“新規”背景下高校非學歷教育發展路徑研究

○馬國剛 馬曉琨

“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”［1］是黨和國家賦予繼續教育的新使命，更是高校繼續教育行業義不容辭的社會責任。“辦好”一詞對繼續教育提出了兩個層面的要求：一是要不斷擴大繼續教育覆蓋面，讓更多的人有接受繼續教育的機會；二是要發揮教育資源優勢，規范繼續教育辦學行為，以高質量繼續教育助力國民素質提升。2021年11月11日，教育部發布的《普通高校舉辦非學歷教育管理規定（試行）》（以下簡稱《規定》），是貫徹落實黨的十九大以來關于“辦好繼續教育”“高質量發展”“服務全民學習”等戰略決策部署的重要舉措。對于“新規”的發布，作為高校繼續教育工作者，不僅僅要落實文件對新時期高校非學歷教育“規范”和“約束”的要求，更要梳理非學歷教育的辦學歷程，剖析辦學中存在的問題，對標“新規”要求，堅定落實立德樹人根本任務，科學謀劃高校非學歷教育未來創新發展、高質量發展的路徑。

一、高校非學歷教育辦學中存在的突出問題

黨的十一屆三中全會提出了改革開放的任務，我國各行各業對人才的需求非常迫切，國家先后出臺了《關于改革和發展成人教育的決定》《關于開展大學后繼續教育的暫行規定》等一系列文件，鼓勵支持高校在辦好普通高等教育的同時積極開展繼續教育工作。高校主動發揮辦學資源優勢，積極面向社會開展黨政干部、專業技術人員和企業職工教育培訓工作，逐步成為國家部委、行業和地方政府、企業非學歷教育的主要基地。根據《中國高校繼續教育發展報告（2020）》的最新數據，2019年度，我國共有1200余所高校開展了非學歷教育，培訓項目超過15萬個班次，培訓總規模接近4300萬人次，為學習型社會建設做出了積極貢獻［2］。

改革開放40多年來，伴隨著我國由計劃經濟向市場經濟的轉變，高校非學歷教育也經歷了由承擔國家部委和行業組織的調訓項目到主動研發項目、拓展社會和企業培訓市場的轉變。面對新時期國家重大發展戰略、行業企業轉型升級和地方經濟新舊動能轉換對人才培養的新要求，高校非學歷教育也暴露出一些與當前政策和需求不匹配的矛盾和問題。

（一）繼續教育優質資源供給能力不足

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾［1］，這在各行各業反映出從“數量短缺型”供需矛盾向“優質不足型”供需矛盾的轉變。這一點在高校非學歷教育方面的表現尤為突出。

一是高水平非學歷教育教師隊伍不足。高校教師日常工作以普通高等教育教學和科學研究為主，對非學歷教育的辦學規律和教學方式研究不夠深入，在開展繼續教育培訓教學時存在“重理論、輕實踐”“重講授、輕交互”的問題；由于非學歷教育項目的計劃性不強，非學歷教師很難保證隨時能承擔培訓教學任務。二是非學歷教育優質特色課程研發不足。高校對非學歷教育的培訓需求、培訓目標和學員基礎了解不夠全面，課程研發的針對性不強，不能很好地將專業理論、科研成果和生產實踐深度融合，解決生產和管理中實際問題的能力不強。三是非學歷教育辦學保障條件不足。在普通高等教育持續擴招的背景下，高校的教學、辦公和后勤保障的硬件資源比較緊張，多數高校繼續教育專用教學、實訓和食宿資源嚴重不足，參訓學員多數在高校周邊的社會賓館食宿，培訓學習期間不能很好地享用高校公共資源和接受校園文化的熏陶。

（二）高校對繼續教育統籌規劃不足

高校雖然將普通高等教育、研究生教育和繼續教育都納入學校章程或發展規劃，但由于繼續教育是面向政府和企業開展的服務性辦學，存在著項目計劃性不強、系統性不夠等特殊性，再加上高校缺乏對繼續教育的統籌規劃，近年來也暴露出影響非學歷教育發展的突出問題。

