準市場視角下普惠托育服務供給的機理與實踐

于 萌

一、研究緣起

三孩政策是黨和國家為順應我國當前人口發展態勢作出的重大決策。嬰幼兒托育服務作為最重要的三孩配套政策之一，①注：托育服務分為以3 歲以下嬰幼兒照顧為目的的托育服務，和以3—6 歲兒童早期教育為目的的服務。本文主要關注嬰幼兒托育服務，并簡稱為“托育服務”。由于當前我國托育服務發展中城鄉差距較大，鑒于資料獲取的可及性，本文僅關注我國城市地區嬰幼兒托育服務的相關政策與發展問題。對于激發“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養”的負擔具有重要作用。我國的嬰幼兒托育服務政策經歷了充分發展、長期停滯和重新重視的倒“J”型曲線變化。②岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》2018年第9 期。生育政策的調整要求重新構建與之相適應的托育服務供給體系。從2016年全面二孩政策到2021年三孩政策的實施，國家層面累積發布了71 份嬰幼兒托育服務相關政策文件，涵蓋了方向引領、機構監管、信用維護、資金支持、設施配套、人才供給、服務優化和安全保障等八個主題，③祝西冰、戚曉明：《我國3 歲以下嬰幼兒照護服務政策的省際差異與協同策略》，《學前教育研究》2022年第2 期。為我國托育服務提供了全局性和前瞻性的政策藍圖。“十四五”規劃中提出，到2025年計劃將3 歲以下的嬰幼兒托位數從當前每千人口1.8 個提升至4.5 個。這表明，我國托育服務正迎來發展的新時代。

基于現有的政策文件，“普惠”成為當前我國嬰幼兒托育服務事業發展的內核，民辦機構等社會力量參與普惠托育服務的混合供給成為主要供給模式。從部分地方政府的實踐來看，近年來普惠托育服務的迅速發展，一定程度上滿足了家庭托育需求，但也暴露出結構性供給矛盾等問題。首先，托育服務有效供給不足。調查顯示，2021年全國三分之一家庭有比較強烈的托育意愿，但實際入托率僅為5.5%左右。其中主要障礙包括距離遠、價格貴和不放心。①澎湃新聞：《多城發展普惠托育，我們問了近200 位家長：為啥不送托育？》，https://www.thepaper.cn/news-Detail_forward_18868260，2022年7月5日。其次，民辦托育機構可持續發展空間不足。當前，地方政府主要通過專項補貼、以獎代補等扶持政策支持社會力量參與普惠托育服務供給，但優惠政策落地見效難、標準化體系建設滯后、協同管理機制不暢等問題突出。不僅難以確保公益屬性優先，也使民辦機構面臨著巨大的發展瓶頸和風險。②陳寧等：《嬰幼兒托育機構發展瓶頸、政策需求與治理取向——基于河南省2679 個托育機構的調查》，《人口研究》2022年第2 期。

嬰幼兒托育服務的“普惠性”包含“面向大眾”“收費較低”和“有質量”的供給目標。③劉中一：《普惠托育服務的內涵、實現路徑與保障機制》，《中州學刊》2022年第1 期。一方面強調服務的公共屬性，即政府在嬰幼兒托育服務供給中承擔更多的責任；另一方面強調供給效率，即托育服務供給應惠及更多的家庭和兒童。多元主體參與普惠托育服務供給為政府提供了一個多元而富有彈性的“工具箱”，既能解決政府供給能力不足和資源增置困難的問題，同時也可以提高供給效率，滿足多樣化需求。但這也會導致服務質量監管困難和政府行動能力受到制約等問題。④劉中一：《公共服務民營化趨勢與我國策略選擇——以托育為例》，《學術探索》2019年第5 期。當前我國普惠托育服務面臨的供給困境本質上是服務供給的多元化、市場化以及公益性和普惠性需求之間的抵牾。因此，厘清普惠托育服務中混合供給模式，尤其是市場參與的必要性和可能性，歸納出其內在運行機理，從而提升普惠托育服務供給的有效性成為本文研究的主要問題。本文在分析托育服務屬性的歷史流變基礎上，基于準市場理論構建托育服務混合供給的分析框架，探索多元主體協作路徑的實現機理，而后結合日本和韓國實踐中的經驗與教訓，對我國普惠托育服務的混合供給模式提出對策建議。

