建設國際一流灣區背景下的粵港澳大灣區機場群協同發展研究

張元元

（廣東省機場管理集團有限公司，廣東 廣州 510403）

《粵港澳大灣區規劃發展綱要》的印發，標志著粵港澳大灣區建設成為國家戰略。民航業是基礎性、戰略性、先導性和服務性產業，打造粵港澳世界級機場群，加快粵港澳大灣區機場群協同發展，構建粵港澳國際一流灣區，對于切實落實國家戰略目標，推動區域經濟社會高質量發展，構建國內國際雙循環發展格局，有著重要意義。

一、粵港澳大灣區機場群總體情況

粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一。現在大灣區內擁有七座民航運輸機場，形成的機場群有明顯特點。

（一）區域內機場密度高

大灣區內目前分布了香港赤蠟角、廣州白云、深圳寶安、澳門、珠海金灣、惠州平潭、佛山沙堤等7座民航運輸機場（其中軍民合用機場2座），其中既包括國際機場、國內機場、國內干線機場，也有軍民合用機場。機場群呈現層次多的特點。與此同時，大灣區內機場密度大，每萬平方公里擁有1.25個機場，遠高于國內國際其他地區一般機場群，機場密度較高。

（二）協同發展格局尚待形成

在粵港澳大灣區機場群中，各機場的定位不同但又有重合交叉。香港赤蠟角國際機場是香港與世界聯通的重要戰略通道，其定位為國際航空樞紐，對促進香港長期繁榮穩定有著重要作用。廣州白云機場是我國定位的三大國際航空樞紐之一。《粵港澳大灣區規劃發展綱要》明確提出，要強化廣州國際航空樞紐競爭力。深圳機場近年來創新產業發展迅速，帶來了大量市場需求，成為區域航空樞紐之一。珠海金灣機場借助橫琴自貿區的政策優勢，成為區域發展新引擎。此外，惠州平潭機場、佛山沙堤機場都在區域經濟社會發展中承擔著重要作用。幾個機場功能定位不同且存在交叉，協同發展機制需要加快建設。

（三）航空業務呈現不平衡化

近年來，粵港澳大灣區七座機場旅客吞吐量和貨郵吞吐量均居全球各大灣區同類型機場運輸量之首，但是各機場間航空運輸量差異很大，不平衡情況突出。旅客吞吐量方面，粵港澳大灣區內既有像香港機場、白云機場這樣千萬級航空樞紐，也有客流量百萬以內的佛山沙堤機場，旅客吞吐量相差很大。貨郵吞吐量方面，香港機場貨郵吞吐量排在全球前列，而佛山沙堤機場的貨郵吞吐量不足千噸，處于不同量級。由此可見，粵港澳大灣區內各機場航空運輸差異大、發展不平衡的特點較為明顯。

（四）管理機制多樣化

粵港澳大灣區的七座機場由六個主體分別管理。其中，香港機場由香港機場管理局管理，白云機場和惠州機場由省屬機場集團管理，深圳機場由深圳市管理，珠海金灣機場由香港管理局托管，佛山沙堤機場歸屬中國聯合航空公司。同時，香港機場、澳門機場處于特別行政區，管理的體制機制有所不同。多機場、不同的管理機制給大灣區機場協同發展帶來了一定挑戰。

二、協同發展過程中機遇與挑戰并存

進入新時代，面對新的發展機遇，粵港澳大灣區機場群將迎來蓬勃發展，同時也應看到，由于存在機場密度高、協同發展格局尚未形成、航空運輸業務不平衡、管理機制多樣等問題，需要在緊緊抓住機遇的同時，開拓創新，迎接挑戰。

（一）緊抓發展機遇

1.取得政策支持

《粵港澳大灣區規劃發展綱要》的實施，為民航業發展帶來了一系列的政策支持。民航主管部門專門出臺了《民航局關于支持粵港澳大灣區民航協同發展的實施意見》，明確了粵港澳大灣區航空發展的階段目標，從構建區域協調發展新格局、建設世界一流基礎設施、打造更高水平航空服務、推進空地一體聯程聯運、推進民航產業互動發展等方面提出了11項具體措施。這一系列政策舉措的出臺，為粵港澳大灣區機場群協同發展提供了新的動力。

