公建民營養老機構運營分析

□文/黃 敏 張藝睿 唐建榮 陳益師

（1.海南經貿職業技術學院 海南·海口；2.海南大學應用科技學院 海南·儋州；3.海南省屯昌縣住房保障和房產事務中心 海南·屯昌）

［提要］ 公建民營是中國養老機構改革的重要方向，已產生良好的社會和經濟效益，但也暴露出許多問題。本文通過對海南省公建民營養老機構發展現狀、存在問題進行分析，選擇“公”方和“民”方的責權利作為著力點，提出公建民營養老機構運營優化途徑。

養老水平的高低是檢驗我國社會保障體系是否完善的標準之一，也是構建和諧社會的必要組成部分。如何更好地應對養老問題已經成為當今各級政府和全社會廣泛關注的焦點，展望“十四五”，人口老齡化、空巢化將進一步加劇，社會保障制度和養老服務體系建設面臨巨大壓力，同時也對包括養老服務在內的公共基礎服務水平提出了更高要求。

近年來，“政府搭臺、民間機構唱戲”的公建民營模式逐漸走進大眾視野，為養老服務更好發展提供了新途徑，但也帶來了諸多考驗。本文以海南省為例，探討公建民營養老機構運營責權利關系。

一、海南省公建民營養老機構發展現狀

公建民營的養老機構是指按照管辦分離的發展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體來經辦和管理運作，政府負起行政管理和監督責任的養老機構，具有非營利性、收住對象以生活困難老人為主、接受政府民政部門的監督和管理、按市場化方式進行運作的特點。2006 年，我國首次在《加快發展養老服務業》中提出要“大力支持公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業”，公建民營模式提上了我國養老服務發展的議程。2010 年，海南省也在《關于加快推進養老服務體系建設的意見》中首次提出“公建民營”一詞，并在2013 年起開始實施此模式。

相比我國內地發達省市，海南建省較晚，經濟基礎相對薄弱，養老業發展也較為滯后。近年來，經過政府和社會各界的努力，海南省養老業整體有了一定的發展，基本建立起了“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老服務體系。2018 年，新修訂的《海南省養老機構公建民營實施辦法》明確了公建民營養老機構的職能、資金來源、所有權方和運營方的責權利等，為推進養老機構公建民營作了系統性規范。在國家和海南省政府的政策推動下，海南各市縣相繼探索發展養老機構公建民營模式。

2013 年10 月，三亞第一家公建民營養老院三亞頤和養老院正式成立；2019 年10 月，瓊海市養老中心作為省內首個通過公開招標實現公建民營的養老項目正式開業；海口市社會福利院老年人福利院于2017 年下半年開始建設，2020 年完成公開招標并正式投入使用。整體而言，海南省養老機構公建民營提倡和規劃的時間相對較早，但大范圍實際運用這一模式時間則較晚，到2019 年后發展加快，并產生了較好的社會效益和經濟效益，有效緩解了養老機構數量偏少、社會多層次多樣化養老需求缺口大、高質量養老服務上不來等現實問題。

二、海南省公建民營養老機構存在的問題

近年來，雖然海南省公建民營養老機構的建設數量不斷增加，但在其運營中也出現了一些影響其可持續發展的問題。

（一）政策尚待完善，規定不夠細化。現階段，我國許多地方的公建民營養老機構仍處在試點階段，且國家尚未出臺統一的實施方案和系統性的法律規定。從海南的情況看，先后出臺了《海南自由貿易港養老服務條例》《海南省推進養老服務發展的實施意見》等政策文件，但對養老機構公建民營模式多為概念性提及。在2018 年出臺的《海南省養老機構公建民營實施辦法》中，對養老機構公建民營模式作出了較為具體的規定，但相關內容仍不夠細化，比如對養老機構運營方的監督管理未作出相關規定，對老人入住管理制度、護理等級評定制度、獎罰措施等也未作出具體要求。