一是校內辦學統籌協調不夠。高校的繼續教育學院是專門從事繼續教育的辦學機構，其他教學院部也結合自身的學科和辦學能力，面向社會開展非學歷教育。目前，除了部分“985”高校設置了繼續教育管理機構外，大多數高校沒有專門機構統籌管理繼續教育工作，造成了高校非學歷教育辦學部門之間存在“外爭市場、內爭資源”的無序局面。二是非學歷教育辦學投入不夠。高校非學歷教學辦學單位在繼續教育教師的培養、資源建設、網絡教學平臺、實習實訓條件建設方面缺少系統規劃，在人財物等方面的投入嚴重不足，造成非學歷教育辦學形式單一，特別是在“互聯網+”背景境下，在線培訓發展遲緩，制約了非學歷教育的覆蓋面。三是國內外合作交流不暢。從高校內部辦學單位的辦學競爭延伸到校外就是高校之間的競爭，目前，高校間缺乏聯合研發和共同承擔非學歷教育項目的合作機制，高校很難獨立承擔國家層面非學歷教育重大項目和綜合項目。另外，與國外優質高校和機構的交流與合作更少，承擔國際類非學歷教育項目能力嚴重不足。

（三）繼續教育校企合作辦學模式不規范

高校開展非學歷教育的優勢在于教學資源優勢，在市場拓展和項目推廣方面力量薄弱。從上世紀90年代中期開始，部分高校探索引入校外機構參與項目推廣等工作，但隨著越來越多的高校依賴合作機構開展辦學，合作辦學出現了下放、轉讓辦學權等情況，嚴重損害了學校的合法利益，個別高校甚至在社會上引發了嚴重的負面影響。

一是整團隊式引入合作機構。這種模式是高校非學歷教育辦學單位為了解決人手不足的情況普遍采取的一種合作模式，合作團隊以高校非學歷教育“部門”或“項目”的形式進駐高校，利用高校的辦學條件和師資開展辦學，高校辦學單位對其辦學行為進行宏觀監管。合作模式下，合作團隊存在過度追求經濟效益而弱化社會效益的現象，存在壓縮教學投入、簡化質量管控等問題，培訓質量得不到保障。二是授權校外機構冠名辦學。個別高校在“利益導向”的驅使下，將校名校譽“授權”校外機構以學校的名義開展非學歷教育，有的高校甚至“授權”校外機構收取培訓費，高校只收取一定比例的“管理費”。合作單位為了擴大辦學規模在外地設立分支機構，甚至層層授權給其他合作機構，造成了學校資源的嚴重流失，嚴重損害了高校的社會聲譽。

二、新時期高校非學歷教育高質量發展策略

高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命。積極開展非學歷教育，是高校履行人才培養和社會服務“雙重職能”的重要體現。在新時期，高校非學歷教育要貫徹落實《規定》的要求，在辦學中要全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人根本任務；依托學科專業優勢和特色，主動服務國家戰略、經濟社會發展和人的全面發展，堅持依法依規治理，規范辦學行為，提升人才培養質量［3］。

（一）服務國家戰略，建好繼續教育培訓基地

《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》發布后，國家人力資源和社會保障部從2011年開始陸續在200所高等院校、科研院所等機構設立國家級專業技術人員繼續教育基地，承擔國家專業技術人才知識更新工程培訓項目、專家師資、教材資源、數據庫開發、在線學習平臺建設、課題研究等任務［4］。國家級干部教育培訓基地和專業技術人員繼續教育基地的設立，帶動了國家部委、地方政府在高校設立專項或綜合性繼續教育培訓基地，在全國形成了國家、省、市三級高校繼續教育基地，分層分類開展教育培訓工作。同時，規模型企業與高校共建企業繼續教育培訓基地，開展企業干部員工的教育培訓工作。高校各類繼續教育培訓基地的建設，在黨政干部、專業技術人才的繼續教育培訓方面發揮了重要支持作用。

新時期，高校要根據辦學定位和發展規劃，發揮自身辦學資源優勢，積極申辦并辦好繼續教育培訓基地，以基地為平臺，系統開展非學歷教育工作，為國家和社會發展培養急需的各類管理和專業人才。

1.建設一支專兼職結合的培訓教師隊伍。優秀的教師隊伍是開展各類非學歷教育的基礎，高校要建立完善支持鼓勵教師參與非學歷教育的制度體系，將教師承擔非學歷教育的教學工作納入教師年度績效考核。強化師德師風建設，選聘、培育優秀教師納入非學歷教育師資庫，并加強對高校專任教師開展培訓和考核，實行動態管理、優勝劣汰，支持鼓勵優秀教師積極承擔非學歷教育工作。同時，要積極從國家機關、科研院所和行業企業遴選、聘任一批專家擔任高校非學歷繼續教育兼職教師，并經常性開展專任教師和兼職教師的互動交流，在教師結構上實現優勢互補、在教學內容上實現產教融合，確保非學歷教育項目的高質量實施。

