公共就業政策的變革與驅動

吳海江

（中國計量大學，浙江杭州，3100182；浙江大學，浙江杭州，310028）

一、公共就業政策的內涵

公共就業政策是在不同歷史時期差異化社會背景下，政府部門針對就業問題進行處理，全面促進公共就業發展所制定的政策措施。公共就業政策主要涉及宏觀政策和微觀政策，宏觀和微觀政策的變革能對公共就業產生不同的影響，有效研究公共政策變革和驅動情況，能更好地促進公共就業環境的改善，從而實現擴大就業和優化經濟結構建設的目標。

二、改革開放初期政府公共就業政策的變革

針對改革開放以來政府工作報告中關于公共政策側重點的變化進行分析，發現隨著時代的發展和進步，政府針對公共政策就業做出了多次優化和調整，對公共就業形勢的變化產生了重要的影響。經過具體分析，政府公共政策變革進程中主要節點基本涉及到多個方面：

（一）廣開門路形成多渠道就業格局

改革開放初期，在公共政策就業調整方面，重點從多渠道、多元化就業格局進行了探索。

1981年受到經濟體制改革的影響，國民經濟進一步發展，國家在公共就業創新方面作出了相應的探索，《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》出臺為就業渠道的拓展和就業結構的多樣化發展提供了相應的支持，用人單位開始獲得招工自主權。

1986年為了借助就業政策的調整廢止原有招工辦法，有效促進原有用工模式的轉變和就業制度的改革，從外圍層次深入推進社會勞動力管理，優化內圈層次的企業新增勞動力管理，形成雙向選擇的勞動關系，國務院在全面深化研究的基礎上發布了《國營企業招用工人暫行規定》和《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，極大促進了用工關系的變化和就業形勢的調整。但此次用工制度的改革僅僅體現在就業增量部分，企業原有職工仍然沿用傳統的固定用工制度。

（二）勞動力市場體系初步建設

隨著時代的發展，我國公共就業政策也出現了相應的變化，20世紀90年代開始重視勞動合同制的構建，力求能促進勞動力合理流動，并初步構建了勞動力市場體系。

1992年，在公共就業政策的變革方面，國家針對勞動合同制進行了探索，并且黨的十四大提出了經濟體制改革發展的主要目標，并將其定位于建設社會主義市場經濟，從根本上對計劃經濟體制的基礎造成了沖擊，也使公共就業環境出現了變化。其后1993年黨的十四屆三中全會提出應該將發展勞動力市場作為培育市場體系的重點，并且勞動部提出全面推進再就業工程建設，有效加快了就業制度和用工制度改革的發展步伐，對就業形勢的轉變起到了良好的推動作用。

1995年，我國進一步對勞動力市場體系建設進行完善，并促進了勞動力市場制度的改革，勞動部在此情況下發布了《關于全面實施再就業工程的通知》，嘗試從適應市場經濟角度對就業政策創新目標進行確定，使就業政策呈現出向著市場經濟方向發展和演化的態勢。同時隨著1999年國務院發布了《失業保險條例》，失業保障和下崗職工再就業成為就業政策轉型的重要方向，也為全新就業制度的構建提供了相應的支持。

三、新世紀以來政府公共就業政策的變革

新世紀以來，隨著市場經濟的發展和改革開放的愈加深入，我國在公共就業政策調整方面也進行了多元化的探索。

（一）規范管理制度，做好就業和再就業工作

2000年在公共就業政策變革方面，我國開始從規范勞動力市場管理制度的建設角度進行探索，勞動保障部也發布了《勞動力市場管理規定》，希望能對用人單位和勞動者的合法權益進行有效的維護，促進規范勞動力市場的發展，在市場經濟條件下實現更好就業的目標。

2002年，國家針對進一步做好就業和再就業工作進行系統的分析，黨的十六大報告明確提出了積極就業政策，在完善就業政策措施的基礎上，也針對再就業工作部署進行了調整，有效促進了就業培訓的開展和就業服務的優化，在宏觀調控方面針對就業保障作出了相應的探索。并且在2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的規定》中提出要在2020年實現充分就業的目標，在此基礎上還在法律層面針對就業政策的調整和優化做出了相應的探索，《中華人民共和國就業促進法》頒布并實施，為公共就業提供了良好的法律保障。

2015年在公共就業政策方面提出了就業創業融合的指導意見，《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》表明國家進一步推進更加積極的就業政策，并希望能借助就業政策的推行促進民生改善和和諧社會的建設發展。