（二）逐利性顯現，偏離公益性宗旨。公建民營養老機構的所有權屬于國家，具有天然的公益性。政府出資興建養老機構，主要目的是增強基本養老服務兜底保障能力。但總體來看，海南省公建民營養老機構實際入住的老年人中，符合兜底養老條件的不到一半，多半床位對社會老人開放。為吸引客源，養老院一般對老人入住實行優惠制度，但優惠期結束后，就會在原有收費基礎上向老年人新增特殊護理等收費項目。老人的子女往往對收費標準了解有限，只求父母能享受到更好的照顧就接受了附加收費。這種情況的存在，導致部分養老院出現偏離公益性宗旨，偏重追求利益的行為。誠如有學者提出，按照市場法則決定入住對象的做法，使經濟條件差的弱勢老年群體被排斥在公建養老機構之外，而養老資源相對富有的老人，占據了有限的公共養老資源，附加收費行為也與政府實施公建民營模式的初衷相違背。

（三）專業人員不足，員工素質待提升。伴隨著人體的老化，老年人不僅會出現身體機能的衰退，還容易出現一些心理誤區和行為偏差，得到專業的照顧和身心的照撫是老年人入住養老機構最基本的需求，也是養老機構應該提供的最基礎的服務。但海南省公建民營養老機構從事日常服務的護理員中，部分未經過系統專業培訓和日常護理指導，沒有獲得相應資格證書，專業服務意識不夠強，基礎的護理知識掌握不夠，只能從事打掃衛生、準備飯菜、照顧老人起居等簡單工作，無法勝任一些特殊工作，如照顧焦慮、失眠、輕度抑郁癥的老人。非專業人員在照顧老人的過程中容易主觀地憑生活經驗做出判斷，緊急情況下可能對老年人的身體或心理造成不利影響。專業人員的缺失不僅會導致服務質量無法得到提升，還會直接影響老年人養老需求的滿足程度。

（四）政府監督缺位，事中事后監管待加強。政府充當改革過程中協調各方、總攬全局的角色，監督管理責任必須及時到位，以防止各種問題和社會不利影響的發生。調查發現，海南公建民營養老機構在運營中，政府機構在監督層面存在“缺位”的情況，事中事后監管力度還不夠。政府派人檢查的關注點主要是檢查硬件設施、居住環境，詢問入住老人是否滿意等，檢查力度偏小，且頻次也偏低。政府相關部門需要進一步加強對公建民營養老機構的有效監督，明確監督主體和監督對象，建立科學的評估體系，實施標準的監督程序，以保障公建民營模式健康發展，保障老年人的養老生活舒心舒適。

三、公建民營養老機構“公”“民”雙方的責權利分析

（一）“公”方的責權利分析

責：一方面政府作為養老機構公建民營模式的發起者，有責任加強宏觀把控力，制定前瞻性、細節化、可落實的政策文件，以指導公建民營養老機構的健康運營；另一方面政府作為養老機構公建民營模式的最終控制方，必須要落實好監督的職責，以防民營企業在運營中跑偏。政府要堅持事前、事中和事后的全過程控制，包括指導性政策的制定、運營過程中的監督和運營效果的評估。

權：一是控制養老機構作為國有資產的所有權。公辦機構屬于非經營性國有資產，側重于實物形態的安全性、完整性以及自身所承擔的公共利益效能的發揮。因此，即使將它交給社會主體經營，其所有權仍屬于政府。二是在保障老年人養老上有特權，政府有權要求運營方優先接收特殊老年人，如特困供養對象、高齡老年人等。同時，對國有資產所有權的控制和對養老資源的配置也需要監管來保障，以防止國有資產流失造成損失，以防規定的特殊情況老年人未得到應有的服務，這既是政府的權力，也是政府的職責。

利：一是公建民營養老機構的成立能降低政府養老負擔，體現在：既能降低財政負擔，減少政府財政對養老服務的持續性支出，使政府能夠更合理地配置財政資金，又能將運營權轉移給民營企業，同時也將運營中的運營風險、財務風險和法律風險等相關風險轉移；二是公建民營養老機構的成立能提高政府養老效率，民營企業的參與能加快解決社會養老服務中床位不足、服務質量不高等問題，提高人民對政府的信任度。