2.建好專業化非學歷教學管理服務隊伍。非學歷教育的學員都是來自生產和管理一線的骨干，都具有一定的工作經歷和經驗，都是帶著問題來參加繼續教育學習的。非學歷教育的項目設計、教學實施和管理工作都不同于普通全日制教育，因此，高校應當加強項目調研與課程設計、教學實施與服務保障兩支團隊建設。項目調研和課程設計團隊要經常深入政府機關和行業企業，對接人力資源和業務部門，了解培訓目的和培訓需求，系統設計非學歷教育課程體系，并廣泛征求送培單位專家和高校教師意見，確保培訓方案的系統性和有效性。教學實施與服務保障團隊要針對在職人員的學習習慣和特點，策劃組織實施好項目運行，并要全力保障培訓期間學員的安全穩定工作，讓學員懷著期望來、帶著收獲回。

3.加強非學歷教育辦學保障條件建設。辦學保障條件是辦好非學歷教育的重要支撐，高校應當將校內的學術交流中心等公共食宿資源保障非學歷教育教學的使用，為辦學創造基本的辦學條件。非學歷教育教學不但要采取傳統的課堂授課，還要開展一些具有成人特色的師生互動、學生交流、實操訓練等活動。因此，學校要加大對辦學條件的投入，建設一批非學歷教育專用培訓教室，保證培訓教學的需要。推進教學資源在辦學類型之間的共建共享，要將普通高等教育實驗實習場所和科研成果轉換實踐基地建設與非學歷教育實習實訓相兼顧，建設一批可供培訓學員觀摩、操作的實訓場所，進一步提高繼續教育培訓效果。

（二）發揮學科優勢，辦好優質特色培訓項目

為了推進高校繼續教育基地建設，中共中央組織部和國家人力資源和社會保障部先后出臺了關于加強培訓基地建設和規范管理的有關文件，要求各級業務主管部門整合利用高校優質資源，對黨政干部、企業經營管理人員和專業技術人員履行崗位職責所急需的新知識、新技能、新信息等開展短期專題培訓，使之逐步成為干部開闊眼界、拓寬思路，增長知識、提高本領的培訓陣地，與黨校、行政學院和干部學院分工明確、布局合理、優勢互補、相互促進的教育培訓格局。根據這一辦學定位，高校應科學定位，突出自身學科優勢和專業特色，辦好優質特色非學歷教育。

1.明確高校非學歷教育辦學定位。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“建立高校分類體系，實行分類管理”［5］。對高校實施分類管理和建設，有利于促進高校辦出特色，推進構建高等教育高質量發展體系。高校非學歷教育也應結合學校的實際情況，分層分類辦好具有高校特色的非學歷教育。綜合性高水平大學應面向中央國家機關、國有大型企業，辦好黨政干部培訓和專業技術人員培訓；行業性高校應發揮學科專業優勢，主動服務所屬行業企業辦好專業技術人員培訓，同時應積極面向高校所在地方的政府、企業開展培訓工作；省屬高校要發揮學科專業與地方經濟結合緊密的優勢，為地方政府和企業人員的知識更新加油助力；職業高等學校要發揮產教融合的辦學優勢，為“智造企業”培養高技能人才，助力“智造中國”建設。

2.加強非學歷教育優質特色課程研發。高校舉辦非學歷教育培訓項目存在教學時間短、課程模塊多、目標要求高等特點，要辦好非學歷教育項目，課程研發至關重要。中組部印發的《關于建立和規范高校干部培訓基地的意見》明確要求高校培訓基地要圍繞黨和國家在經濟、政治、文化、社會等方面的重大戰略部署，建立以培訓需求為導向、以突出辦學特色為重點的培訓內容開發和更新機制，開發建設一批具有前沿性、針對性和可行性的精品課程。因此，高校應該在深入開展培訓需求調查的基礎上，組織優秀教師遵循教學、科研、實踐深度融合的原則開發建設一批優質的非學歷教育課程，并建立動態更新完善機制，確保培訓課程的建設質量和培訓效果。