（二）穩定就業，支持多渠道靈活就業

2018年國家進一步加強對公共政策調整工作的重視，國家發改委聯合十六部門印發了《關于大力發展實體經濟積極穩定和促進就業的指導意見》，為穩定經濟發展和有效促進就業提供了良好的支持，在創造更高質量就業崗位方面做出了多元化的探索。其后2019年國務院發布了《國務院關于進一步做好穩就業工作的意見》，提出應盡量保障我國就業形勢的總體平穩，全力防范和化解規模性失業風險，保持就業形勢的總體穩定，促進高質量就業促進機制的建設。

2020年，受到新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊的影響，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》，提出應該將穩就業放置到更加突出的位置上，落實就業有限政策，促進更充分、更高質量就業促進機制的建設，堅持創造更多就業崗位，穩定現有就業，堅持市場引領和政府引導并重，落實“放開搞活和規范有序”的工作原則，補齊短板，強化政策服務供給，在市場經濟體系中創造更多靈活就業的機會，進一步激發勞動者創業活力和創新潛能，全力以赴穩定就業大局。

這些文件在不同階段、不同時代背景下對公共就業政策進行了調整，對公共就業工作的開展提供了相應的指導作用。綜合分析近幾年我國在公共就業政策變革方面作出的探索，為我國不同歷史時期就業問題的處理提供了良好的政策指導和支持。在政策變革工作中，為了能緩解就業壓力，在社會發展環境日益復雜的情況下，政府主動承擔公共就業責任，并在穩就業方面做出多元化的調整，使我國進入到就業優先發展戰略階段，為新時代就業問題的處理和公共就業政策內涵的進一步豐富提供了良好的支持。

四、政府公共就業政策變革的驅動機制

在對我國公共就業政策變革情況形成初步認識的基礎上，新時期結合時代發展背景，為了更好地促進公共就業政策的合理化變革，就要對變革的驅動機制進行建設和完善，綜合分析黨的執政理念、經濟發展形勢以及勞動力供給情況的影響，促進良好驅動機制的建設和發展，確保全面推動公共就業政策優化創新發展，為我國就業形勢的改善和就業目標的實現提供良好的支撐。

（一）黨的執政理念驅動

黨的執政理念主要是在我國社會建設發展的不同時期，根據不同社會發展任務的影響提出的，執政理念的變化必然會對經濟社會形式以及勞動力供給情況產生影響，也會使公共就業政策出現一定的變化。改革開放以來，為了能更好地促進社會就業，黨中央不斷對就業政策進行調整，并且提出了就業優先的發展戰略，力求能借助公共就業政策的調整和優化促進經濟社會的發展，使和諧社會進入到全新的發展層次和發展階段。在此情況下，公共就業政策在我國制度體系中的地位不斷優化，并且隨著黨的執政理念表現出對就業政策的高度重視，公共就業政策的調整也開始引發廣泛關注，并且不斷結合經濟社會的發展出現新的變化，公共就業政策的目標和價值取向也隨之做出了相應的調整，在一定程度上將黨的執政理念對公共就業政策的驅動作用充分地表現出來。

（二）經濟發展形勢的驅動

公共就業政策屬于經濟發展方面制度體系調整的重要組成部分，因此公共就業政策的變革必然與一定的時代經濟背景驅動存在直接的關系，公共就業政策的變革能否與時代發展經濟背景相適應，是對公共就業政策科學性進行檢驗的重要標準。一般而言，經濟發展形勢會對市場勞動力需求情況產生決定性的影響，因此公共就業政策調整和變革的過程中，要將對經濟發展形勢的分析作為變革的前提條件，在全面分析不同時代背景下經濟運轉情況并且對未來幾年甚至十幾年經濟發展走勢進行準確預測的基礎上，對公共就業政策變革的主要方向、基本目標、工作重點和核心任務等進行準確的定位，從而確保公共就業政策能沿著正確的發展方向前進，能在變革實踐中真正與我國經濟體制的建設相融合，能為經濟社會的發展提供良好的支撐。因此在改革開放深化發展的情況下，應該重點對經濟發展形勢的驅動進行系統的分析，感受經濟繁榮、經濟恢復等不同經濟形勢變化對公共就業政策的影響，從而對公共就業政策的變革發展進行準確的定位，夯實政策變革的經濟基礎，提高公共就業政策變革的科學性和合理性。

