城市社區居家養老服務資源整合的路徑研究

許 諾

（福建師范大學 公共管理學院， 福建 福州 350007）

一、探討城市社區居家養老服務資源整合必要性

1.城市基層社會管理體制的改革

在我國社會主義市場經濟體制改革不斷深化的當下，社會管理體制發生轉變，尤其是城市基層社會管理體制，社區體制是其過渡方向。對于社區居家養老服務而言，通過對該層面上的資源要素進行整合與連接，能夠為其服務功能的發揮提供保證，進而順利開展公益性、便民性服務，以此促進社區管理能力和居家養老服務能力的提高，以居民需求為導向實現社區服務能力建設目標，推動管理工作和養老服務等管理體制的革新。

2.滿足城市社區老年人多種合理需求

社區養老服務不僅養老資源豐富，參與主體多元化，該服務工作的投入成本低效益高，且具備全面的服務保障功能，能夠及時接收來自居民的反饋意見。此外，利用日間照顧服務站、提供上門等服務，及時滿足城市社區老年人多樣化的合理需求。不僅如此，在整合人口資源、組織結構資源、地域資源和文化資源等要素的基礎上，能夠滿足不同身體狀況的老年人的多層次“老有所養”需求和生活照護需求，提升老年人的家庭安全感和歸屬感，讓社區老年人能夠具有健康的生活心態。

二、分析影響城市社區居家養老服務資源整合的主要因素

1.政策因素，資源整合效果無法得到有效保障

“積極老齡化”作為衡量老年生活質量的關鍵指標，是“老有所為”的具體落實，但是，當前存在較為普遍的“隱性就業”現象，長者就業保障政策沒有充分發揮保障作用。老年人的社會參與身份大多是志愿者，未能充分發揮長者人力資源的作用。與此同時也無法對長者養老金來源進行有效拓展，購買力不足的情況下無法購買適度普惠性服務內容，最終導致城市社區居家養老服務資源整合效果的削弱。[1]

2.公共資源壟斷，影響養老服務資源整合工作的有序展開

目前，各地開展社區居家養老服務資源整合工作時主要由社區居委會或是街道辦開展，即以基層為主，采取“一對多”的形式提供服務，并以“點對點”的方式讓供給主體與街道辦和居委會形成契約關系。在該情況下，城市社區居家養老服務資源和需求信息主要集中于社區居委會和街道辦，形成了公共資源壟斷，外加政策紅利的落實，加劇社區等組織的競爭。雖然在居委會和街道辦的協調下，養老服務在同一地域空間上呈現，但由于之間的競爭以及資源信息的不完全性，導致各項工作較為割裂，缺少互動協作，進而對城市社區居家養老服務水平的提高形成限制，不利于對更多服務資源的整合。

3.服務性質定位不清晰，對資源整合造成影響

從當前城市社區居家養老服務運營模式來看，往往采取的是政府購買服務，社會力量負責該服務的經營管理。但隨著我國養老服務業逐漸放開，進入該服務領域的社會力量和社會資本越來越多，原本的公益和當前的盈利結合思路不清，導致普惠性服務性質定位模糊。若是開展完全公益化城市社區居家養老服務，會給各地政府造成財政壓力，相關承接機構也無法對增值項目進行拓展，導致城市社區居家養老服務工作無法長遠落實。因此，在公益化和市場化結合搖擺不定的狀況下，外加社會資本短期化行為的存在，對城市社區居家養老服務資源整合甚至整個養老服務業的發展造成影響。

三、研究整合城市社區居家養老服務資源的有效路徑

1.完善相關政策及操作細則，提高養老服務標準化程度

由于我國人口基數較大，在老年化速度不斷加快的形勢下，老年人口數量龐大，對城市社區居家養老服務資源進行整合是十分必要的。首要任務就是加快出臺統一的操作與標準的規范，并落實到各個地區，統一建設基礎設施、整合養老服務資源，保證資源整合效果與服務質量，擴大服務覆蓋面。對于服務而言，標準是其開展依據，只有在統一標準下才能夠逐步解決服務質量問題，為城市社區居家養老服務資源的順利整合奠定良好基礎。雖然我國部分一線城市根據自身情況制定并落實了養老服務相關標準，但由于地區間的差異，使得養老服務地方標準存在較多不同，增加了相關企業開展工作時的管理、交易成本，這極大地限制了跨省市連鎖養老企業的發展。因此，為實現相關服務工作的有序開展，國家相關政府部門應對養老服務相關政策、標準和操作細則進行完善，依托于資源整合實現城市社區居家養老服務提質增效目標。[2]

2.立足于整體性治理，打破資源區域不平等

對于城市社區居家養老服務而言，其主要是為了解決城市長者的生活、護理、休閑娛樂等方面需求，而整體性治理理論的核心就是對公民的需求和問題進行解決，強調的是公平利益最大化，以無縫隙整體性服務滿足公民合理需求。所以，在對城市社區居家養老服務資源進行整合時，可以將該理論作為指導，以省、市、縣、鎮為單位，落實統一的政策和標準。與此同時，整體性治理理論強調滿足公民需求的公平性，應結合各地具體的人口密度和養老服務供給需求配備科學合理的社區居家養老服務設施和工作人員，并對當地資源進行挖掘，與外部資源建立穩定聯系，進而實現內外部資源的有機整合，提高社區居家養老服務供給能力和服務水平。