二、從“私域”走進“公域”：托育服務屬性的歷史流變

傳統社會中，基于血緣關系和婚姻關系所構建的家庭被認為是絕對的私領域，個體在這一私領域中擁有主權，包括對于私領域中的資產所有權、處置權和分配權，自由言論權，信仰自由權等。托馬斯·馬歇爾（Thomas H.Marshall）將其概括為18世紀工業社會發展中的“公民權利”（civil rights）。⑤參見T.H.馬歇爾、安東尼·吉登斯等：《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社，2008年。“公民權利”的核心在于保障個體在私領域中不被外部力量侵犯。對于處于私領域中的個體來說，其生老病死等一系列生存發展需求均由家庭提供，老人、兒童以及承擔家庭照顧的全職女性作為非經濟性人口，其生存和照顧也被認為是家庭內部的私域問題，家庭中的血緣和婚姻關系為個體需求的滿足提供了穩定的保障機制。其中，兒童作為家庭的一員，同時也構成家庭的“私有財產”，為所屬兒童提供照顧成為每個家庭都毋庸置疑和不可回避的重要職責。只有當家庭因貧困、家庭成員缺失等問題無力承擔兒童照顧服務時，作為外部力量的宗教組織、慈善組織才進入到家庭的私領域中，承接起兒童照顧的責任。①Thomas Bahle,"The Changing Institutionalization of Social Services in England and Wales,France and Germany: Is the Welfare State on the Retreat?" Journal of European Social Policy,2003,13(1).因此，為兒童提供照顧服務的能力成為家庭維持私領域地位的關鍵。

隨著工業化的深入發展，家庭逐漸小型化和核心化，女性參與社會經濟勞動的程度加深，對家庭成員的保障能力逐漸減弱，使原本作為家庭私領域中的照顧服務活動難以為繼，家庭照顧需求凸顯。法國大革命后，歐洲國家的宗教組織政治經濟地位被削弱，慈善組織的社會服務供給功能也逐漸弱化，政府開始介入并承擔起更多的家庭內部照顧服務活動。20世紀70年代，“低生育、老齡化”上升為新的社會風險，各國為應對人口結構變化和家庭照顧危機，將原本隱藏于家庭內部的照顧服務上升至可視化的公共領域，政策改革的核心概念之一就是去家庭化。②G?sta Esping-Andersen,The Incomplete Revolution: Adapting to Women's New Roles,Cambridge,Polity Press,2009,pp.154-166.在照顧社會化制度變革過程中，伴隨著托育服務屬性的變化，兒童養育不再是家庭的“私事”，成為了關系到社會可持續發展的核心議題。

首先，托育服務的優值品屬性和正外部性較強。政策層面，現代社會的賦稅制度和社會保障制度將公民和政府捆綁在一起，兒童作為社會未來人力資源儲備的重要性凸顯。因而，提供有效的兒童托育服務也體現出具有較強的社會投資屬性。③Deborah Lowe Vandell,Carol Powers,"Day Care Quality and Childrens Free Play Activities," American Journal of Ortho-psychiatry,1983(53).近年來，西方國家的政策實踐證明對兒童的早期保護、教育和投資有利于減少貧困代際轉移。④參見G?sta Esping-Andersen,A Child-centered Social Investment Strategy,Oxford University Press,2002,pp.26-68.同時可縮小幼年時期人力資本差距，促進社會公平。⑤李奉柱：《韓國低生育時代的社會福利模式創新》，《社會保障評論》2017年第4 期。這使得托育服務具備了優值品（merit goods）屬性，代表著集體利益的實現。對個體來說，社會化托育服務的介入可以減輕家庭的照顧負擔，保障女性參與勞動力市場的權利，有利于兩性平等的實現。⑥OECD,Starting Strong Ⅱ.Early Childhood Education and Care,2006,p.32.使托育服務具備了較強的正外部性。因此，托育服務的優值品屬性和正外部性需要集體應對策略和政府的積極干預，以保障托育服務供給的公平性。

其次，托育服務體驗品的屬性引發供給困境。托育服務供給對象通常為3 歲以下嬰幼兒，這一群體沒有成熟的語言表達能力，對服務質量的評價較為困難。并且托育服務的服務對象是兒童，而選擇和評價服務的往往是父母。使用者與評價者的不一致，也使得在選擇托育服務時產生較大的信息不對稱。同時托育服務質量的“事后評估”較為復雜，準確評價服務質量需要付出高額成本。因此，不論是家長還是具有監管責任的政府，都難以準確掌握托育服務質量。在這種情況下參與托育服務供給的市場在競爭邏輯和逐利性驅使下更傾向于低成本生產，降低托育服務的供給質量。而質量差的服務可能會給一生只經歷一次的嬰幼兒期帶來無法挽回的影響。①Suzanne W.Helburn,Carollee Owes,"Child Care Cost and Quality," The Future of Children,1996,6(2).

