城鎮職工基本養老保險基金可持續發展研究

賈豪杰

（首都經濟貿易大學 勞動經濟學院，北京市 100070）

一、引言

2020年第七次人口普查數據顯示，我國65歲以上人口比例為13.5%，60歲以上人口占比18.7%。養老問題已經成為我國民生問題的重中之重。在我國目前實行的各項養老保險制度中，城鄉居民基本養老保險運行情況良好，機關事業單位工作人員基本養老保險自2015年實行并軌制，改革時間尚短，目前也不存在基金收支不平衡問題。城鎮職工基本養老保險基金作為覆蓋范圍最廣、參保人數最多的養老保險基金，其平穩健康可持續發展是保障人民生活、促進經濟發展的關鍵一環。

隨著人口老齡化程度的不斷加深，根據張秋秋（2017）等學者的預測結果，按照現行退休年齡計算，在職繳納養老保險的人口與退休享受養老待遇的人口之比將持續下降，從2015年的大約3個在職繳納養老保險的勞動者負擔1個享受退休待遇人員的養老金轉變為約1.1個在職繳納養老保險的勞動者負擔1個享受退休待遇人員的養老金。人口結構的變化是影響養老保險福利效應的重要因素。本文聚焦城鎮職工基本養老保險基金，研究其可持續發展中面臨的理論誤區及現實困境，并提出有針對性的對策建議。希望能夠促進我國基本養老保險基金的可持續發展，推進養老保險制度整體的優化與完善具有理論價值，對實現經濟良性穩定發展、構建社會主義和諧社會具有些許意義。

二、城鎮職工基本養老保險基金的收支現狀

城鎮職工基本養老保險基金是離退休人員在離開勞動力市場后獲得基本生活保障的最主要來源，其收支結余關系國家經濟發展與人民日常生活。城鎮職工養老保險基金的主要來源大致有統籌養老金參保繳費、基金利息收入和財政撥款等。隨著基本養老保險“擴面”工作的持續推進和穩定發展，參保人數不斷增加，城鎮職工基本養老保險基金收入不斷上升，但增長速度逐漸降低。并且隨著制度覆蓋率的逐年提升，領取養老金的人數也在逐年上漲。而人口老齡化導致勞動適齡人口比例不斷下降，離退休人數不斷上漲，對于城鎮職工基本養老保險基金來說參保人數的增長幅度小于待遇領取人數的增長幅度，這給基金的收支平衡和持續性帶來了嚴峻的挑戰。

從圖1可以看出，城鎮職工基本養老保險基金收入呈上漲趨勢，增率逐漸放緩，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城鎮職工基本養老保險基金累計結余逐年增加，但這并不能與統籌基金不存在缺口直接掛鉤。我國的養老金當年收入中包含財政撥款等基金以外的收入，且補助規模逐年擴大，在一定程度上粉飾了養老保險基金的收支缺口。財政補貼無法從根本上解決基金缺口問題，還可能對基金的可持續發展和自平衡機制造成影響。

圖1 2015～2020年城鎮職工基本養老保險基金收支情況

從表1可以看出，2020年城鎮職工基本養老保險基金累計結余出現負增長，累計結余增長率漸呈下降趨勢。根據王翠琴（2021）等的測算，自2019年起，城鎮職工基本養老保險基金累計滾存結余呈現下降態勢。2023年將首次出現負值，之后缺口逐年擴大。城鎮職工基本養老保險基金收不抵支的風險將直接制約養老保險制度的可持續發展。

表1 2015～2020年城鎮職工基本養老保險基金收支情況

三、城鎮職工基本養老保險基金面臨的現實困境

（一）理論誤區

1.缺乏國家層面的統一制度安排

由于我國各地區經濟發展的不均衡，且人口結構不盡相同，養老金目前還是實行屬地管理。截至2021年底，除去新疆和內蒙古兩個自治區，其他29個省均已公布或實現了省級統籌。鑒于各地區相關政策的不一致，也增大了推行全國統籌的難度。首先，城鎮職工基本養老保險只在少數地區實現了省級統籌，仍有一部分地區停滯在市級或縣級層面。這導致了養老保險基金較為分散，難以實行有效投資規模效益，對其投資增值極為不利。其次，區域間的不同籌資政策和計發辦法使得發達地區與困難地區職工離退休后獲得的養老金待遇差距拉大，客觀上阻礙了勞動力的流轉，不斷造成新的矛盾。各級政府承擔的責任不一，信息系統不互通，存在著養老保險基金不足與剩余并存的現象。