2.基礎設施建設步伐加快

《粵港澳大灣區規劃發展綱要》實施以來，灣區內各機場紛紛加快了基礎設施建設步伐。香港國際機場第三跑道系統建造工程、廣州白云國際機場三期擴建工程、深圳寶安國際機場第三跑道建設、珠海機場T2航站樓擴建工程、澳門國際機場客運大樓南面擴建工程、惠州機場擴容擴建工程等都在緊鑼密鼓推進。與此同時，為解決大灣區運輸發展不均衡問題，《粵港澳大灣區規劃發展綱要》明確提出，要“研究建設一批支線機場和通用機場”，這將成為民用航空運輸的重要補充，有利于構建多層次民航運輸體系，優化大灣區機場布局，提升大灣區機場群整體運行能力，進一步提升民眾獲得感、幸福感和出行便利程度，帶動區域社會高質量發展。

3.互聯互通程度提升

為提升大灣區內的互聯互通程度，構建大灣區一小時生活圈被提出，大灣區內主要城市間1小時通達。為此，大灣區正在加快新的鐵路線路規劃和建設。從現有規劃看，高鐵、城際鐵路等將與航空樞紐相互銜接，形成空鐵聯運、空港聯運的現代化集疏運輸體系，不斷提升大灣區互聯互通程度，為提升機場協同發展提供重要保障。

4.空域管理體制改革持續深化

大灣區的空域資源緊缺，粵港澳大灣區機場發展對空域需求量不斷增加。與此同時，灣區內還有香港和澳門兩個特別行政區，在增加了空域需求的同時，不同空域的管理體制，也增加了空域管理的復雜程度。推動軍民航融合發展，合理優化空域結構，提高空域資源利用效率，是促進大灣區機場群協同發展的有效路徑。自2016年6月起，在中南地區進行的空域精細化管理改革試點，從動態管理靈活使用空域、提高臨時航線等待利用率等方面，開展了空域管理體制的改革，已取得了明顯成效，航班量明顯上升，各機場航班正常率也持續提升。

（二）存在一定挑戰

雖然機場群建設不斷優化，但協同發展機制卻還沒有真正形成，仍存在以下三方面挑戰。

1.基礎設施亟待加快建設

目前，大灣區機場基礎設施存在一定程度飽和。根據測算，灣區內機場共11條跑道，按照全球新冠肺炎疫情暴發前的高峰客流計算，每條跑道承擔約2900萬人次的客流量，每條跑道承載量已基本處于飽和狀態，基礎設施壓力很大。盡管各項機場建設工程已經啟動，但機場項目建設投入大、跨度時間長、涉及主體眾多，短時間內仍難以滿足航空運輸市場的發展需求。現階段受疫情影響，航空需求量暫時放緩，但疫情結束后將會帶來需求量的大幅反彈式增長。只有充分利用現階段的緩慢增長期加快基礎設施建設，才能滿足世界級一流灣區航空市場快速發展的需要。

2.互聯互通效率有待提升

從目前地面通行效率來看，構建一小時快速生活圈雖進一步提升了灣區內各城市間的通達程度，但在機場到機場的地面交通時間受天氣、地面狀況等因素影響，往往時間難以控制。同時，各機場間的資源服務還沒完全共享，一定程度上影響了通達的效率。從通關效率看，粵港澳大灣區內的機場分別屬于三種不同的海關體制，人員的流通還無法完全做到關關互認，客流信息還未完全充分共享。在航空貨運方面，由于不同地區的貨物運輸需要反復查驗，一定程度上降低了操作的效率，增加了物流成本。從這個角度看，現代化的物流運輸體系還沒有完全形成。從空域流量看，雖然空域精細化改革取得了顯著成效，但由于大灣區內市場需求量大，日均航班量也在持續增加，空域緊張的問題雖在短時間內得到緩解，但也亟須釋放空域資源，優化航路航線，不斷提升粵港澳大灣區內空域資源承載量，為灣區航空運輸發展提供空域資源保障。

3.空港經濟產業需加快發展

空港經濟是推動地區經濟社會發展的新引擎，也是航空主業發展的重要推動力。目前，粵港澳大灣區內機場航空經濟發展尚未形成規模效應優勢。從規劃上看，各機場規劃尚缺乏協同，仍未形成統一的整體航空產業發展規劃，各機場航空經濟產業存在重疊和非良性競爭。從航空經濟定位上看，由于灣區內機場的體量不同，業務規模也相距甚遠，對航空經濟的定位布局有較大的區別；由于區域資源不同，個別機場的航空經濟資源匱乏，一定程度制約了航空經濟產業的發展。從總體上看，大灣區內的航空經濟發展水平還有待提高，整體質量與新時代航空業發展的要求還有較大差距，與國際上的航空經濟規模產業相比，也還有后發空間，需要進一步挖掘其潛力，發揮促進大灣區產業轉型升級的核心動力引擎作用。