再次，托育服務又是基于家庭選擇的“商品”。相較于養老服務和醫療服務等其他社會服務，兒童照顧兼具了教育和情感功能，蘊含了親密關系和社會連帶關系，其專業性要求低于醫療服務，相比養老服務又增加了教育功能。因此家庭對托育服務的期待值更高。同時，由于家庭內部的無薪勞動力在一定程度上也承擔了兒童照顧功能，使得兒童照顧社會化轉型的復雜性提升。用戶固有的偏好以及家庭不同的需求對供給產生較大影響，托育服務的需求在數量和質量上面臨著復雜性和不確定性。私人物品的屬性使其超出了政府當前福利支持能力所不能承受的基礎性公共服務范圍。

托育服務多重且復雜的屬性使其很難由單一主體實現服務供給。就優值品和體驗品屬性而言，也明顯與市場主體的營利性目標存在沖突，需要政府直接供給以保障公平性；而其私人物品的屬性又要求按照市場競爭邏輯來提供，從而滿足多層次、多樣性和個性化福利需求。因此托育服務兼具公共物品和私人物品的“準公共物品”屬性決定了其供給需要一種多元主體參與的復合策略，并在不同供給主體之間建立緩沖機制，以充分發揮各主體優勢的同時，避免多元供給過程中彼此的沖突抵牾。②Norman Johnson,The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism,Brighton,Wheatsheaf,1987,p.57.對此，英國學者朱利安·勒·格蘭德（Julian Le Grand）在多元主體理論中融入新制度經濟學觀點提出了“準市場”（quasi-market）理論，將其作為增加公眾選擇、提高公共服務市場效率與反應能力的工具，并成為引領西方國家托育服務供給改革的重要理論。

三、競爭與選擇：準市場機制概念內涵與理論類型

（一）“準市場”的概念內涵

20世紀90年代初，英國在教育、保健、社會服務和公共住宅改革中，國家終止了直接供給服務的責任，轉而向個人、民營機構和志愿部門等購買服務，從而引發了關于準市場的討論。準市場機制的核心是在社會服務供給中應用了“價格”和“競爭”的市場原理。市場存在著以商品為媒介的供方和需方，通常由供給方決定商品的價格，需求方根據價格在多個供給方中進行選擇，并通過支付貨幣的方式形成購買行為。然而在社會服務供給領域，參與服務供給和價格的決定往往需要在一定的準入條件和價格規制中進行。因此與傳統意義上的市場不同，社會服務的市場機制中，雖然有“市場”存在，但并不是自由市場，而是介于科層制和傳統自由市場之間的一種中間形態，即“準市場”。①Julian Le Grand,Will Bartlett,Quasi-Market and Social Policy,Macmillan,1993,pp.41-45.準市場機制是基于政府的政策介入，試圖實現效率性、回應性，增加公眾選擇以及保障公平的服務供給目標。②朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務》，新華出版社，2010年，第35 頁。

理論上，準市場機制的形成需要具備三個要素，即生產與供給的分離結構、契約關系以及支付方式的多樣化。③Martin Powell,"Quasi-markets in British Health Policy," Social Policy &Administration,2003,37(7).首先，與完全由公共部門供給的公共服務相比，準市場服務供給結構中服務的“提供”（provide）與“生產”（produce）可以相分離。④文森特·奧斯特羅姆等：《大城市地區的政府組織》，載邁克爾·邁金尼斯：《多中心體制與地方公共經濟》，上海三聯書店，2000年，第58 頁。國家作為提供者的角色撤回的同時強化了籌資者和購買者的角色，除公共部門以外，個人、營利機構和志愿部門等多元主體的參與會衍生出基于自由競爭和價格競爭的市場結構。服務主體角色分配機制由傳統的行政命令、授權和政府單向選擇演進為服務提供者、服務生產者與服務消費者之間多向度的、競爭性的甄別篩選。第二，準市場中生產的服務通常是以社會效益和社會福利為目標，政府基于契約與多元主體建立合作關系，并通過合同管理提升公共服務供給的總體績效。⑤Julian Le Grand,Will Bartlett,Quasi-Market and Social Policy,Macmillan,1993,p.46.第三，由于準市場機制中可能存在多種供給主體和價格規制，因此在支付手段上除貨幣外，還包括服務券和津貼等形式。

準市場機制的成功需要伴隨五個條件。第一需要保障市場結構。為了保障服務供給的效率，需要保障大量供方參與以形成競爭性市場。同時為了維持市場的流動性，需要有完善的準入機制，以及服務質量較差供方的退出機制。第二，信息機制。市場高效運行的前提條件是供需雙方可以方便地獲取準確信息，避免雙方信息不對稱，以減輕機會主義成本。第三，降低交易成本和不確定性。準市場機制與傳統市場機制不同的是通過資源配額的方式來實現多元供給。因此為保障準市場機制的運行需要盡可能的降低交易成本，包括事前交易成本和事后交易成本。同時要消除不確定性，避免事后費用過高而事前費用過少的現象。第四，良好的激勵機制，以對購買者和生產者產生激勵作用。第五，消除市場“撇脂”定價行為（cream-skimming）,即避免出現激勵提供者或購買者只選擇那些花錢最少的用戶,而置那些需花費精力和資金投入最多的用戶于不顧。⑥Julian Le Grand,Will Bartlett,Quasi-Market and Social Policy,Macmillan,1993,pp.19-30.