2.對多層次養老體系的定位混淆

我國養老保險體系在具體制度安排以及運行落實方面仍存在諸多問題。最突出的就是忽略了第二、三層次的職業年金、商業性養老金應當與第一支柱緊密配合，共同承擔起養老保險保障責任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城鎮職工基本養老保險覆蓋面最廣，承擔了主要保障責任，但其提供的養老金替代率不足以維持老年人的基本生活保障，低于國際勞工組織的警戒線水平。而第二、第三支柱長期處于規模小、發展慢、占比低的階段，與現實需求相比供需嚴重失衡。養老多支柱缺乏統籌規劃，導致相互之間分割孤立、邊界模糊。如果放任這種差距不斷擴大，將導致城鎮職工養老金待遇參差不齊。

（二）現實困境

1.人口老齡化

當前，我國人口呈現“人口增長率的低水平；勞動年齡人口逐漸減少，撫養比不斷提高；老齡人口數量顯著增長且人口預期壽命持續延長”的特征。但我國的養老保險制度并未及時根據社會的不斷變化做出相應調整。現行退休年齡和領取退休金最低繳費年限已經不適用于當前國情。人口結構的老齡化造成了養老基金收入增速下降，增加了基本養老保險基金的支出，使城鎮職工基本養老保險基金的可持續發展陷入困境。同時，社會保險降費降低了基金收入，導致基金累計結余進一步縮減，養老基金缺口不斷上漲。

2.地區發展不均衡

在我國經濟發展水平提高、產業結構日益優化的大背景下，勞動力的跨地區流動更為普遍。養老保險基金收支區域不平衡的風險日益凸顯，制約了基本養老保險制度的可持續發展。相當數量正值青壯年的勞動者背井離鄉前往發達城市打工并在當地繳納城鎮職工基本養老保險，而年老將要或已經領取養老保險的人往往留在經濟并不發達的老家，造成人口流入和流出省份的撫養比差距懸殊，進而影響養老基金省際的收支失衡。不同地區之間的養老保險基金收支情況存在很大差別。例如，東北等省份曾作為老工業基地，產業結構老舊，年輕人外流嚴重，由此帶來的出生率下降和撫養比提高現象漸趨嚴重。而廣東等東南沿海省市由于產業轉型升級，新型產業快速發展，有著大量的就業機會和高薪崗位，能夠吸引外地勞動力流入，當地撫養比較低，養老保險基金積累額數目龐大，養老基金結余數額極高。各省市之間人口結構與經濟結構發展不均衡，結構性矛盾突出。地區間不公平現象加劇，養老保險基金收支狀況省際差異巨大。我國基本養老保險基金的可持續發展面臨風險與挑戰。

四、城鎮職工基本養老保險基金可持續發展的應對策略

（一）完善頂層制度建設

我國經濟的持續發展和城市化進程的不斷推進勢必造成勞動力的大規模流動。流動人口的社會保障問題，尤其是養老問題備受關注。目前，宏觀制度上的模糊定位和實行措施的不完善造成了養老保險在跨省地區間轉移接續的困難。很大一部分勞動者因此退出養老保險或無法享受應有的養老待遇，造成了地區間養老保險基金差距的擴大。我國社會保險遵循大數法則。統籌層次越高、參保人數越多，基金的穩定性和抵御風險的能力越強?？梢酝ㄟ^穩步實施中央調劑金制度逐步縮小省際差異。此外，對于面臨社會保障基金收不抵支的省份，全國社會保障基金應當發揮互助調劑作用。國家層面的調度不僅能夠解決省際養老保險基金的發展不均衡，共擔各地養老基金缺口，還能將各地方的養老保險基金化分散為集中，實現基金投資的規模效應，有利于養老保險基金的保值增值。同時，中央和地方政府之間的責任劃分必須清晰可查，避免各級政府之間互相推諉。為了更有效地統籌整合養老保險基金，應當建立起全國的養老信息系統，涵蓋信息溝通、保險精算、人口的流動轉移等功能，進一步實現城鎮職工基本養老保險基金的可持續發展。