（三）勞動力供給驅動

公共就業政策的變革和發展主要是為了能對公眾就業的問題進行更好地處理，而在經濟社會中，勞動力供給屬于公共就業的重要構成元素，只有結合勞動力供給的情況對公共就業政策的調整和變革進行系統的分析，才能進一步突出公共就業政策變革的方向性，提高變革的綜合影響力。新時期，在我國全面促進社會改革的背景下，應該正確認識勞動力供給情況的調整和變化，并基于勞動力供給需求的滿足對公共就業政策進行研究，將促進公共充分就業作為重要的前提，確保公共就業政策的調整能為穩定就業服務。在實際針對公共就業政策進行調整和優化的過程中，有意識地針對改革開放以來我國社會發展進步情況加以解讀，針對勞動者生活的改善進行分析，正確認識到新時代勞動者維權意識不斷增強的特殊情況，在公共就業政策調整方面，要盡量體現出對勞動者合法權益的維護。與此同時，在當前市場化就業發展的關鍵時期，為了能促進社會的和諧穩定發展，使勞動力供給驅動的作用得到充分發揮，還應該重點預測勞動力供給的發展走向，并結合具體發展趨勢對公共就業政策的調整加以研究，從前瞻性和靈活性兼具的角度制定合理化的公共就業政策方案，保障公共就業政策的調整能在勞動力供給驅動的作用下產生更加積極的影響，形成穩定發展狀態。

（四）互動驅動機制

政府在公共就業政策變革實踐中，結合黨的執政理念、經濟發展形勢以及勞動力供給情況三個要素進行系統的分析，借助三者的互動促進互動機制的構建，能為公共就業政策的優化變革提供良好的支持。對三者互動實施深入研究，經濟發展形勢作為經濟基礎對上層建筑產生決定性的影響，在我國改革開放事業深化發展的情況下，黨中央在不同時期的執政理念必然與經濟發展形勢存在緊密的關系，是在經濟發展形勢的影響下形成的，并且特定的經濟發展形勢能產生對特定執政理念的重要催生作用。在經濟社會的發展過程中，黨中央為了更好地開展國家治理工作，也會結合全國經濟發展情況以及政府制定的經濟發展宏觀目標，在發展市場經濟的過程中嘗試采用宏觀經濟調控方面的手段對經濟活動產生影響，使經濟發展形勢能沿著黨的預期和引導向著合適的方向發展邁進。在三者互動機制中，勞動力供給屬于人口因素方面的內容，勞動力供給的質量、數量以及比例情況等都會使黨的執政理念出現相應的變化。在此過程中，黨中央在開展國家治理工作的過程中，為了促進經濟社會的發展、維護社會的和諧穩定，也會采取一定的措施完善政治機制的構建，通過生育政策、戶籍政策、遷徙政策以及教育政策等，推動勞動力供給工作的變化。勞動力供給同時也是經濟體系中的重要構成元素，供給情況會對經濟社會的發展產生直接的影響，經濟發展形勢會反作用于人們的生產生活，從而也會使勞動力供給的基本情況出現變化。

在當前中國特色政治環境下，黨的執政理念能對我國公共就業政策的驅動產生決定性的影響，并且這種影響從黨的執政宗旨和價值追求角度得到體現。在不同時期社會背景下，執政理念的變化必然會引發公共就業政策方面的重要調整和巨大變革，因此可以說黨執政理念的變化是公共就業政策調整的前提條件。而在三要素中，經濟發展形勢能對公共就業政策的變革產生重要的驅動作用，并且這種作用和影響較之于勞動力供給的影響更加顯著，特別是在我國勞動力過剩的情況下，經濟發展形勢對于公共就業政策變革的影響更加明顯，因此要想促進公共就業政策的優化變革，就要注意結合經濟發展形勢的變化進行分析，并適當地解讀我國勞動力過剩的情況，促進合理化公共就業政策的制定和變革，為我國就業形勢的優化和穩定就業目標的實現提供有力支撐。

五、結語

綜上所述，公共就業政策的變革對于不同時期社會的和諧穩定發展產生著重要的影響。在當前經濟結構加快調整的社會背景下，公共就業本身存在一定的不確定性和不穩定性，需要政府結合公共就業發展形勢和發展環境，針對公共就業政策進行改革和調整，促進政策主客體以及政策環境之間形成良性互動關聯工作機制，優化公共就業結構彈性，在政策導向下實現對勞動力供給側巨大潛力的有效釋放。