（二）準市場的理論類型

準市場理論的起點來源于“什么是好的公共服務”。準市場機制的應用主要用于回答“就社會服務的既定目標，從政府介入提高效率性和回應性的觀點來看，市場機制是否有效”這一問題。⑦Julian Le Grand,Will Bartlett,Quasi-Market and Social Policy,Macmillan,1993,pp.35-46.為此，在準市場機制的服務供給中，政府的公共責任是否被傳達與政府的介入手段息息相關。在實踐中，各國通常通過多種參與手段誘導服務供給中市場機制的形成，因此準市場的面貌注定在不同國家以及不同服務領域存在較大差異，很難將其一貫稱之為“準”市場。日本學者平岡公一基于“競爭”與“選擇”兩個核心概念，根據政府主導下主體之間的互動關系，總結出兩種準市場類型（如圖1所示）。①平岡公一：「社會サー（Ⅳ）ス市場の諸論理と國際比較 研究の可能性」，「社會政策」2017年第 2 號。

圖1 準市場機制的兩種類型

第一種為政府購買服務型。其特點為具備專業知識和信息的政府成為用戶的代理人，代替用戶與特定機構簽訂合同并購買服務。政府根據財政情況選擇服務類型以及供給服務的優先順序，并在此范圍內進行服務分配。英國20世紀90年代初開始進行社區照顧改革之后的準市場制度設計即為政府購買服務類型。這一模式相比完全公共供給，其優點在于可以吸收民間的資金、技術和人力等，有助于緩解財政壓力，避免政府失靈，減少對單一供給主體的依賴。同時政府可根據財政能力以及服務需求彈性調節供給水平，并依據“合同”對服務進行管理。然而這一供給模式成功的前提是需要市場上存在著大量的潛在服務供給主體。同時要求政府明確供給目標，成為“精明的買主”，具備較高的篩選和質量監管能力，以及績效評估能力。

另一種為用戶補貼型。是以需求方為中心的服務供給模式，用戶可自由選擇服務提供方，并與之簽訂合同享受服務。政府（公共部門或保險人）提供全額或一部分費用補貼，并為保障服務質量進行規制和監管。一直強調國家供給公共服務的瑞典和法國等國，在20世紀90年代的社會服務改革中施行養育津貼制度，推動了托育服務供給朝向用戶補貼型方向發展。這種模式的優點在于保障用戶的自由選擇權，同時有助于激活市場活力，提高生產效率，是用戶友好型的制度設計。但這一模式有效的前提是用戶存在多樣性需求，且用戶具有正確識別服務質量，并支付與其質量相應等價物的能力。同時要求政府充分發揮規制和“事后評估”的能力。

以上兩種準市場類型在各國托育服務供給實踐中被普遍應用。為進一步識別在托育服務供給情境中兩種準市場類型的運行機理，本文選取日本和韓國作為案例，具體分析兩國在推進托育服務準市場化供給中的政策背景、手段以及效果。之所以選擇日本和韓國作為案例，原因如下：第一，與瑞典等福利國家在性別平等理念驅動下推動托育服務發展的背景不同，生育率驟降是日本和韓國托育服務迅速發展的主要動因，這與當前我國發展普惠托育服務的時代背景相似。第二，受東亞家庭主義的影響，日本和韓國與我國在子女養育和教育上的觀念更為相似。