（二）“民”方的責權利分析

責：首先，要承擔養老責任。運營方要本著公益原則開展養老服務，優先保障政府所規定的特殊老年人的養老問題并按規定發放補貼；還要承擔所規定的資金投入，并保證該資金用于養老設施設備的維護和改善；其次，要承擔運營責任。包括：一是運營方要獨立承擔經營中的經濟、安全、法律風險，自主經營、自負盈虧；二是運營方要積極配合來自政府的監督，包括行業監管、國有資產保全監管以及安全服務監管等；三是運營方要遵守合同規定，按期足額交納風險保證金和管理發展資金。

權：民營企業在公建民營養老機構中的權力主要是行使養老機構的運營權。養老機構的運營在堅持公益性原則的前提下，在具體的經營內容、服務定價等方面有一定的自主權。在政府的管理運營監督和引導下，運營方可以創新性提供更優質的養老服務和產品，增強客戶吸引力和競爭力，允許在一定范圍內獲得微利，實現社會和企業的雙贏。

利：一是大大縮減了運營成本，主要是由于養老機構區域的土地和基礎設施都是政府提供的，運營方只需按照合同協議條款內容投入建成后的全部或部分裝修、運營資金即可；二是能較輕松實現盈利目標，這是由于公建民營養老機構轉移給民營企業運營時往往對其接收的老年人群體提供了優惠政策補貼。如海口市社會福利院老年人福利院公建民營實施方案規定“運營方可以按照國家及省市規定享受養老優惠政策相關補貼，其中運營補貼依據實際服務老年人數量發放”。在這些優惠政策的扶持下，運營方即使在對老年人收取較低費用的情況下，只要入住率達到一定水平，就能實現收支平衡。依靠人們對于政府的信任度和服務水平的提高，運營方實現盈利不是很困難的事情。

四、公建民營養老機構優化途徑

公建民營養老機構作為當前我國和海南省不斷推進實施的一種養老服務發展模式，在其發展中，政府必須負起“掌舵”之責、運營方必須擔當“劃槳”角色，正確把握和處理好“公”方與“民”方的責權利關系對等，引導政府和社會力量形成優勢互補的合作關系，以促進公建民營養老機構的可持續發展。

（一）公方：積極轉變職能，負起“掌舵”之責

1、以需求為導向，完善頂層規劃。首先，海南民政等相關部門要立足本地區經濟社會發展實際，對標國家現行法規條文和政策要求，加快建立健全和修訂相關管理辦法，針對養老機構公建民營模式制定統一標準和規范。例如，在前期引入方面，對社會主體資格評估、遴選方式、標書和招標程序、合同的范本等設定統一的標準，特別是對運營中糾紛的解決作出規定；在運營管理方面，制定養老機構的服務標準，明確規范化的服務流程和專業的養老護理員的配備要求，并強調對服務人員進行正確的就業觀、價值觀教育和組織開展專業養護知識學習。政策制定和實施中還需注意要以公建民營養老機構的發展需求為導向，政策制定前期要向已投入運營的養老機構和社會各界展開廣泛調研，征求各級財政、發改委等相關部門意見，政策出臺后進行試點找出問題并及時解決問題。其次，要加強相關政策尤其是優惠政策的宣傳力度。各職能部門要上下聯動、形成合力，采取宣傳片、專題講座、廣播電視、微信公眾號推送等形式，進行“全面推送、精點投放”的宣傳，吸引更多的社會力量參與到養老行業的公建民營模式中。

2、以發展為引導，構建政企伙伴關系。第一，提供優惠政策，激發社會力量的參與積極性。2015 年發布的《海南省養老機構管理條例》規定：“養老機構依法享受稅費優惠；對非營利性養老機構自用的房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，免征行政事業性收費。”公建民營養老機構屬于非營利性養老機構，應當享受稅費優惠，稅務部門要認真落實相關稅費優惠政策，包括一定范圍內的所得稅減免等。另外，政府對公建民營養老機構的用水、用電、用氣、網絡和通訊優惠也應按相關優惠政策執行。第二，放開定價權，給予運營方更多自主權。國家民政部、財政部和人力資源社會保障部聯合印發的《關于進一步加強特困人員供養服務設施（敬老院）管理有關工作的通知》中提到“在滿足特困人員集中供養需求基礎上，可向社會開放床位，按相關規定實行市場定價，確保收益主要用于支持兜底保障對象的供養服務。”海南省政府對于公建民營養老機構的規定中不應對各地收費標準做硬性規定，定價要以養老機構實際基本公共服務成本為基礎，給予運營方獲取合理收益的空間，允許運營方自主進行動態調整，并引導養老機構控制成本。第三，有意識扶植模范機構，塑造特色養老品牌。海南省相關政府部門應以培養、發展、壯大養老事業為目的，以提供高質量的養老服務為導向，促進養老行業的可持續發展。要有意識地扶植省內模范機構，建設特色品牌養老機構，在增強社會對公建民營養老機構發展信任度的同時，也使眾多同類機構有參照模板，追求更標準、更高質量的發展。