三、加快粵港澳大灣區機場協同發展的有效舉措

建設粵港澳世界級機場群是促進粵港澳大灣區成為世界一流灣區的核心動力，也是促進國際國內雙循環，構建改革發展新格局的重要抓手。加快粵港澳大灣區機場協同發展，構建世界一流的機場群，需要從五方面著力推進。

（一）優勢互補，構建粵港澳大灣區機場協同發展機制

加快構建粵港澳大灣區協同發展體制機制，通過資源互補、行動一致、合作共贏，建立起一套包容性高、協同性好的共商共享發展機制。一方面，鼓勵通過提高服務質量、提升經營管理效益產生的良性競爭，以實現灣區內各機場互相促進、共同發展的目標。另一方面，要嚴格控制通過打價格戰、低價補貼等方式不公平競爭。鼓勵開展多元化合作，通過資源互補、股權合作等方式，推動各機場深度融合，形成高度一致的發展目標和戰略方向，提高機場群的整體競爭力和發展質效。

（二）加快互聯互通，構建機場資源共享體系

打造大灣區主要城市一小時生活圈，加快建設“軌道上的大灣區”，實現珠三角區域內鐵路聯通。同時，加快推進大灣區內各城市間的高鐵與機場聯通，實現機場基礎設施與地區發展資源、空鐵經濟的深入融合。在建成大灣區內各機場與城市高鐵站貫穿聯通的基礎上，不斷創新經營管理模式，打造空鐵聯運一體化運營模式，通過值機互認、空鐵聯運等方式，實現機場間航班資源共享，為旅客提供更優質更高效的航空服務，最大限度上滿足旅客的出行需要。在航空貨運方面，建立貨物快速連接通道，形成現代立體空港鐵集疏運立體貨運網絡，進一步加快關區互認，提高查驗效率，提高互聯互通水平，促進物流和信息流的高效流通。打造現代物流體系，加強智能信息系統建設，充分運用大數據、云計算、物聯網等現代高新技術，實現航空貨運領域整合創新，提升物流處理效率，提高航空物流現代化水平，提高大灣區航空物流核心競爭力。

（三）優化機場規劃布局，發揮基礎設施新引擎作用

要加快粵港澳大灣區內各機場基礎設施建設，推動各項機場新建、改擴建基礎設施工程順利投產運營。規劃一批支干線機場、通用機場，使大灣區內機場布局更加合理，分工更加科學。加快建立通用航空體系，形成通用航空與公共航空運輸協同發展的格局。無口岸的機場加快設立口岸，積極開通國際航線，彌補無口岸的功能不足，從而提升服務質量和發展潛力，通過航空口岸的設立讓地區經濟快速融入世界產業鏈，吸引高端資源要素的集聚，從而帶動區域經濟實現高質量發展。

（四）加快空港經濟產業發展，帶動形成新發展格局

利用大灣區內國際航空樞紐對產業的集聚效應，結合粵港澳大灣區市場優勢，制定空港經濟產業規劃，打通大灣區上下游產業鏈和供應鏈，構建高效供應鏈體系。充分利用灣區現有產業優勢，探索建立空港經濟產業共享合作平臺，借助大灣區內機場的區位優勢，圍繞飛機維修與制造、飛機融資租賃、通航產業、航空貨運及服務貿易產業等高端領域形成優勢互補、錯位發展的空港經濟產業集群。利用國際航空樞紐對高端要素配置的集聚作用，發力發展現代制造業、新興戰略產業等，讓粵港澳大灣區快速融入全球資源分配和產業鏈布局，提升大灣區核心競爭力，為建設一流灣區提供堅實保障。

（五）持續優化體制機制，營造協調發展良好環境

從體制機制創新入手，探索建立粵港澳大灣區機場群協同發展的體制機制和政策保障體系。堅持合作共贏、互惠互助，為機場群協同發展創造良好的發展環境。推進空域結構優化調整，深入推進空域結構改革試點工作，釋放大灣區空域資源，提升空域利用效率。探索空管運行技術創新，在現有空域資源條件下通過管理技術創新，提升利用率，提高空管保障能力。強化關區互認體制機制建設，創新政策舉措，持續推進異地報關，信息共享，信息化查驗等方式，持續深化關務政策。

加快粵港澳大灣區機場群協同發展是一個持續推進、不斷深化的系統性工作，需要提高認識，緊抓機遇，克服挑戰，從體系構建入手，從機制建立出發，在基礎設施建設、交通互聯互通、空港經濟產業、體制機制對接等方面同步發力，構建粵港澳大灣區協同發展體系，為打造世界級機場群，助推區域經濟社會高質量發展，建成世界一流灣區提供有力保障。