四、準市場機制在托育服務供給中的應用：以日本和韓國為例

（一）日本：從公共供給到費用補貼的轉型

日本的托育服務制度起源于第二次世界大戰后。為解決戰爭帶來的大量孤兒、流浪兒童以及單親家庭兒童的照顧問題，日本政府于1947年制定了《兒童福祉法》，其中第24 條明確規定：“為確保兒童身心健康，國家和地方公共團體有義務向兒童監護人提供必要的照顧服務支持”。由此建構起由地方政府（市町村）直接提供托育服務的公共托育服務體系，向“保育不足”①因監護人工作、病患以及其他生活環境等方面的原因，導致兒童無法接受充分保育的狀態。的兒童提供托育服務。②Ochiai Emiko,"Care Diamonds and Welfare Regimes in East and South-East Asian Societies: Bridging Family and Welfare Sociology," International Journal of Japanese Sociology,2009,18(1).一方面，“補缺式”托育服務由于供給能力不足產生了大量的“待機兒童”③日本政府對“待機兒童”的定義經過了幾次調整。在2000年以前，待機兒童指向市町村提交保育所入所申請書，并且符合入所條件，但實際上沒有獲得許可托育所托育的所有兒童。而2001年起，待機兒童是指希望到特定托育機構托育而等待的兒童，許可托育所以外的托育機構和家庭托育機構等進行托育的兒童不再被列為待機兒童。問題；另一方面，20世紀末總和生育率下降到1.57 的危機后，政府和社會開始認識到少子化危機，逐步加大了對兒童照顧的政策支持力度。④張繼元：《少子化時代日本兒童照顧責任意識變革》，《社會保障評論》2020年第2 期。日本政府于1997年三次修改了《兒童福利法》，其核心內容為允許民辦機構參與托育服務供給。2012年起日本政府進行“兒童養育新系統”改革，并于2015年制定《育兒支援法》和《認定兒童園法修正案》等兒童照顧相關法律三部，推動了日本的托育服務體系向準市場化方向發展。

在新制度實施以前，有托育服務需求的家庭首先向市町村政府提出申請，地方政府經收入、財產和工作時間等資格審查后，為滿足“托育不足”條件的兒童指定相應的托育機構接受托育服務。地方政府與被認定為“托育不足”的兒童監護人簽訂托育協議，并根據家庭收入情況核算家庭自費承擔的托育費用。同時政府與托育機構簽訂委托協議，由政府向保育所支付一攬子日常運營所需費用，由此建構起政府購買服務型的托育服務供給體系。

新制度實施后，日本政府通過“緩和規制”向各類法人開放托育服務市場。除原本的公辦機構外，社會福利法人、民間團體和營利企業等多種法人類型均承辦托育機構。地方政府可通過“許可制”委托民營機構供給托育服務，支付等同于公辦機構的運營費用補貼，由此形成了認定幼兒園、①面向 0—5 歲學齡前兒童提供綜合托育服務的“保幼一體型”托育機構。地域型保育事業、②包括小規模保育事業、家庭保育事業、企業內保育事業和居家保育事業。市町村政府在從業人員資格、硬件條件等方面根據當地情況制定準入標準，鼓勵其提供居家看護、夜間保育、臨時保育和延時托育等多樣化服務。政府補貼型幼兒園等并存供給結構。③蔡澤昊編著：《日本兒童福利》，中國勞動社會保障出版社，2021年，第100-101 頁。另一方面，父母可自由選擇托育機構，并直接向托育機構支付托育費用（按收入比例支付），市町村地方政府以“委托費”（私立機構）或“給付費”（公立機構）的形式向托育機構支付按照“公定價格”④公定價格是指政府部門對各種托育服務制定全國統一的價格標準，包括“基本額”和“加算額”兩部分構成，基本額主要包括機構的基本運營費用和人力成本費用,加算額為地方政府實行的鼓勵和限制措施。核算的標準保育費剩余部分，由此托育機構與受益者之間直接形成契約關系（如圖2所示）。除少數私立托育機構以外，政府不再作為契約方參與托育服務協議簽訂，極大地弱化了政府直接提供托育服務的義務，逐漸呈現出費用補貼型供給模式的特征。

圖2 新制度實施后日本托育服務供給體系

為保障托育服務供給質量，日本地方政府強化了作為規制者和監管者的責任。第一，地方政府設置了嚴格的準入、準出條件和激勵機制。從硬件設施、人員配置和從業人員資格等方面規定托育機構的基本資質。政府運用“給付費”方式控制托育服務質量，對服務質量達不到標準或硬件設施、人員配置等方面存在缺陷的托育機構，有權減少或停止支付“給付費”以促使托育機構提高服務質量。第二，運用價格機制調節市場供給。各地方政府根據當地實際情況規定“公定價格”，以避免過高的托育服務價格給家庭帶來的經濟負擔。第三，運用“利用調整”權力避免“撇脂”。各市町村政府根據嬰幼兒家庭狀況、經濟條件、托育機構床位數量等實際情況對托育服務資源進行調控，以優先向單親家庭、殘障兒童、貧困家庭等弱勢群體提供條件設施較為優越的托育服務。