3.提高管理深度，實現養老服務資源共享

首先，整合社區居家養老服務部門，理清主管部門與配合部門之間的關系。地方政府部門是開展社區養老服務的第一資源，也是整合其他資源的主要負責方。因此，應在各主管部門之間進行信息溝通與資源共享平臺的構建，成立專門面向老人服務與管理的部門，即養老部門，再成立專門的管理社區養老服務的部門。通過對社區養老服務資源整合配置進行細化，分別按照退休公務員、社區居家養老服務等進行服務與管理，為社區養老服務資源的合理配置奠定基礎，推動城市社區養老服務建設規范化發展。

其次，整合資金籌措渠道。資金是開展養老服務建設、發展養老事業以及提供養老服務的重要基礎，是養老服務資源的重要組成部分，資金直接決定了社區養老服務的覆蓋面積和服務質量，應積極整合資金資源，并對其渠道進行探索，以此提升社區養老服務效率與效益。加大資金來源投入力度，比如財政資金中有關社區養老服務的投入，逐漸打造均衡的街道社區養老服務資金。還應落實強有力的資金管理與監督，保證資金利用的科學性與有效性，避免資金閑置等情況的發生。

最后，整合社區居家養老服務志愿者資源。充分挖掘其他類型志愿者資源，緩解當前養老服務事業發展過程中社區居家養老服務價格偏高以及人力資源不足等問題。相關部門應充分挖掘志愿者的來源，面向在校大學生、社區志愿者、黨員志愿者等，不斷提升志愿者數量與質量，以此保證社區居家養老服務質量的穩定性。同時，根據區域內老年人的主要服務需求對服務內容進行層次化設計與調整，以此推動社區居家養老服務事業發展。落實圍繞社區居家養老服務志愿者的管理機制，結合激勵措施，比如在就業方面優先考慮擁有社區居家養老服務志愿活動經驗的人等，以此緩解供需不平衡問題。

4.明確養老服務和公共事務界限，落實精準養老

從養老服務資源整合現狀來看，其整合目的主要是“補缺”，即將提高社區居家養老服務覆蓋率作為主要出發點，豐富并拓寬養老服務內容，提高資源利用率。但在資源緊缺的情況下，公共服務與城市社區居家養老服務之間的界限逐漸模糊，對進入該服務領域的社會資本造成錯誤引導，阻礙資源整合工作的開展和養老服務業的發展。為此，社區應明確養老服務目標對公關事務和社區居家養老服務進行明確劃分，并對轄區進行針對性調研，明確養老服務供給實情和服務對象數量，以此為基礎對基礎項目、拓展項目等進行準確界定，落實精細化養老服務管理，利用現代化資源整合與管理措施實現精準養老，提升社區居家養老服務質量和效率。[3]

5.基于互助平臺實現資源鏈接的建立，構建助老共同體

所謂互助平臺，主要是指“公益銀行”這一公益志愿服務互助平臺，包括“物資銀行”和“時間銀行”，前者是社會慈善機構等捐贈的物資和鏈接到的平臺物資，后者是志愿者公益服務時間，對于該互助平臺而言，其兌換媒介是時間幣或積分，主要是兌換服務，次要是兌換物資，可以滿足多種需求。服務供給作為長者的實際需求，通過利用“公益銀行”，能夠實現志愿服務的有效凝聚，并按照具體服務內容對平臺管理人員進行分類管理，構建聯系網絡，以此整合資源、提高志愿服務利用率。除此之外，該平臺的志愿者以直接的方式向長者提供服務，一方面降低社區居家養老服務各類項目運營成本，另一方面促進服務共享機制的形成。

6.落實健全的長者就業保障政策，提升自助養老能力

將老年人轉化為新的勞動力可以有效緩解人口老齡化帶來的種種問題，無論是退休長者享受社會參與過程，還是生活所迫，從整體來看，我國老年人就業需求強烈，但在長者就業方面缺乏相關法律保障，進而導致養老服務資源不齊全。因此，為保證社區居家養老服務資源整合的完整性，國家相關部門應對長者就業保障政策進行完善，從法律層面保護其福利和權利，增加老年人收入、提高其購買力。與此同時，城市社區也可以成立專業化老年志愿服務團隊，積極與當地服務機構達成合作關系，形成代際互助分為。還應對老年志愿服務團隊服務內容進行優化與豐富，從而提高長者自助養老能力。[4]

綜上所述，社區居家養老服務資源整合對滿足老年人生活需求、促進養老服務業發展具有極強現實意義。因此，應對相關政策進行完善，落實統一標準，并借助整體性治理理論和互助平臺開展資源整合工作等，從而提升社區居家養老服務水平。