3、構建保障體系，加強評價與監督。第一，要完善公建民營養老機構的績效評價體系。評價結果是督促各機構提高服務質量、獲取社會信任的重要途經，也是衡量公建民營模式取得成效的重要依據。公建民營模式和純粹公辦、民辦模式的運營情況、服務對象、管理辦法不同，評價體系也應有所不同，但目前海南省內沒有專門針對公建民營養老機構制定的評價體系。各市縣可以先行先試，結合《海南省養老機構等級評定管理辦法》等標準和實際情況制定公建民營養老機構考核評價體系，并委托第三方定期組織開展評價工作、向社會公布。第二，要完善公建民營養老機構的監督體系，加強事前、事中及事后的全過程監督。海南各級民政部門應定期或不定期組織全面檢查和抽查，還可以在公建民營養老機構內設置監督職位并定期輪換監督人員，按照“誰處理誰負責，誰主管誰監督”的要求，明確職責分工。另外，還要建立公建民營養老機構信息披露制度，依托“互聯網+”建立海南省內的公建民營養老機構信息平臺，將機構信息、發展狀況、監督結果向社會公開。

（二）民方：專注運營與服務，擔當“劃槳”角色

1、以老年人需求為導向，堅持養老機構公益性。首先，運營方要堅持養老機構公益性。公建民營養老機構作為非營利性養老機構，其服務對象首先是“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能和重度殘疾老年人等弱勢群體。運營方要擺正市場定位，先滿足弱勢老人的需求，再接受社會經濟狀況較好的老人群體入住，在同等身體條件下，應優先收住經濟困難等有特殊情況的老人。其次，以公益性為前提的同時，確保專業性要求不能降低。服務水平方面，要按照基本養老服務的標準嚴格確定養老服務的項目內容、服務標準水平，加強崗前培訓，保證服務人員都能“持證上崗”；收費標準方面，運營方可根據實際成本在政府所劃分的合理區間內自主定價，如根據入住老人的護理級別梯度化定價，但要堅持在非營利原則的前提下進行，基本收費標準應當不超過當地城鎮企業退休職工月平均養老金；基礎設施方面，要堅持適度原則，以滿足老人日常和特殊需求為標準，避免為強調示范性和攀比高端養老機構導致出現鋪張浪費和過度奢華現象。

2、提高運營管理水平，加強運營反饋。第一，要完善自身建設，逐步提高機構運營管理水平。一要實現制度化管理，通過學習國內外優秀的經營理念，擷取運營良好的公建民營養老機構的經驗，制定包括服務流程、安全管理、績效管理和財務管理等覆蓋全面、內容細致的有章可循的制度規范，并在實施過程中根據本機構實際運營情況及時修訂；二要實現系統化管理，在機構規章制度的指導下，統一協調機構內各部門、各崗位的服務工作。比如，對機構的運營、人事、后勤、財務等部門職能和職責進行細化。機構負責人應加強系統化管理知識的學習，還可以引入職業經理人參與管理；三要實現標準化管理，制定服務和設備管理標準，將各項細節工作的開展予以明文規定。第二，要遵守政府政策規定，反饋和提升運營效果。一要主動公開其運營成效和經營狀況，配合政府和社會的監督，完善機構規章制度，定期公開機構資金投入的使用情況和財務狀況，做到使用資金的透明化；二要虛心聽取老年人、家屬和內部工作人員及社會各界的合理建議并積極采納，以提升機構的運營管理水平。■