從改革成效來看，新制度的實施吸引了多種類型的法人參與托育服務，尤其是“地域型保育事業”等小規模托育機構的快速發展，在沒有增加政府財政壓力的基礎上，提高托育服務供給效率，在一定程度上減少了待機兒童的數量。①張建：《日本的育兒支援制度改革及其啟示》，《現代日本經濟》2019年第2 期。日本3 歲以下嬰幼兒的托育率從1990年的8%提升至2019年的37.98%。②參考厚生労働省保育所年齢區分別の利用児童數。但同時也引發了托育服務供給的新問題。第一，由于同時存在政府認定的保育所（公辦）與政府認定外的保育所（私立），兩者在收費及政府補貼上存在諸多差異。大部分家庭對公辦機構的信任和偏好使得大量兒童成為了“公辦機構的待機兒童”。③大井豚：「新シスgjxviでtt待機児童tt解消でffitíⅩⅣ」，「月刊保育情報」2012年第3 號。從目前公辦機構比例不斷縮小的發展趨勢來看（參見表1），這部分群體的比重將會不斷增加。第二，為擴大服務供給，政府采取降低標準或硬性規定以增加保育容量，致使保育質量下降及保育的福利性質變得薄弱，引發托育服務質量問題。④謝郁：《普惠性托育服務如何供給？——托育供給制度的模式之辯》，《浙江社會科學》2020年第7 期。

表1 日本公立·私立兒童照護設施數量（個）

（二）韓國：從市場主導到強化公共性

上個世紀80年代以前，韓國的兒童照顧機構大多以貧困兒童為對象，僅為低收入家庭的兒童提供照顧服務。隨著工業化進程的加快，家庭規模不斷縮小。加之女性受教育水平提升，勞動力市場參與率大幅增加，隨之而來的就是工作與家庭沖突所引發的兒童照顧空白，以及生育率快速下降的問題。1991年韓國政府制定了《嬰幼兒保育法》，規定照顧機構的主體是國家，因工作、疾病等不能照顧嬰幼兒的低收入家庭可享受托育服務。為迅速擴大托育服務供給水平，地方自治團體、法人和個人可通過多種渠道設立托育機構，形成了早期以市場為主體的托育服務供給模式。

2000年韓國的總和生育率下降至1.3，同時65 歲以上人口比例超過7%，低生育和人口老齡化成為韓國社會的核心議題。2009年李明博總統執政后，為緩解生育率下降的趨勢，提出了“免費兒童照顧”的政策理念。一方面，政府為居家照顧的兒童每月提供10-20 萬韓元的家庭養育津貼。①韓國從2009年開始實行養育津貼制度，以家庭養育為條件，最早只提供給育有0—4 周歲兒童的低收入家庭。此后養育津貼的對象不斷擴大，至2022年8 周歲以下兒童不選擇托育和早教機構即可享受每月10—20 萬韓元的養育津貼，無需經過家計調查。另一方面，將“服務券”②韓國的社會服務券制度最早實行于2007年，主要以老人、兒童和殘疾人為對象，提供“電子服務券”，可用于購買相關機構的服務費用。的社會服務供給模式應用到托育服務供給中，為所有3歲以下選擇機構托育的家庭提供托育服務券。父母與托育機構簽訂合同后即可向政府申請托育服務費用補貼，地方政府根據兒童的年齡和選擇的服務類型差額支付托育費用。文在寅政府執政后，為進一步滿足家庭多樣化需求，除基本托育服務外，新增夜間延時托育和24 小時托育等項目類型，均可按照標準托育費用獲得政府補貼（參見表2），由此形成了費用補貼型供給模式（如圖3所示）。

表2 2022年韓國嬰幼兒標準托育服務費用補貼（韓元/每月）

圖3 韓國托育服務供給結構

韓國地方政府在承擔著籌資者角色的同時，為保障服務質量不斷強化服務監管。第一，韓國政府通過托育費用限價制度，以及基于規定服務項目制定的標準托育費用控制托育服務的價格，避免機構提供過度服務增加家庭的經濟負擔。第二，韓國政府按照非營利法人的財務會計準則對民辦機構進行管理，防止民辦機構過度逐利。第三，韓國從 2005年起引入托育機構認證體系( Child Care Accreditation System，CAS)，對機構設施狀況、財務情況以及人員資質等多方面進行評估，以加強對不同類型托育機構的監管，并將評價結果進行公開。盡管韓國政府通過多種手段加強對市場化托育服務的管理，但由于過度的依賴市場供給，激烈的競爭引發劣幣驅逐良幣，“低質量服務過度供給”成為韓國托育服務市場的主要問題，對服務的不信任成為家長回避托育服務的主要原因。為此近年來韓國政府通過“擴充公共托育機構”與“加強服務質量管理”等政策改善托育服務供給結構。③金炳徹、都南希：《低生育率危機背景下韓國家庭福利政策變遷研究》，《社會保障評論》2020年第2 期。除支付基本的服務券以外，國家與社會福利法人和個人等民辦機構簽訂公共合約，政府支付相應的委托費用（基礎運營費以及約30%的人工成本），以加強服務供給中的政府參與。截至2020年，韓國公辦托育機構的比例已從21世紀初約5%的比重增至14%（如表3所示）。以此推動了韓國的托育服務向費用補貼兼政府購買雙重供給結構的轉型。