3.推進優質在線培訓課程資源建設。2022年3月28日，“國家智慧教育平臺”正式上線是推進國家教育數字化戰略行動的階段性、標志性成果。其中，“國家高等教育智慧教育平臺”在總結以往中國高校慕課與在線教學發展經驗基礎上，廣泛匯聚優質課程資源，首批上線了2萬門優質課程，課程覆蓋了13個學科92個專業類；“國家職業教育智慧教育平臺”建設“教材資源中心”“虛擬仿真實訓中心”首批也匯聚了超17.8萬門教師自建課程。這些優質在線資源可以讓更多的高校師生和社會學習者走進各大學的網上課堂。因此，在全國大中小學普遍開展在線課程資源和在線教學平臺建設的大環境下，“在線教育”已經在全民教育體系中發揮了重要作用，這一點在應對新冠疫情和服務“雙減”方面發揮了巨大作用。因此，高校也要針對非學歷教育的需求，發揮高校在線教育資源優勢，加快在線培訓課程資源和平臺建設，積極構架“人人皆學、處處能學、時時可學”的繼續教育體系，助力全民終身學習體系建設。

（三）加強統籌管理，提升繼續教育培養質量

《規定》的發布是在全面推進教育綜合改革背景下，國家教育行政主管部門為加強全國普通高等學校舉辦非學歷教育的規范管理，推進高質量教育體系建設的重要舉措。“新規”進一步明確了新時期高校舉辦非學歷教育的標準和規范，高校應當堅定落實《規定》要求，扎實辦好繼續教育。

1.加強對非學歷教育的統籌管理。過去一段時期，有些高校非學歷教育存在著一定的“趨利”傾向，造成校內辦學單位間無序競爭和培訓質量不高等現象。《規定》進一步明確了非學歷教育的公益屬性，要求高校要對非學歷教育實行“管辦分離”，規范辦學行為。因此，高校應當將非學歷教育納入學校發展規劃，統籌校內辦學硬件資源和師資資源，支持鼓勵辦學單位發揮自身辦學資源優勢分類開展非學歷教育，針對不同的項目類型和培訓對象，辦學單位之間既有明確分工，又有密切合作，在校內營造資源共享、有序競爭、和諧發展的辦學局面。加強立項審批、合同審查、質量監督等環節的工作，有效規避項目辦學風險，不斷提升非學歷教育的社會影響。

2.規范非學歷教育合作辦學機制。高校非學歷教育具有高等教育和職業教育的雙重屬性，既要發揮高等教育高層次與專業性的特有屬性，又要實現職業教育職業性與應用型的專有屬性。在2019年發布的《國家職業教育改革實施方案》《關于深化本科教育教學改革全面提高人才培養質量的意見》等文件中，“產教融合”“校企合作”是共同的關鍵詞，是提高人才培養質量不可或缺的重要環節和辦學形式。高校非學歷教育要實現職業性、應用性的培養目的，不但要充分發揮自身的辦學優勢，而且要在落實《規定》關于“嚴格審查合作方背景和資質”的前提下，加強與相關行業企業的深度合作，以“產教融合”為切入點聯合研發特色培訓課程，以“合作共建”為融合點開展專業共建和教師培養，以“共建共享”為結合點建設校內外培訓實習實訓基地，形成高校與企業之間融通與銜接的人才培養格局。

3.加強非學歷教育質量評價體系建設。多年來，高校繼續教育質量評價體系的建設缺少國家標準，這一點在非學歷教育方面顯得更為突出。為了落實“辦好繼續教育”的戰略要求，應當建立完善非學歷教育多方質量評價機制。高校作為非學歷教育的辦學主體，業務主管部門要履行好監管的職能，不能只盯著項目立項審批，要建立完善貫穿項目設計、課程研發、教師配備、教學實施、效果跟蹤等全過程的質量評價體系和質量改進機制，推動非學歷教育項目內容迭代更新和培訓質量持續提升。國家、省級教育行政主管部門要加強對高校開展非學歷教育的統籌和管理，定期開展評估檢查，完善評估結果運用與持續改進機制，讓評估“長牙齒”，將質量評估制度切實落實到繼續教育的辦學和發展中，要通過常態化的督導評估、結果分析與運用［6］，進一步完善高等學校建立內部自評與外部評價相結合的非學歷教育質量評估評價機制，強化高校非學歷教育全過程規范管理，推動高校繼續教育高質量發展。