料基礎。

3.2.4 建立排污許可綜合監(jiān)管聯動機制

厘清排污許可制度、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價等監(jiān)管制度的關系，促進排污許可制管理效能充分發(fā)揮。強化信息共享，線索移交及通報、反饋，強化行政審批、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、總量控制、環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償、法規(guī)宣傳等之間的工作聯動，構建發(fā)現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執(zhí)法監(jiān)管聯動機制，打通固定污染源排污許可管理各個環(huán)節(jié)，優(yōu)化固定污染源環(huán)境管理配置，全面提高環(huán)境管理水平，推動排污許可綜合管理要求落地見效。

3.3 加強固定污染源排污許可信息公開和社會監(jiān)督

3.3.1 加強固定污染源排污許可信息公開

按照相關制度、規(guī)定及管理要求，督促排污單位在全國排污許可證管理信息平臺上進行生產信息、治理設施運行、污染物排放監(jiān)測數據信息、及污染物產生、排放和處理處置等信息的公開；環(huán)境主管部門要加強執(zhí)法隊伍建設，將業(yè)務熟悉、綜合能力強、作風硬的人員調配至執(zhí)法一線，并及時將監(jiān)管執(zhí)法信息公開，比如公開存在無證排污或不按證排污行為的單位信息，公開執(zhí)法人員重點查辦的典型案例等，并將排污單位違法行為納入與企業(yè)環(huán)境行為信用評價，借助廣泛的宣傳和報道，起到“查處一個、震懾一批、教育一片”的效果。另外，將相關的行政處罰信息通過企業(yè)信用信息公示系統進行公示。

3.3.2 加大宣傳力度 加強社會監(jiān)督

加大對排污許可制的宣傳、培訓力度。做好《排污許可管理條例》、核發(fā)技術規(guī)范等制度解讀，充分利用環(huán)保管家服務平臺，建立幫扶指導事項，完善排污許可常態(tài)問題專家答疑機制和渠道，及時回應社會關切，增強企事業(yè)單位持證排污意識，提高排污單位落實治污主體責任、模范遵守環(huán)保法規(guī)、規(guī)范生產經營的認識。鼓勵社會各界參與排污許可制綜合管理、治理工作監(jiān)督，引導社會公眾參與監(jiān)督企事業(yè)單位排污行為，同時對綜合治理后仍然違法的排污單位曝光，凝聚社會力量共同推進行業(yè)環(huán)境綜合治理與排污許可管理，形成環(huán)境部門依證綜合監(jiān)督、企業(yè)依證守法、社會共同監(jiān)督的良好氛圍。

4 結語

隨著生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系和技術支撐體系的不斷完善，排污許可制度將繼續(xù)朝精細化、法治化、科學化與信息化的道路前進。