表3 1990—2019年韓國兒童托育相關數據（%）

韓國政府為滿足托育服務需求，采用了服務券加市場化供給的模式，在短時間內實現了嬰幼兒的制度全覆蓋。2020年韓國3 歲以下兒童托育率達到69.1%，超過OECD 平均水平。但相比量的擴張，服務質量問題卻被公眾所詬病。第一，服務券制度的應用充分保障了消費者的自由選擇權，但由于家長無法獲得完全信息，公辦機構仍然是最優選擇。公辦機構供給嚴重不足和民辦機構事故頻發，造成社會化托育無法讓家長“放心托管”。①???:，2014 ??4 ?.第二，韓國政府通過價格規制和監督管理來避免民辦機構的過度逐利，但與日本不同，韓國政府對民辦機構的財政補貼十分有限。為獲得更多的利潤，降低運營成本，尤其是人力成本成為大多數民辦機構的選擇。托育教師工作時間長、待遇差，以及頻繁離職導致“低質量托育服務過度供給”成為韓國嬰幼兒托育服務市場的寫照。②???：，2011 ? ?3 ?.第三，與日本多為50 人以上大規模托育機構相比，韓國約80%以上都為20 人以下的小型和家庭式托育機構。家庭式托育機構為托育家庭提供了較大的便利，但相比大型托育機構其運營成本更高。韓國政府無差別的托育費用補貼實際上不利于小規模托育機構的發展，這也是造成托育服務市場不穩定的因素之一。③???:,<日本研究論叢 ＞2017??4 ?.盡管韓國嬰幼兒的托育水平較高，但由于社會化托育無法真正減輕家庭照顧負擔，韓國女性仍然保持著M 型的就業模式，25—35 歲女性中斷就業的主要原因仍然是子女照顧。④???、???、???：,2016 ??2 ?.

五、結論與展望

（一）日韓普惠托育服務準市場機制雙重供給模式

準市場機制的應用，使日本和韓國在較短的時間內迅速擴大托育服務供給規模和水平，在降低政府財政壓力和提高服務供給效率上發揮了重要作用。但從日本和韓國的經驗也可以發現，準市場機制在托育服務供給中的應用也伴隨著風險，其有效性的發揮需要具備一定的條件。

首先，就托育服務體驗品難以對服務質量“事后評估”的屬性來看，費用補貼型供給模式可能會伴隨著服務質量下降的風險。盡管日韓兩國政府通過多種政策手段試圖提升托育服務質量，但在韓國，“低質量托育服務過度發展”表現得更加明顯。日本在從購買服務型走向費用補貼型供給模式后，過度市場化帶來的服務質量問題也成為托育服務供給中的新問題。因此相較于費用補貼，政府通過購買服務的方式參與托育服務供給過程更有利于保障托育服務質量。

其次，費用補貼型供給模式能保障用戶自由選擇權，以滿足多樣化需求。但當托育服務質量沒辦法保障時，用戶的自由選擇就是空想。日本的“公辦機構待機兒童”問題，以及韓國在國家承擔所有嬰幼兒托育服務費用的情況下仍有大量家庭選擇領取養育津貼居家照顧的現象，就表明用戶仍然有對“公辦機構”天然的信任與偏好。因此，滿足多樣性需求和自由選擇的前提，是能保障家長安心托育的供給環境。這一點從日韓兩國托育服務改革的趨勢可以看出，盡管日本和韓國托育服務改革的出發點不同，但最終都走上了供給服務與費用補貼兼容的模式，以維持政府參與供給與用戶自由選擇的均衡。因此，準市場機制的構建不是政府公共責任的轉讓，反而需要更精明的政府發揮更大的作用。

（二）我國普惠托育服務供給的困境

我國在部分城市的地方實踐中也建立了購買服務與費用補貼兼容的供給模式。一方面政府通過購買服務或公建民營的方式擴大公辦托育服務供給；另一方面，通過普惠托育費用補貼等方式，鼓勵社會力量參與托育服務供給。以南京市為例，登記備案的民辦托育機構可獲得省普惠一次性補助5 萬元，以及市普惠托位每年每個1000 元補助。在接受地方政府監管的同時，還可享受場地租金優惠、金融優惠以及紓困補貼等多項政策性優惠。從整體發展趨勢來看，民辦營利機構備案為普惠托位的方式是當前擴大普惠托育服務供給的主要手段，且民辦機構在我國城市普惠托育服務供給中所占比重也較高。因此我國地方政府踐行的普惠托育供給可以歸結為以“補磚頭”的費用補貼型供給為主的供給模式。而當前托育服務準市場機制發展的不健全也直接導致了普惠托育服務供給不足。