（二）科學推進漸進式延遲退休政策

延遲退休政策是在國民經濟持續增長、生活水平不斷提高的背景下提出的。當前社會早已出現對高級技術工人以及高素質人才的返聘制度，這也側面放映出退休制度需要改革。退休年齡的漸進式提高與人均預期壽命的延長趨勢一致，符合人口壽命發展規律。不是無源之水，而是大勢所趨，是對當前養老保險制度合理適當地調整修改，能夠促進社會的和諧穩定。延遲退休能夠緩解養老保險基金當期的支付壓力，短時間內調節收支平衡，穩步減少養老基金赤字數額，長期積累額也會穩步增長。加上“三孩政策”對于養老保險制度的長期可持續效應，養老保險基金收支平衡最終能達到既治標又治本的效果，實現良性發展，有利于養老保險制度的完善。

延遲退休增加了養老基金的積累時長，有助于推動養老基金的投資運行和保值增值。延遲退休增加了勞動者的工作年限和繳費年限，提高了個人賬戶積累額，工作時期的總收入持續增加。同時，延遲退休使得短時間內同一時期等待發放養老金的人數減少，繳費人口增加。這對于企業來說也減少了其社會保險繳費率，減輕了經營成本，促進了養老基金長期的收支平衡。

延遲退休年齡能夠顯著提高養老基金積累額，縮小基金缺口，減輕養老金的負擔。同時也為養老基金的市場化運作創造更多財富提供了時間，有利于基金在相對穩定的情況下實行保值增值。實行延遲退休不僅做到了“開源”，即延長在職勞動者繳納養老保險的年數，增加了養老基金收入；而且做到了“節流”，即推遲了當期離開勞動力市場的職工領取養老金的時間段，支出相對減少。延遲退休降低了企業的經營成本，同時減少了企業對新員工的培訓成本。這也有利于我國養老保險制度第二支柱——企業年金制度的發展和完善。

（三）構建清晰明確的多層次養老金制度體系

各國的實踐已經證明，單一的養老保險制度無法滿足日益增長的養老保障剛性需求。構建功能明確、層次清晰的多層次制度體系應當明確各支柱的保障功能?；攫B老保險覆蓋面最廣，由國家依法強制建立，承擔著廣大老年人的基本生活保障的責任，必須確立第一支柱的絕對主導地位。由于第一支柱的養老保險替代率不高，因此，政府對于第二、三層次的養老體系應當給予適當的支持和更多的發展空間。

企業或職業年金應當為職工提供適度支撐，在人口老齡化浪潮下基本養老保險基金應對不足時給予有效補充。目前我國企業年金的覆蓋面較窄，還需要政府加強宣傳引導，并采用發布稅收優惠政策、降低企業費率等方法鼓勵企業為員工建立、繳納企業年金。促進其從國有企業、高薪企業、正規就業者向民營企業、小微企業、靈活就業者擴展，為其提供更為精準的政策支持，不斷擴大企業年金的參與率。

商業性養老金本著自愿交易、多保多得的原則，目的是滿足老年人較高水平的物質生活需要。根據目前的試點效果來看，主要問題存在公眾參與積極性較低、政策設計不完善等，應當提升公眾對商業養老保險的認知度和信任感，激勵大家為自己進行養老儲蓄。同時，要加強對市場的監管，健全相關法律法規，提供更為開放安全的保險市場，老年人可根據自身實際情況按需參保。保險公司能夠合理賺取投資收益，不斷提高服務質量。在引導高收入群體通過市場獲取更高水平養老服務的同時關注低收入群體，避免窮者愈窮的現象發生。