一是普惠托育服務市場發展不充分。由于政府對普惠托位備案機構在規模、建筑面積和消防安全等多個層面要求較為嚴格，且登記和備案的程序較為繁瑣，無形中提高了辦托成本。一方面，小型民辦托育機構和占據最佳地理位置的家庭托育點由于不符合各方面要求難以發展；另一方面，由于程序繁瑣和補貼力度不夠，民辦機構參與普惠托位的積極性不高，這在很大程度上限制了托育服務“競爭性”市場格局的形成。二是對供方和需方的激勵機制不充分。與日本的“公定價格”和韓國的“標準托育費用”補貼機制相比，我國在對機構的費用補貼上相對有限。除“補磚頭”的普惠托位補貼外，“補人頭”的政策優惠也僅限于貧困和弱勢兒童以及稅收減免等。三是我國普惠托育服務供給的優惠政策并沒有向購買力有限的貧困和弱勢群體，以及真正需要托育服務的雙職工家庭傾斜，無差別的托位補貼難以避免托育服務供給中“撇脂”行為，影響普惠供給目標的實現。

（三）我國普惠托育服務準市場機制的優化路徑

基于對理論與實踐經驗的思考，在我國政府財政能力有限以及托育服務需求較大的現實條件下，準市場供給機制仍然是完善我國普惠托育服務供給的最優選擇。為充分發揮其有效性，需要政府創造和完善準市場機制成功的政策環境。對此，本文提出以下優化對策：

第一，在頂層設計上，構建購買服務型和費用補貼型兼容且均衡的供給結構。首先，政府應保障普惠托育服務的直接供給。鼓勵有能力的公辦幼兒園向下延至0—3 歲嬰幼兒托育，為貧困或有照顧困難的家庭提供保障性托育服務，發揮公辦機構的兜底性作用。其次，對社會資本不愿意涉足的區域，依靠政府的財政和稅收等政策手段，通過直接購買服務和公建民營等多種手段，完善政府購買型服務供給機制，增加福利性托育服務供給，以保障托育服務的區域性均衡發展。再次，對托育服務市場發育相對完善的區域，政府可運用費用補貼型供給模式，著重于托育服務的健康發展。通過費用補貼增加用戶的購買能力，激活民辦機構的參與動力，以滿足高層次多樣化的托育服務需求。通過購買服務和費用補貼兩種供給模式的并用，形成兜底性、福利性和需求導向性服務兼容發展的供給格局。在普惠托育服務資源相對有限時，通過家庭收入和父母工作狀態等條件的識別，將服務供給的重點向雙職工家庭和貧困家庭傾斜，保障普惠托育惠及真正有需要的家庭和兒童。

第二，強化政府作為籌資者和監管者的責任。準市場機制的有效性發揮需要政府公共責任的傳遞與落實。首先，政府應進一步強化籌資者的角色。應當走出“供給惰性”，積極回應政府職能轉變。明確普惠托育服務供給目標、社會主體的資格、遴選方式、標準和程序、機構運營管理及退出機制和扶持政策措施等，并協調相關部門，共同推動各項優惠政策的落實。營造多樣化市場環境，要考慮到不同類型機構的特殊性與辦托成本，充分發揮小規模和家庭式托育機構在地理位置上的可及性。其次，豐富政策手段，除定額普惠托位的補貼以外，有條件的地方政府可根據托育家庭的收入情況差額補貼，以真正減輕家庭的經濟負擔。再次，通過建立信息平臺和第三方評價機制以保障服務質量客觀、及時評價與公開，為家庭提供全面且豐富的服務和機構信息，避免信息不對稱導致交易成本提升的問題。

第三，完善政府服務供給過程的“參與”機制。通過制定“標準費用”或限價手段，避免“過度服務供給”或“噱頭”增加家庭的托育負擔。同時也要避免民辦機構壓縮人工成本逐利的低成本競爭所帶來服務質量隱患問題。政府應加強對民辦托育機構托育教師工資的補貼與待遇保障監管，保障托育教師合理的工資待遇，避免托育教師頻繁離職而帶來的諸多弊端。同時也要加強對托育教師的培訓以及職業生涯發展的支持，保障托育教師人才隊伍建設。